Конституция России: достижения, противоречия, перспективы

20-летие действия Конституции Российской Федерации вполне обоснованно вызвало повышенный интерес к ней. Научная общественность оценивает ее содержание и эффективность с точки зрения достижения тех целей, ради которых она была принята. Кроме того, заслуженное внимание уделяется оценке соответствия Конституции России сложившимся общественным отношениям и перспективам ее развития. Причем в последние годы хвалебное славословие в адрес Конституции России ощутимо возросло, хотя и на этом фоне раздаются критические замечания [1].

Основной целью данной статьи является исследование итогов 20-летнего развития действующей Конституции РФ, положительных и негативных проявлений ее содержания. Диалектический и технико-юридический методы исследования помогут проанализировать указанные аспекты с целью выявления общих тенденций в процессе развития Конституции.

Современная оценка Конституции РФ невозможна без учета той политической и правовой ситуации, в которой разрабатывалась и принималась действующая Конституция. Уже с середины 80-х гг. прошлого века происходила трансформация политической и правовой систем, в процессе которой к началу 90-х гг. многие элементы прежних систем претерпели существенные изменения при сохраняющейся основе прежнего строя. Конституция РСФСР в этот период подвергалась постоянным и многократным изменениям, которые носили фрагментарный характер, нарушали системность и относительную жесткость Конституции и привели к ее деформации. Об этой ситуации с горечью говорит свидетель этого процесса С.М. Шахрай: «Достаточно вспомнить, какое количество изменений и с какой легкостью вносилось в Основной закон чуть ли не на каждом заседании Верховного Совета Российской Федерации» [2]. Всего было внесено более 200 поправок и получены актуализированные, но сомнительные с точки зрения эффективности результаты. При этом новые принципы, будучи понятными и сформулированными в политических и правовых актах (Декларация о государственном суверенитете 1990г., Декларация о правах и свободах человека и гражданина 1991г.), еще не получили достаточного развития. Разработка и принятие новой Конституции России стали необходимы в самое ближайшее время.

Оставим за рамками данной статьи драматичный и полный неожиданных поворотов процесс разработки и принятия новой российской Конституции. Этот процесс хорошо описан и исследован [3]. Необходимо отметить, что использованные процедуры привели к тому, что легитимность Конституции подвергалась и продолжает подвергаться сомнениям [4]. Итогом явилось принятие на всенародном голосовании в 1993 г. действующей Конституции Российской

Федерации. Какие достижения за 20 лет действия этой Конституции РФ можно констатировать к настоящему времени?

Во-первых, Конституция РФ принималась в 1993 г. как рамочный документ, призванный закрепить новые, еще не реализованные в достаточной степени идеи и принципы, которые могут быть восприняты большинством социальных групп и слоев общества, независимо от их политических пристрастий. Основой для такого общественного признания могли послужить и послужили либеральные по своей природе идеи и принципы: права человека, правовое государство и т.п. В условиях угрожающего существованию государства кризиса (угроза целостности государства, парад суверенитетов, развал СССР, экономический кризис, развитие политического протестного движения при одновременных попытках противодействия ему и сохранения существовавшего общественного строя) принятие новой Конституции РФ ознаменовало создание и провозглашение политико-правовой базы для достижения общественного согласия. В результате ее применения был установлен элементарный порядок в осуществлении публичной власти, было ограничено политическое противоборство исполнительной и законодательной власти, было трансформировано федеративное устройство России и сохранена ее целостность.

Вторым достижением Конституции России следует признать сохраняющийся до настоящего времени программный потенциал. Закрепленные в Конституции РФ основы общественного строя, экономические институты, новая модель федеративного устройства, новая система организации публичной власти помимо констатирующей части содержали и продолжают содержать перспективные положения, содержащие проект построения новой России.

Наконец, третьим несомненным достижением действующей Конституции Российской Федерации по сравнению с предшествующей Конституцией РСФСР 1978 г. является более детальное урегулирование процедур осуществления публичной власти на различных уровнях, а также регламентация процедур разрешения конфликтов между различными органами государственной власти и должностными лицами. В Конституции РФ появились легальные согласительные процедуры (ст. 85), которые при недостижении цели могут завершаться судебными процедурами (например, в Конституционном Суде Российской Федерации). Предыдущая Конституция РСФСР не содержала таких положений, поскольку считалось, что руководящая и направляющая сила - КПСС - сможет самостоятельно разрешать подобные противоречия властного характера.

Однако, справедливо отмечая основные достижения Конституции РФ, нельзя не обратить внимания на основные противоречия и недостатки действующей Конституции, которые «очевидны и хорошо известны специалистам» [5].

