К вопросу типологии муниципальных образований

Для правильного определения приоритетных базовых направлений стратегического развития территорий и эффективного регулирования этого процесса необходимо определить типологию территориально-пространственных образований, существующих на современном этапе развития общественных отношений. Учитывая то, что в современной литературе существует множество трактовок и теоретических подходов к определению «территории», «территориальных образований» различных уровней, в том числе «муниципального образования», следует, очевидно, уточнить и разграничить эти понятия, с тем чтобы выработать эффективную политику их стратегического развития.

Территория является неприкосновенной составляющей исторического существования любого государства в современном мире. Территория государства возникает по естественно-историческим закономерностям и существует как подсистема государства, развивается по социально-экономическим законам, отражая материальное благосостояние населения, находит свое проявление в том или ином устройстве территориально-пространственного образования. При рассмотрении пространственных пределов государственной власти территориально-пространственные образования, как следствие, ассоциируются с мировой державой или со слабостью и уязвимостью государства. В связи с чем именно пространство называют одним из главных ресурсов для народов, населяющих Россию [1].

Представления о связи между властью и территорией вырабатывались постепенно, а не возникли вместе с понятием государства [2]. В.И. Сергеевич справедливо подчеркивал, что в древности на Руси «власть» («волость») обозначала территорию, находящуюся под одной властью [3]. Но территория -это не просто особый тип пространства, имеющий определенные критерии, но и категория, имеющая ряд других характеристик, таких как:

• -    географическое положение на карте мира;

• -    населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам территории);

• -    размеры, т.е. общая площадь;

• -    протяженность с севера на юг и с востока на запад;

• -    компактность, т.е. концентрированность в единое целое;

• -    климатические условия, на которые оказывают влияние приближенность к экватору или к одному из полюсов Земли, к морям или другим большим водоемам, нахождение в глубине или на краю континента;

• -    особенности ландшафта (горы или низменности, болота или пустыни);

• -    плодородие и другие свойства почвы;

• -    характер недр и степень их разработки (наличие полезных ископаемых, их доступность для разработки);

• -    характер границ (юридически оформленные или фактически существующие, естественные или произвольные, надежно укрепленные или беззащитные);

• -    характер сопредельных территорий (государственные или международные, с мирными или агрессивными политическими режимами);

• -    время существования [4].

При этом ряд параметров имеет внепространственные признаки. Так, главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти) [4]. Говоря о правовом режиме государственной территории или ее части, обычно имеют в виду административно-правовой режим, отражающий специфику территориально-пространственного образования. При этом понятие правового режима не является синонимом режима, основанного на некоем естественном праве, а собирательным, включающим и государственно-правовой, и международно-правовой порядок. Оно охватывает понятия государственного, конституционного и административного режимов, выделенные М. Ориу [5], означая опору на действующее законодательство.

Конечно, с точки зрения гуманитарного и естественно-научного знания понятия «пространство» и «территория» – не синонимы. Пространство включает в себя как собственно физическое пространство (территорию), так и его географическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространство может характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полю свойственна континуальность (непрерывность). Территория выступает не только как государственная территория, как общественная, экономическая, юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество [6].

В теории государства уточняется, что «когда говорят о конкретных государствах (СССР, Англия, Бразилия и т.д.), то имеют ввиду определенное единство территории, населения, власти» [7]. Правовое закрепление основных положений этой формулы (триады) производится в основных законах государства.

Таким образом, статья 4 Конституции России 1993 г., определяя основные разграничения полномочий между государственными структурами страны, устанавливает территориальное единство Российской Федерации и распространяет единую государственную власть на всю территорию без каких бы то ни было изъятий. Статья 67 Конституции РФ, раскрывая понятие территории Российской Федерации, перечисляет ее составные части: территория субъектов федерации, местного самоуправления и т.д.

Приведенные конституционные основы составляют юридический стержень универсального понятия территория. Очевидно, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство [4].

Если считать, что состав территории характеризует ее геолого-географическое строение, то структура территории показывает ее строение в политико-правовом смысле. Управление государства распространяется на все составные геолого-географические части его территории, которые включают сухопутное, водное и воздушное пространство.

Прежде чем приступить к их рассмотрению, отметим, что указанные части территории образуют ее состав так же, как элементы территории – совокупность конкретных единиц территориального устройства – образуют ее структуру. Разграничительную линию между категориями элемента и части провести очень затруднительно, а порой и невозможно. Вследствие чего очевидно, что структура территории выступает как внутренняя форма целого (территории), а потому является категорией субстанционального, содержательного порядка, то состав территории характеризует целое извне, причем категория части территории выражает не всеобщие свойства территории, а лишь те, носителями которых является соответствующая часть.

