Конференция глав правительств земель как форма взаимодействия центра и регионов в ФРГ

Казанский (Приволжский) федеральный университет, Казань, Россия, ,

,

властям вести взаимодействие. Для ФРГ особое значение в этом отношении имеет Конференция глав правительств земель (Ministerpräsidentenkonferenz – MPK), выступающая одним из ключевых переговорных форматов германского кооперативного федерализма (Геймбух, 2017). Под последним понимается такая модель федеративного устройства, при которой центр и земли не только обладают собственными полномочиями, но и постоянно взаимодействуют при выработке, согласовании и реализации государственной политики.

Методологическую основу исследования составляют институциональный, структурно-функциональный и сравнительный подходы. Они позволяют рассмотреть Конференцию глав правительств земель как устойчивую форму межуровневого взаимодействия, определить ее место среди институтов германского кооперативного федерализма и выявить основные функции: координацию позиций земель, взаимодействие с федеральным центром и согласование решений по вопросам общегосударственного значения. Эмпирическую основу составляют научные работы по германскому федерализму, регламентные материалы Конференции глав правительств земель и официальные решения совещаний федерального канцлера с главами правительств земель.

Основная часть . Конференция глав правительств земель ФРГ сформировалась как элемент германской системы координации властей разного уровня, в которой земли нуждались в собственной площадке для выработки общей позиции вне процедур Бундесрата (Ефимов, 2016).

В отличие от последнего, который является конституционным органом представительства земель на федеральном уровне, MPK возникла как политико-координационный формат, ориентированный прежде всего на согласование позиций самих земель и их последующее представление во взаимодействии с федеральным центром. Нередко MPK рассматривается как высший межправительственный совет ФРГ, дополняющий систему отраслевых министерских конференций и обеспечивающий координацию по вопросам, выходящим за рамки одной сферы политики (Hegele, Behnke, 2017).

Историческое значение данного формата связано с общей логикой развития германского кооперативного федерализма. Федеративная система ФРГ строилась не только на разграничении компетенций, но и на функциональном соединении уровней власти: федерация во многих случаях принимала законодательные решения, тогда как региональные земли сохраняли значимую роль в их реализации. Такая модель объективно повышала потребность в постоянной координации между федеральным и земельным уровнями власти, поскольку эффективное управление зависело не только от юридического распределения полномочий, но и от способности участников федерации согласовывать позиции до принятия и исполнения решений (Renzsch, 2023).

Политическое значение Конференции глав правительств земель состоит в том, что она выражает коллективную субъектность земель в отношениях с федерацией. Через данный формат представители административно-территориальных единиц не только обмениваются информацией, но и стремятся выработать общую или максимально согласованную позицию по вопросам, имеющим государственное значение. Конференция выполняет функцию предварительного отбора и согласования тем для обсуждения, по которым возможно формирование общей земельной линии. Тем самым MPK участвует в агрегации интересов субъектов федерации. Это позволяет им быть не просто совокупностью разрозненных региональных правительств, а консолидированным участником межуровневого переговорного процесса. В этом смысле MPK выполняет функцию горизонтального согласования земель (Schnabel et al., 2022), которое затем используется для вертикального влияния на федеральную политику.

Формально конференция объединяет глав правительств земель и потому является площадкой их самоорганизации, но часть заседаний связана с последующим взаимодействием с федеральным правительством. В этой связи значение MPK особенно возрастает по вопросам, требующим межотраслевого и межуровневого согласования.

Юридическая природа MPK отличается от статуса конституционных органов ФРГ. Конференция глав правительств земель не закреплена в Основном законе, а ее решения сами по себе не имеют прямого нормативного действия. Поэтому конференцию следует рассматривать не как орган власти в строгом юридическом смысле, а как институционализированный политический формат согласования. Такая конструкция делает MPK примером «мягкой» институционализации: ее влияние основано не на прямом юридическом принуждении, а на регулярности процедур, политическом весе участников и их способности формировать согласованную линию земель (Klafki, 2018).

