Конституционные основы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В 2020 году Президент РФ в послании Федеральному Собранию РФ указал на необходимость решения проблем детства с целью сбережения и приумножения народа России. Появление в Конституции РФ новой нормы о детях как приоритете государственной поли- тики и закрепление за государством обязанностей родителей в отношении детей, оставшихся без попечения, открыли перед учеными новые горизонты для исследований. Возникла необходимость осознать последствия принятых изменений: с точки зрения их влияния на социальные интересы и потребности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществления нормативных преобразований в сфере социальной защиты названной категории граждан.

Дети, являясь субъектами права, требующими особого внимания, являются участниками различных правоотношений, которые регулируются не столько нормами конституционного права, сколько нормами семейного, трудового и других отраслей права. Однако именно на конституционном уровне, с учетом национальных особенностей, приоритетов демографической и социальной политики закрепляются основы такого регулирования.

Конституционные основы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в ряде фундаментальных положений Конституции РФ и сосредоточены в трех группах норм.

Основополагающие универсальные начала института социальной защиты граждан содержатся в ст. 7 Конституции РФ, в соответствии с которой государство создает условия, обеспечивающие достойную жизнь человека, для чего обеспечивает и государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, и устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты, то есть обозначает основные направления, по которым должна развиваться социальная политика. Из ст. 15 и 17 Конституции РФ вытекает требование о реализации в национальной правовой системе международных социальных стандартов, установленных ратифицированными Россией международными договорами. В эту же группу входят ст. 37–43, 45, 46, 72 (п. ж. 1) Конституции РФ, содержащие положения о праве на охрану труда и здоровья, о государственной поддержке и защите семьи, материнства, отцовства и детства, праве на социальное обеспечение, жилище, о гарантированной государственной защите социальных прав и об отнесении вопросов социальной защиты к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Вторую группу норм составляют статьи Конституции РФ, непосредственно относящиеся к детям. Это статьи, конкретизирующие положения о защите семьи, отцовства, материнства и детства (ст. 38), гарантирующие государственные пенсии и социальные пособия (в том числе в связи с воспитанием детей) (ст. 39), а также доступное образование

(ст. 43). В эту же группу входит положение ч. 4 ст. 67.1, провозглашающее детей важнейшим приоритетом государственной политики России и фиксирующее ее базовые ориентиры.

Не может быть отнесено ни к одной из обозначенных групп имеющее специальный характер положение ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ, которое посвящено исключительно детям, оставшимся без попечения родителей. Оно предусматривает, что «государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения».

Как мы видим, в этих конституционных положениях ребенок преимущественно отождествляется с термином «гражданин» или «каждый». До внесения изменений в Конституцию РФ дети (в том значении, которое данному слову придается международными актами и семейным законодательством, то есть как лица, не достигшие совершеннолетия) не были выделены как отдельные субъекты. В ст. 38 Конституции РФ дети в качестве самостоятельных субъектов обозначены с точки зрения кровно-родственных связей как трудоспособные граждане старше 18 лет, обязанные заботиться о своих родителях. В ст. 38, 39, 43 Конституции РФ дети представлены в «связке» с родителями, как зависимые от них субъекты правоотношений. А указанная в ст. 38 Конституции РФ обязанность заботы и воспитания детей родителями сформулирована без учета отсутствия родителей у некоторых категорий детей.

В соответствии со ст. 7 и 38 Конституции РФ обеспечивается государственная поддержка, защита детства, то есть конкретный субъект, которому такая поддержка гарантируется, по существу, не указан. Категория «детство», возможно, в силу ее юридической неопределенности не получила широкого распространения на конституционном уровне [4, с. 78]. Понятие «детство» отсутствует и в национальном законодательстве, не содержит его и Конвенция о правах ребенка, которого она выделяет в качестве отдельного, самостоятельного субъекта. Конституционный Суд Российской Федерации назвал детство «охраняемой ценностью», которая имеет социокультурную основу и обеспечивает, наряду с материнством и семьей, непрерывную смену поколений, являющуюся условием сохране- ния и развития многонационального народа России (Постановление от 23 сентября 2014 г. № 24-П).

В настоящее время нет единой трактовки термина «детство», он используется в психологии, педагогике, медицине, юриспруденции, социологии, экономике и т.д. С точки зрения юридического подхода детство может быть представлено как период жизни, связанный с приобретением человеком более полного объема юридической активности по мере достижения определенного возраста [6, с. 5]. К детству можно относиться как к ценности; как к созданию необходимых условий для развития семьи, материнства, отцовства и детства [3, с.73]. Законы Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики определяют понятие детства как «период жизни и развития человека с момента его рождения до совершеннолетия (18 лет), в течение которого ребенок наделяется обусловленными возрастом и зрелостью правами и обязанностями и особой правовой охраной по нормам отраслевого законодательства» (Об охране семьи, материнства, отцовства и детства: закон Республики Адыгея от 28 сентября 1994 г. № 117-1; Об охране семьи, материнства, отцовства и детства: закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 августа 1996 г. № 21-РЗ).

