Классификация институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления

И

нститут непосредственной демократии состоит из нескольких подинститутов, набор которых обусловлен логикой механизмов осу- ществления прав граждан на участие в местном самоуправлении путем прямого волеизъявления. Его структура представляет собой не просто сумму структурных элементов, ей присуща внут- ренняя взаимосвязь и единство.

Единство системы непосредственной демокра тии обусловлено единством субъектов народно го волеизъявления – членов местного сообще ства , при решении вопросов местного значения , касающихся их интересов и потребностей . Осно ва института непосредственной демократии – права и свободы граждан при осуществлении местного самоуправления .

Содержание института непосредственной демо кратии наполняется условиями жизни местного сообщества , а его развитие находится в прямой зависимости от социально - экономического и политического развития российского государ ства .

Институт непосредственной демократии в си стеме местного самоуправления не является однородным образованием , потому что подин ституты , входящие в его структуру , обладают определенными , обособленными функциями в зависимости от назначения и самостоятельности каждого .

Однако существуют определенные проблемы по разделению институтов непосредственной демо кратии . Так , например , ведется дискуссия по реализации функций института выборов и инсти тута референдума . Некоторые ученые считают , что власть народа на местном уровне реализу ется посредством обоих институтов [1, с. 54], другие - что посредством референдума можно удлинять или сокращать сроки полномочий вы борного органа [2, с. 15].

В контексте темы нашего исследования необхо димо сказать о попытках в некоторых субъектах федерации внести в устав субъекта право на референдум по вопросу досрочного прекраще ния полномочий главы городского самоуправле ния в связи с утратой доверия граждан . Но Кон ституционный суд РФ вынес Постановление по данному вопросу , где разъяснил , что каждый институт непосредственной демократии имеет свои функции и предназначение и реализация одного из них не должна препятствовать осу ществлению полномочий другого [3]. Референ дум о досрочном прекращении полномочий должностного выборного лица не должен отри цать свободное волеизъявление народа , состо явшееся ранее .

Между составляющими систему непосредствен ной демократии на местном уровне институтами существуют внутрисистемные взаимосвязи . Так , они имеют такие общие черты , как выборность органов , должностных лиц , рассмотрение обра щений граждан , петиций , правотворческой ини циативы граждан и др .

Познание системы института непосредственной демократии позволит раскрыть его содержание , сущность составляющих систему институтов , проанализировать взаимосвязи между ними , определить роль , значение и влияние системы на жизнедеятельность местного сообщества .

Важным признаком институтов непосредственной демократии является их стабильность и действенность на протяжении длительного времени. Подтверждается данный тезис на примере такого механизма реализации принципов народовластия, как наказы избирателей. В советском государстве наказы избирателей были конституционной нормой, в настоящее время, в современной России, институт наказов избирателей действует на уровне субъектов федерации и не является императивной нормой, а, скорее, поли- тическим инструментарием. Институт наказов избирателей законодательно функционирует в таких субъектах Российской Федерации, как Ленинградская, Самарская области, Краснодарском крае и других [4-6].

В Ростовской области специальным законом не определена обязательность исполнения наказов избирателей , однако , эффективность работы законодательных органов , как на уровне субъек та , так и на уровне местных представительных органов определяется по числу выполненных наказов избирателей , данных кандидатам в де путаты в ходе предвыборной деятельности .

Так , например , Ростовская - на - Дону городская Дума проводит постоянный мониторинг , кон троль сроков и качества реализации мероприя тий городской администрации по исполнению наказов избирателей , поступивших в ходе выбо ров городской Думы в 2015 году [7]. По итогам рассмотрения хода исполнения наказов избира телей установлено , что по состоянию на 30.11.2016 из 513 наказов исполнено 375, что составило 73 % от общего количества поступив ших в Администрацию города Ростова - на - Дону наказов [7]. Исполнение остальных наказов находится на контроле Администрации города .

Институт непосредственной демократии в Рос сии до сих пор находится в фазе развития , и устоявшимся его можно будет считать тогда , когда его полезность и необходимость будут подтверждены жизнеспособной длительной практикой .

Как нам представляется , развитие института непосредственной демократии может идти экс тенсивным и интенсивным путем . Первый путь означает расширение прав граждан , реализуе мых в форме непосредственной демократии , закрепление экстенсивного развития в законода тельстве , особенно в том случае , когда в сфере непосредственной демократии происходят коли чественные изменения , переходящие в каче ственный аспект процесса , требующий правово го оформления . Также , необходимо отметить потребность в расширении социального напол нения непосредственной демократии , не требу ющего юридического наполнения , а требующего политических решений .

Интенсивный же путь развития института непо средственной демократии означает повышение уровня политического участия граждан в управ лении обществом и государством , решении во просов местного значения . Без реального уча стия граждан в общественном управлении , а лишь за счет расширения административных органов , непосредственная демократия останет ся лишь полем возможностей народного воле изъявления , а не реальностью .

Как отмечалось выше, институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления структурно состоит из ряда отдельных подинститутов, но взгляды ученых на перечень данных институтов до сих пор разнятся. Так, советские ученые к числу институтов непосред- ственной демократии относили: референдумы, выборы депутатов, отзыв депутатов, сельские сходы, съезды и совещания трудящихся, общественные организации, наказы избирателей, народный контроль, предложения и жалобы граждан, право требовать отчеты у органов власти.

Ученые постсоветского периода истории нашей страны к перечисленным формам народного волеизъявления стали относить также пикеты , шествия , демонстрации , митинги [8-11].