Особенность MPK состоит также в ее интегративном характере. Если отраслевые министерские конференции обычно работают внутри отдельных сфер политики, то Конференция глав правительств земель способна связывать между собой разные направления управления: финансовые, административные, социальные, инфраструктурные. Это особенно важно для германского федерализма, где многие проблемы не укладываются в рамки одной компетенции и требуют согласования сразу нескольких направлений политики. Поэтому MPK можно рассматривать как площадку, на которой отдельные отраслевые вопросы переводятся на уровень общего политического согласования между землями.

Такое положение MPK способствует адаптации германского федерализма к сложным управленческим задачам. В отличие от формальных институтов, действующих в рамках строго заданных процедур, Конференция глав правительств земель позволяет ключевым акторам страны оперативно реагировать на изменяющуюся повестку и обсуждать вопросы до их окончательного правового оформления. Значение такого формата взаимодействия заключается не в замене Бундесрата или министерских конференций, а в том, что он связывает предварительное политическое обсуждение, горизонтальное согласование земель и последующее взаимодействие с федеральным центром.

Порядок деятельности Конференции глав правительств земель определяется регламентом, а решения в общем случае принимаются при поддержке не менее 13 из 16 земель. При этом по вопросам регламента, бюджетно значимым решениям и созданию общих учреждений сохраняется требование единогласия1. Такая процедура показывает стремление соединить две задачи: сохранить консенсусную природу взаимодействия земель и одновременно избежать блокирования всей повестки позицией одного или нескольких участников.

Изменение порядка принятия решений в 2004 г. имело принципиальное значение для повышения управляемости MPK. До этого в ее работе преобладал принцип единогласия2, что соответствовало классической логике межземельного консенсуса, но снижало оперативность принятия решений. Переход к правилу поддержки не менее 13 земель позволил усилить способность Конференции глав правительств земель формулировать общую позицию даже при наличии частичных разногласий между участниками. Такой переход усилил роль MPK как рабочего инструмента межземельной координации, позволяющего не только фиксировать полное единство земель, но и вырабатывать согласованную линию действий в условиях политического и территориального разнообразия германской федерации.

Роль MPK особенно заметна тогда, когда проблема требует распределения финансовой, административной и политической ответственности между несколькими уровнями власти. Одним из показательных примеров стала миграционная политика. В 2023 г. в рамках переговоров центра федерации и земель обсуждались меры по ограничению нерегулярной миграции, ускорению процедур и финансовой поддержке муниципалитетов, на которые приходится значительная часть нагрузки по размещению и интеграции прибывающих граждан. В данном случае MPK позволила3 землям сформулировать консолидированную позицию и добиться включения региональных требований в федеральную повестку, прежде всего в части распределения расходов между федерацией, землями и муниципальным уровнем.

Схожую функцию Конференция глав правительств земель выполнила при согласовании единого билета для регионального и местного общественного транспорта. Его введение потребовало не только политического решения, но и договоренности о финансировании между федерацией и землями, поскольку реализация транспортной инициативы непосредственно затрагивала бюджеты обоих уровней власти4. Этот пример показывает, что MPK способна переводить политическую инициативу в формат межуровневого обязательства, где согласование касается не только целей политики, но и распределения финансовой ответственности.

Еще одним примером является согласование реформы больничного сектора. В ФРГ земли традиционно отвечают за планирование инфраструктуры системы здравоохранения, тогда как федеральный уровень определяет значительную часть нормативных и финансовых условий функционирования системы здравоохранения. Поэтому подготовка больничной реформы стала предметом межуровневого согласования: земли стремились сохранить влияние на планирование медицинской инфраструктуры и добиться учета финансового положения больниц. В документах MPK 2023 г.5 подчеркивалась необходимость принятия федерального закона о финансовой стабилизации медицинского сектора и недопущения ухудшения медицинского обеспечения населения. Данный случай показывает, что Конференция глав правительств земель позволяет регионам использовать переговорный формат для защиты своих компетенций в сферах, где федеральное регулирование напрямую затрагивает территориальную ответственность.