Итак, в составе территориально-пространственного образования можно выделить следующие отдельные части:

• 1.    Сухопутная территория – это вся суша, находящаяся в пределах границ государства. Сухопутная территория как поверхность земли, очерченная границами государства, охватывает отдельные части территории, окруженной другими государствами (анклавы), и острова, омываемые водой. В

• 2.    Водная территория включает:

понятие сухопутной территории входят и недра, расположенные ниже почвенного слоя, и дно, находящихся на суше водоемов.

Общепринято, что по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность сухопутных и морских границ.

• -    внутренние (национальные) воды, т.е. собственные воды государства (национальные реки, озера, каналы, внутренние моря), а в случае государства-архипелага – его архипелажные воды;

• -    внутренние морские воды;

• -    пограничные воды, т.е. воды рек, озер и каналов, по которым проходит государственная граница;

• -    территориальное море.

• 3.    Воздушное пространство – интегральная часть государственной территории над сухопутной и водной поверхностью, заключенной в пределах границ государства.

Таким образом, рассматривая категории «государство», «территория» и «пространство» можем сделать следующие выводы:

• -    в настоящее время (как и в более ранний исторический период) формулу государства в своем единстве образуют три элемента: «территория», «государственная власть» и «население»;

• -    государственная власть распоряжается всей территорией и организует ее в административном отношении в соответствии со своими интересами;

• -    территория представляет собой особого рода пространство, имеющее некоторые специфические пространственные и внепространственные характеристики;

• -    территория может быть представлена в трех типах пространства: сухопутное, водное и воздушное;

• -    категория «пространство» включает в себя физическое пространство (территорию), и географическое поле; физическое пространство может характеризоваться дискретностью, географическому полю свойственна континуальность.

Территориальная система включает различные уровни территориальной организации. Экономическая организация территории складывается путем образования экономических районов, обеспечивающих размещение производительных сил. Система экономического районирования определяет все остальные территориальные системы и является основой, их материальной базой. Элементарная структура системы территории складывается исторически и регулируется политико-правовыми механизмами. Элементами системы территории при этом могут выступать отдельно взятые территориально-пространственные образования, имеющие статус административно-территориальных единиц или субъектов федерации. Только государственная власть вправе определять статус территории и только на основании нормативно – правовых актов.

Таким образом, территориальную систему, на наш взгляд, можно рассматривать как совокупность определенным образом связанных в единое целое элементов, объединяющих населенное пространство посредством политического режима и системы законодательства.

Нижним звеном в территориальной системе государственного управления является уровень территорий муниципальных образований, но при этом наиболее важным звеном, определяющим не только текущее состояние, но и стратегический вектор развития пространственно-территориального образования более высокого уровня.

Для более полного изучения данного вопроса обратим наше внимание на ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный федеральный закон является основополагающим для муниципальных образований.

Очевидно, что территории муниципального образования как нижнее звено в территориальной системе государственного управления являются важным элементом в структуре управления территорией, и как следствие, его стратегического развития.

Согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», классификация муниципальных образований представлена в следующем виде:

• –    сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• –    городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• –    муниципальный район – несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов;

• –    городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

• –    внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• –    муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

• –    межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений.

Однако при разработке действенной программы стратегического развития регионов такой «политико-административной» типологизации оказывается недостаточно, поскольку здесь не учитываются определенные территориально-пространственные особенности и связанные с ними ограничения.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос так называемого «статуса» территориального образования. Основываясь на законодательно закрепленных процедурных правилах организации и ведения хозяйственной и иной деятельности, можно выделить следующие типы территориально-пространственных образований:

• 1)    районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

• 2)    территории компактно проживающих коренных малочисленных народов России;

• 3)    приграничные территории;

• 4)    территории со сдерживающим фактором развития;

• 5)    территориально-пространственные образования – наукоград;

• 6)    закрытые административно-территориальные образования.

Все названные разновидности объединены неким особым статусом, но в то же время имеют специфические особенности, требующие учета при реализации программы социально-экономического развития.

• 1.    Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности занимают около 70% или 2/3 территории страны. В состав данной пространственной территории входит 32 региона. Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и защите геополитических интересов России. Экстремальные природно-климатические условия, большие расстояния, сезонные завозы материальных ресурсов и многие другие проблемы значительно усложняют разработку программ стратегического развития территориально – пространственных образований. Ввиду исключительной сложности вопроса комплексного развития этих территорий данное направление необходимо изучать отдельно.