Источником политической и государственной власти является народ , на уровне местного са моуправления - местное сообщество . Волеизъ явление народа на всех уровнях можно разде лить на императивные и консультативные . Им перативно воля народа осуществляется путем прямого изъявления через выборы , референдум , собрания , сходы граждан ; а обращения граждан в органы власти , петиции , правотворческая ини циатива являются консультативной формой непосредственной демократии .

Дискуссию вызывает вопрос отнесения съездов и совещаний к формам непосредственной демо кратии , так как на подобные мероприятия деле гировались представители разных слоев насе ления , поэтому их можно отнести к формам кос венной представительной демократии , считает Л . А . Нудненко [12], с чем можно согласиться . Возражения со стороны ученого вызывает также отнесение к институтам непосредственной демо кратии деятельность общественных объедине ний и политических партий , которые тоже выра жают волю своих групп населения через общие собрания , съезды и пр .; в данном случае умест нее было бы говорить об элементах непосред ственной демократии [12].

Таким образом , в современной России на уровне местного самоуправления можно говорить о функционировании следующих институтов непо средственной демократии :

• -    муниципальные выборы ;

• -    местный референдум ;

• -    собрания граждан ;

• -    сходы ;

  – отзыв избирателями депутатов и выборных должностных лиц ;

• -    петиции граждан ;

• -    наказы избирателей ;

• -    обращения граждан в органы местного само управления ;

• -    публичные манифестации ;

  – отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями .

Институты непосредственной демократии можно классифицировать по разным основаниям , от ражающим их многообразные характеристики . Очевидно , что выстроить универсальную клас сификацию институтов непосредственной демо кратии не представляется возможным из - за сложности и неоднозначных подходов к трактов ке сущности данного политического явления .

Одним из основных критериев разделения ин ститутов непосредственной демократии являет ся территория действия , определяющая уровень местного самоуправления . В ведении муниципа литетов находится муниципальная собствен ность , местный бюджет , которым распоряжаются органы местного самоуправления . В субъектах РФ существуют три системы территориальной организации местного самоуправления : админи стративно - территориальная , поселенческая и смешанная . Первая модель является наиболее распространенной и сформирована на базе крупных городов и административных районов . Поселенческая модель характерна одноуровне выми муниципалитетами на базе городских и сельских округов . Смешанная модель построена на двух уровнях : верхний уровень представлен крупными городами и сельскими районами , а нижний - внутригородскими и внутрирайонными поселениями и сельскими округами .

Опыт показывает , что наиболее оптимальной , в контексте непосредственной демократии , явля ется поселенческая модель местного само управления . Она позволяет более эффективно действовать принципу самоорганизации населе ния , органы местной власти наиболее прибли жены к народу , что также дает большие возмож ности для контроля их деятельности и решения вопросов местного значения путем прямого во леизъявления на сходах , собраниях , референ думах и пр .

Институты непосредственной демократии можно также классифицировать по субъектам местного самоуправления как коллективные и индивиду альные . Коллективными являются сход , собра ние , избирательный корпус и другие образова ния , предназначенные для волеизъявления в рамках определенного коллектива . Индивиду альные субъекты реализуют свои права через обращения отдельных граждан , заявления , жа лобы , предложения .

Классификация институтов непосредственной демократии по источникам правового регулиро вания : конституционные источники и иные . Пер вые закреплены в Конституции РФ , - это рефе рендумы , выборы , обращения граждан в органы местного самоуправления , манифестации , со брания . Иные получили свое закрепление в ходе совершенствования законодательства , это до срочный отзыв представителей , отчеты депута тов и выборных должностных лиц , сходы , право творческая инициатива .

Институты непосредственной демократии по значению принимаемых решений могут быть обязательными и консультативными. Первые -выборы, отзыв депутатов и выборных должност- ных лиц, местный референдум, решения собраний граждан местного сообщества. Вторые – митинги, демонстрации, местные обсуждения, обращения граждан в местные органы власти.

Институты также можно делить по регулярности их действия . Бывают определенно - перио дические и неопределенно - периодические . Пер вые действуют в соответствии с нормативными актами ( например , уставы образований ) в опре деленных временных рамках – выборы , собра ния . Действие вторых не обусловлено опреде ленными рамками , это могут быть внеочередные собрания , сходы , отчеты выборных лиц .

Политологи также различают институты непо средственной демократии как фактические и правовые . К фактическим институтам непосред ственной демократии они относят реально суще ствующие проявления общественного мнения , не предусмотренные законом как , например , ненасильственные акты гражданского неповино вения , сознательно подготовленные , но неза конные , целью которых является изменение су ществующего законодательства или на протест против нарушений социальной справедливости . Как правило , к таким действиям общество прибе гает , когда исчерпаны все возможности влияния на ситуацию легальным путем . Безусловно , та кие действия не должны принимать вид и мас штаб , нарушающие конституционный порядок .

Правовые институты непосредственной демо кратии регламентированы законом и направлены на регулирование механизмов прямого участия граждан в управлении местными процессами . Как правило , в основе правового института ле жат фактические процессы волеизъявления граждан , они могут соответствовать или не соот ветствовать друг другу .

Институты непосредственной демократии могут разделяться также на одноаспектные и многоаспектные, в зависимости от широты рассматрива- емых общностью вопросов: они могут касаться определенных вопросов (например, отзыва депутата), или же вопросов выявления воли населения по общественно значимым проблемам (для чего необходима организация собрания граждан).