Во-первых, очевидным признается противоречие в содержании первых двух глав Конституции, где провозглашаются господствующие в мировом сообществе принципы общественно-государственного устройства и приоритет прав и свобод человека, с одной стороны, и содержания глав 4 - 8, где закрепляется механизм осуществления публичной власти, базирующийся на достаточно сильном государственном аппарате, с другой стороны. Причем, взаимная связь между ними не так крепка, как должна была бы быть. Например, в ст.18 Конституции установлено, что права и свободы человека «определяют … деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления…». Однако в последующих главах Конституции не устанавливаются ни ответственность органов власти и должностных лиц за несоблюдение этой нормы, ни тем более механизм привлечения к ответственности за невыполнение этой обязанности. Не фиксируются социальные функции и обязанности государства.

Во-вторых, следующим недостатком действующей Конституции РФ является логически вытекающий из ранее указанного противоречия - несоответствие программного содержания Конституции и ее неспособность инициировать социально-экономические перемены. Недостаток возник постольку, поскольку, провозглашая принципы, Конституция не установила обязанностей органов власти и должностных лиц осуществлять планирование и реализацию модернизационных программ.

В третьих, ранее заслуженно отмечался в качестве достижения Конституции ее программный характер. Как это нередко бывает, преимущества порождают недостатки. Во многом программные положения Конституции с неизбежностью породили ее рамочный характер, по- скольку такое свойство позволяет адаптировать содержание Конституции к изменяющимся политическим условиям и обеспечивать создание сферы общественно-политического согласия. Но одновременно ст.15 Конституции категорично закрепляет ее прямое действие, что предполагает неукоснительную реализацию норм Конституции и препятствует применению норм по их духу или смыслу. Однако такое применение норм Конституции неизбежно, и оно уже есть [6]. В то же время применение норм Конституции на основе их духа и смысла базируется на другой концепции - концепции ««живой» конституции, которая «допускает возможность отступления от конституционного духа, поскольку всем правоприменителям свойственен субъективный подход» [7]. В России концепция «живой» конституции не воспринята.

В четвертых, в качестве недостатка следует отметить наличие противоречия между содержанием норм Конституции и практикой их реализации. Недостаток проявляется в том, что Конституция, последовательно реализуя идею максимально возможного усиления власти Президента, одновременно не смогла в достаточной степени создать препятствия для появления и развития олигархических тенденций в осуществлении публичной власти. Этот недостаток стал достаточно очевидным в конце 90-х гг. ХХ в. («семибанкирщина»). Указанный недостаток не удалось преодолеть до настоящего времени, хотя его проявления трансформировались (механизмы формирования части государственного аппарата и передачи властных полномочий преемникам, номенклатурный по сути подбор кандидатов в депутаты в партийные списки, политический режим личной власти и др.).

Констатация отмеченных и наличие иных, специально не указанных недостатков, а также проблемы реализации Конституции правомерно позволяют поставить вопрос о перспективах конституционного развития. В самом общем виде перспективы Конституции на ближайшее будущее можно представить следующим образом.

Во-первых, устойчиво существует представление о том, что Конституцию не надо менять. В обоснование этой позиции приводятся следующие аргументы: Конституция не исчерпала своего потенциала, она может и должна использоваться гораздо в большей степени; недостатки Конституции могут быть преодолены без ее преобразования путем принятия федеральных законов или с помощью актов толкования ее норм Конституционным Судом РФ [8]. Такой путь имеет право на существование, но, во-первых, его возможности ограничены, а, во-вторых, практика уже пошла по другому пути: в Конституцию вносятся поправки.

Во-вторых, в последние годы, в частности в связи с проведением выборов на федеральном уровне в 201–2012 гг., возникли предположения о возможной разработке проекта новой Конституции. В научной среде появились проекты новой Конституции [9]. Некоторые авторитетные ученые продолжают оставаться сторонниками принятия нового Основного закона, «который завершил бы сложную, во многом противоречивую эпоху в политическом развитии России» [10]. Но в то же время следует согласиться с мнением о нереальности такого процесса конституционного развития, поскольку «современные политические и правовые реалии создают далеко не благоприятные условия для конституционного реформирования» [11]. По мнению автора, действительно отсутствуют объективные условия необходимого характера, а также воля политической элиты для пересмотра Конституции.

В третьих, в ближайшем будущем более реальным представляется конституционное развитие путем внесения поправок в действующую Конституцию. При этом, видимо, будет сохранена стабильность основного содержания Конституции, прежде всего потому, что это содержание устраивает многие социальные группы и в немалой степени властвующую элиту. Поправки вносились и далее будут вноситься во многом в угоду политической конъюнктуре, поскольку Конституция продолжает рассматриваться властвующей элитой в качестве важнейшего инструмента политического властвования, а не ценности основополагающего характера. В результате внесения поправок будет происходить частичное изменение механизма государственного аппарата не радикального характера, и Конституция не станет причиной серьезных перемен в обществе и государстве. При этом программный потенциал Конституции будет сохранен, но реализовываться он будет по мере адекватного развития правотворческой деятельности на всех уровнях и соблюдения конституционной законности.

Таким образом, 20-летие Конституции Российской Федерации, ставшей второй по сроку действия в истории России, красноречиво показало наличие у нее значительного потенциала, раскрытие которого зависит от соблюдения норм Конституции всеми субъектами права.