• 2.    Территориально-пространственные образования компактно проживающих коренных малочисленных народов России. Коренные малочисленные народы России (КМНР) – уникальные этнические общности, жизненный уклад которых воплощает в себе многовековой экологический опыт бережного отношения человека к природе и к самому себе в крайне суровых для жизни природных условиях. КМНР отличает особая традиционная культура, тип хозяйственной деятельности и образ жизни. В этом качестве они представляют собой «этническую ценность», в сохранении которой заинтересовано все мировое сообщество.

• 3.    Приграничные территориально-пространственные образования. Изучение вопросов развития территориально-пространственных образований, расположенных на приграничной территории показало, что граница влияет на стратегическое развитие приграничных муниципальных образований, региона и страны в целом через базовые нормативно-правовые акты, представляющие собой как ба-рьерность, так и контактность. Используя возможности барьерной функции, государство защищает свои экономические интересы и национальную безопасность. Контактность выражается в проходимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, финансов, информации и позволяет приграничным территориально-пространственным образованиям вступать в дополнительные международные социально-экономические отношения. Учитывая при этом все области внешних отношений и их развитие, это в последующем приводит к росту занятости местного населения, способствует развитию муниципальной экономики и, как следствие, увеличению доходной части муниципального образования, позволяет повысить уровень жизни всех слоев населения.

• 4.    Территория со сдерживающим фактором развития. К данному типу относим территориальнопространственные образования, относящиеся к особо охраняемым природным территориям. На основании ФЗ № 33 от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» стратегическое развитие территориально-пространственных образований представляется крайне тяжелой задачей, так как в законе предусмотрены жесткие ограничения, под которые попадают все вопросы расширения существующего производства, строительство новых объектов и т.д. Территориальнопространственные образования должны развиваться в рамках особых функциональных зон, которые предусмотрены в данном законе. С администрацией национальных парков согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон.

• 5.    Территориально-пространственные образования – наукоград. Статус территориальнопространственного образования «наукоград» определен Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70 «О статусе наукограда Российской Федерации ». Правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научнотехнической политике, другими федеральными законами, настоящим Федеральным законом, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

• 6.    Закрытые административно-территориальные образования. В соответствии с нормативноправовыми актами закрытым административно-территориальным образованием признается территориальное образование, имеющее органы местного самоуправления, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административнотерриториального образования регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, их права. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей.

Поэтому важными становятся исследования, целью которых является выявление влияния поддержки государственных, региональных и местных органов власти программы социальноэкономического развития коренных малочисленных народов и традиционных промыслов.

Таким образом, приграничное положение территориально-пространственных образований в настоящее время необходимо рассматривать как важнейший вектор стратегического развития приграничных территорий.

Таким образом, вследствие действия данного закона, развитие экономической системы территориально-пространственного образования в аспекте стратегического планирования имеет серьезные ограничения, что в свою очередь является основополагающим сдерживающим фактором.

Статус наукограда присваивается территориально-пространственному образованию Президентом Российской Федерации по представлению Правительства РФ на срок до двадцати пяти лет. Президент Российской Федерации утверждает определенные Правительством РФ приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную государственную программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики.

Исходя из вышеизложенного статус наукограда дает огромные возможности стратегического развития территориально-пространственным образованиям.

Л.А. Горюнова, И.А. Шаралдаева. Концепция развития инновационной системы региона с низким уровнем инновационного развития

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытого административнотерриториального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) находится в ведении федеральных органов государственной власти. Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам функционирования ЗАТО возложена на Министерство экономического развития и торговли и Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации.

Таким образом, программа социально – экономического развития закрытого административнотерриториального образования регулируется и обеспечивается Правительством Российской Федерации, в связи с чем очевидно, что территориальное образование находится в особых условиях, и это несравнимо выгодно по сравнению с другими территориально – пространственными образованиями.

Как показывает многолетний опыт, рассмотренные выше территориально-пространственные образования испытывают большие трудности: имеют сложную экономическую ситуацию, социальную напряженность. Как следствие, это ведет к дисбалансу структуры управления, собственности и экономики муниципального образования.

В заключение необходимо отметить, что современная реформа, начало которой положил Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесла большие изменения в систему местного самоуправления. Следствием этого явилось выделение различных типов муниципальных образований. Помимо этого очевидно, что и территория, и территориальная экономическая система рассматриваются как базовая основа деятельности муниципального образования. Именно формально определенный статус территорий и территориального образования играет основополагающую роль при дальнейшем стратегическом планировании развития территориально-пространственного образования.