Наиболее ярко роль MPK проявилась в период пандемии COVID-19. В 2020–2021 гг. Конференция глав правительств земель практически превратилась в одну из центральных площадок координации между федеральным правительством и землями. Через формат совещаний канцлера с главами правительств земель согласовывались ограничения социальных контактов, порядок работы школ и детских учреждений, правила для бизнеса, меры в сфере здравоохранения, вакцина-ционная политика и параметры постепенного снятия ограничений. Уже весной 2020 г.1 решения федерации и земель стали основой для введения общих мер по ограничению контактов и организации противоэпидемического режима, хотя юридически их последующая реализация зависела от нормативных актов самих земель.

Пандемия показала, что в кризисных условиях MPK выступает важным форматом поддержания согласованности действий между федерацией и землями. С одной стороны, регионы сохраняли собственные полномочия в сфере здравоохранения, образования и административного регулирования. С другой – масштаб пандемии требовал согласования общих правил, поскольку несогласованные действия земель могли привести к фрагментации ограничительных мер и снижению управляемости кризисной политики. В научной литературе (Schnabel et al., 2022) отмечается, что в период пандемии COVID-19 MPK получила более заметную роль по сравнению с обычным временем и стала одним из главных форматов межправительственной координации в ФРГ.

В то же время пандемийный опыт выявил и ограничения MPK. Ее решения обладали высокой политической значимостью, но не имели прямого нормативного действия: после согласования на уровне федерации и земель каждое правительство земли должно было самостоятельно переводить договоренности в локальные правовые акты. Это приводило к различиям в сроках реализации, деталях и строгости применяемых мер. В результате MPK обеспечивала общую рамку кризисного управления, но не устраняла полностью региональную вариативность.

В научной литературе можно найти и критику MPK. Усиление роли конференции в период пандемии привело к смещению центра принятия решений в сторону неформального переговорного формата, который не обладает полноценной парламентской подотчетностью и не имеет статуса конституционного органа. С этой точки зрения MPK позволяла быстро согласовывать действия федерации и земель, но одновременно создавала проблему демократической легитимации: ключевые решения фактически вырабатывались в закрытом межправительственном режиме, а парламенты земель и Бундестаг чаще подключались уже на стадии правового оформления согласованных мер (Höhne, 2022).

Кроме того, критика MPK связана с эффектом политической размытости ответственности. Поскольку решения принимались совместно федерацией и землями, гражданам было сложнее определить, какой уровень власти несет ответственность за конкретные ограничения, задержки или противоречия в антикризисной политике. Главы земель могли стратегически использовать данный формат: при благоприятных результатах акцентировать собственную автономию, а при неблагоприятных – переносить ответственность на другие уровни власти. Это показывает, что MPK не только снижала издержки координации, но и создавала пространство для политического маневра и взаимного перекладывания ответственности2.

Заключение . Проведенный анализ показывает, что MPK является значимым форматом переговорной координации в системе германского федерализма. Ее роль определяется не наличием прямых нормотворческих полномочий, а способностью обеспечивать регулярное согласование позиций земель и выстраивать канал взаимодействия с федеральным центром по вопросам, требующим совместных решений. Рассмотренные примеры показывают, что MPK позволяет заранее выявить разногласия, формировать общую линию земель и включать региональные интересы в общефедеральную повестку. При этом ограничения данного формата связаны с отсутствием прямой нормативной силы решений, зависимостью от последующей реализации на уровне земель и риском снижения прозрачности переговорного процесса. Тем не менее эти издержки не отменяют общего значения MPK как гибкого инструмента кооперативного федерализма, который дополняет конституционные форматы участия земель и способствует поддержанию баланса между земельной автономией и необходимостью согласованного управления в ФРГ. Для Российской Федерации данный опыт представляет практический интерес как пример регулярного переговорного формата взаимодействия регионов между собой. Для российской практики он мог бы быть полезен как площадка предварительного согласования региональных позиций перед их вынесением на федеральный уровень.