Детство, являясь самостоятельной конституционно-правовой категорией, обобщает и охватывает особых субъектов правоотношений. Ими могут быть ребенок, его родитель или иное лицо (опекун, попечитель, усыновитель, приемный родитель, государственный орган), который несет ответственность за ребенка, заботится о нем.

Внесенные изменения (ст. 67.1. ч. 4 Конституции РФ), провозглашая детей важнейшим приоритетом государственной политики и возлагая на государство обязанность создавать, при этом, условия для их всестороннего развития, не только обозначили первоочередной, по сравнению с другими гражданами, подход государства к решению вопросов, затрагивающих интересы детей во всех сферах жизни, но и придали ребенку статус самостоятельного субъекта отношений, возложив ответственность за его благополучие, помимо родителей, на государство. Тем самым их конституционно-правовой статус получил новое наполнение.

По справедливому утверждению Е. Г. Азаровой, без встречной обязанности госу- дарства социальные права теряют юридический смысл [1, с. 27]. Аналогично и наличие обязанностей предполагает приобретение и реализацию прав. Учитывая, что Конституция РФ в отношении детей, оставшихся без попечения и ранее не упоминавшихся в ней, закрепила за государством родительские обязанности, можно говорить о появлении у таких детей конституционных прав наравне с кровными детьми. Государство через конкретные органы и должностных лиц должно будет реализовывать свои полномочия по защите прав и интересов в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывать, заботиться о них, обеспечивать получение детьми общего образования наравне с родителями или иными законными представителями (гл. 12 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ)).

Обязанности государства в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ранее уже была установлены в российском законодательстве (ст. 2 и ст. 123 СК РФ). Однако посыл поправок заключался в том, чтобы закрепить обязанность государства обеспечить ребенку достойные условия и привести национальное регулирование в полное соответствие с международным правом. Согласно ст. 20 Конвенции о правах ребенка «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством. Государства - участники в соответствии со своими национальными законами обеспечивают замену ухода за таким ребенком». В связи с этим исполнение такого рода обязанностей обязательно для всех без исключения органов, должностных лиц; органы государственной власти всех уровней в одинаковой мере наделены конституционной обязанностью в отношении признания, соблюдения, обеспечения реализации и защиты обладателей конституционных прав и свобод.

В научной литературе высказаны различные точки зрения в связи с внесенными в Конституцию РФ в 2020 году изменениями (О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ).

Так, Н. Л. Шкилева, исследуя принцип наилучшего обеспечения интересов в концепции конституционно-правового статуса детей, оставшихся без попечения родителей, говорит о закреплении гарантии прав указанной категории детей в связи с внесенными поправками [8, с. 45]. Е. С. Басова, исследуя конституционные новеллы о правах и обязанностях родителей в РФ, обратила внимание на «революционность» «родительского положения» государства по отношению к семейному праву и необходимость уточнения семейного законодательства с целью передачи родительских функций государственным органам [2, с. 11]. П. В. Крашенинников и Е. В. Бадулина рассматривают конституционные поправки в поддержку института семьи, как очевидное обновление правового регулирования семейных отношений в ответ на изменения в обществе и государстве. Они отмечают, что изменения, несмотря на их кажущийся декларативный характер, важны как основа для развития национального законодательства в сфере семейной политики и его совершенствования [5, с. 19–24]. Согласимся с авторами и в том, что вносимые поправки «подтверждают международные обязательства российского государства» [7, с. 44]. Вместе с тем Конвенция о правах ребенка не содержит нормы о том, что государство берет на себя обязанности родителей. «Государства-участники обеспечивают..., предоставляют защиту и помощь..., принимают меры…, содействуют» и т.п. (то есть родительские обязанности государства-участники не выполняют), что кажется сформулированным наиболее верно, так как наделение государства родительскими обязанностями вызывает затруднения при интерпретации этого статуса.

Кроме того, внесенные изменения порождают вопросы о том, появятся ли у государства права в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей? Дадут ли возможности государства во всех сферах преимущество при реализации прав и свобод детьми, оставшимися без попечения родителей? Кто будет нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение корреспондирующих правам обязанностей? Все ли обязанности, указанные в СК РФ в отношении родителей, будет нести государство? И будут ли эти обязанности распространяться на детей-сирот? (в обновленной Конституции РФ, в отличие от СК РФ и Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», речь идет лишь о детях, оставшихся без попечения родителей).

Очевидно, что ответы на эти и другие вопросы, связанные с конституционализацией роли государства по отношению к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, следует искать в действующем законодательстве и одновременно формулировать предложения по обеспечению наиболее эффективной ее реализации.