Международные источники избирательного права и процесса

В современной юридической литературе многими авторами используются термины «международный источник избирательного права» и «международные стандарты избирательного права». Под между-

народными стандартами избирательного права традиционно понимаются принципы и нормы избирательного права, содержащиеся в источниках международного публичного права. Следовательно, следует согласиться с теми авторами, которые утверждают, что международные источники избирательного права – правовая форма, в которую облекаются международные избирательные стандарты [10, с. 12].

Классификация международных источников избирательного права и процесса

Анализ международных источников избирательного права и процесса следует начать с рассмотрения классификации самих источников международного публичного права. Эта классификация частично изложена в ст. 38 Статута Международного суда ООН, принятого в Сан-Франциско 26 июля 1945 г. [11, с. 47 – 63]:

• 1)    общие принципы права – jus cogens;

• 2)    договорные нормы;

• 3)    обычные нормы;

• 4)    акты международных конференций и международных организаций;

• 5)    прецеденты;

• 6)    доктринальные нормы.

В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. №5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» [9] указано, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Общие принципы права напрямую не регулируют избирательные правоотношения. Очевидно, что такие общие принципы, как принципы уважения прав и основных свобод человека, принцип равноправия и самоопределения народов, принцип добросовестного исполнения обязательств (pacta sunt servanda) в какой-то степени обязывают государства соблюдать избирательные права граждан [5, c. 151 – 155], однако содержание этих обязанностей раскрывается в иных источниках публичного права.

В вышеуказанном постановлении указано, что «под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного». К числу таких общепризнанных норм следует отнести положения Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.[6] Последний документ не является международным договором, так как он не требует ратификации. Более того, напомним, что СССР в 1948 г. воздержался при голосовании на сессии ООН по причине несогласия с закрепленным в ней запретом лишения гражданства. Однако эта декларация обязательна для России.

Договорные нормы, которые являются международными источниками избирательного права, содержатся в различных конвенциях, регулирующих избирательные правоотношения. Очевидно, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., устанавливающая в ст. 3 протокола №1 право гражданина на свободные выборы [15], является таким источником.

Акты международных организаций и конференций, которые являются международными стандартами избирательного права, – принятые международными органами акты, регулирующие в той или иной степени избирательные правоотношения. К числу таких актов можно отнести Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе (так называемые «Лундские рекомендации»), принятые БДИПЧ в 1999 г., устанавливающие рекомендательные гарантии избирательных прав граждан-представителей национальных меньшинств [4, с. 460 – 501].

К числу обычных норм, являющихся международными источниками избирательного права, можно отнести нормы, содержащиеся в принятой в 1962 г. резолюции Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. В указанной резолюции содержатся дефиниции принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права, тайного голосования. К примеру, равное избирательное право понимается как установление условий, когда «а) каждый гражданин имеет право голосовать на любых выборах и при любом опросе населения, в котором он вправе участвовать, на равных основаниях, и каждый голос имеет одинаковый вес; б) когда голосование производится на основе избирательных округов, эти округа должны образовываться на справедливой основе, с тем чтобы результаты возможно точно и полно выражали волю всех голосующих; в) для любых выборов или для любого опроса населения, проводимых прямым голосованием, составляется один общий список избирателей, и каждый имеющий право голоса гражданин вносится в этот список» [4, с. 159]. Как указано в резолюции, содержащиеся в ней определения принципов избирательного права, сформулированы после изучения обычной практики применения государствами положений Всеобщей декларации прав человека. По нашему мнению, обычай в международном праве не является самостоятельным источником, так как международные обычаи избирательного права обобщаются международными организациями (организациями ООН, ОБСЕ, ПАСЕ). Таким образом, обычаи и акты международных организаций являются двумя взаимосвязанными источниками, что не может свидетельствовать об их характере основных источников международного избирательного права.

Доктрина также не является самостоятельным международным источником избирательного права. Впрочем, следует помнить, что судьи Европейского суда по правам человека являются известными учеными, их научные концепции часто находят свое воплощение в решениях суда или в особых мнениях. Таким образом, правовая доктрина неразрывно связана с прецедентом. Это производный, «вторичный», «обслуживающий» источник избирательного права.

Таким образом, основные международные источники избирательного права – нормы, содержащиеся в международных договорах, прецеденты ЕСПЧ и положения Всеобщей декларации прав человека. Этот вывод основывается на анализе их юридической силы.

В зависимости от юридической силы международно-правовых актов, их можно классифицировать на обязательные и рекомендательные. Акты, имеющие обязательное значение, общеизвестны. Среди них в первую очередь необходимо выделить Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Акты, имеющие рекомендательный характер, более многочисленны.

Рекомендательными актами являются Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, принятый Венецианской комиссией ПАСЕ в 2003 г. [4, с. 624–653], Декларация ПАСЕ о критериях свободных и справедливых выборов от 26 марта 1994 г. [4, 813–816] Поскольку указанные акты являются рекомендательными, признать их источниками избирательного права в полном смысле этого слова нельзя. Обычно в науке такие рекомендательные акты называют источниками «мягкого права» (soft law). Многие акты ОБСЕ (в первую очередь акты конференции ОБСЕ по человеческому измерению в Копенгагене 29 июня 1990 и в Москве 10 октября 1991 г. [4, с. 335–338; 355–364]) де-юре не являются обязательными, но являются таковыми де-факто, так как государства в одностороннем порядке приняли на себя обязательства соблюдать положения таких актов [2, с. 27]. Пусть не российскими, но международными судами признается их значение в качестве источников избирательного права. Европейский суд по правам человека неоднократно в своих решениях ссылался на положения рекомендательных актов в качестве дополнительных аргументов [16]. В этом отношении рекомендательные акты чем-то напоминают правовую доктрину. Следовательно, они также не являются самостоятельными источниками избирательного права, а явно носят вторичный, производный характер по отношению к прецеденту.

Основные международные источники избирательного права подразделяются на несколько групп. Так, в первую очередь международные договоры можно подразделить в зависимости от территории применения на универсальные, региональные и локальные. К универсальным актам можно отнести Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный Пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. [1]. Указанные акты не ограничены в применении какой-либо территорией.

Региональные источники – это источники, действие которых распространяется на определенные части земного шара. Среди них следует, в первую очередь, выделить Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Конвенцию СНГ о правах и основных свободах от 26 мая 1995 г. [7], Американскую конвенцию о правах человека от 26 ноября 1969 г. [4, с. 789 – 799], Африканскую хартию прав человека и народов от 26 июня 1981 г. [4, с. 551 – 557] Хартию Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2002 г. [17] и др. Прецеденты Европейского суда по правам человека также можно отнести к региональным источникам.

К локальным источникам можно отнести международные договоры, заключенные Российской Федерацией с ближайшими государствами-соседями. Так, локальным источником является Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства от 12 декабря 1999 г. [14], предусматривающий проведение всенародных выборов в

Палату представителей Союзного государства.

Международные источники избирательного права можно также подразделить на общие и специальные. Общие источники носят межотраслевой характер. К числу общих источников можно отнести Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических от 16 декабря 1966 г.

Специальные источники – источники, устанавливающие исключительно стандарты избирательного права. В данный момент принята только одна специальная конвенция – Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. [8]. Специальные источники имеют большое значение, так как они устанавливают не только принципы избирательного права, но и конкретные нормы, регулирующие избирательный процесс.

Результаты

Таким образом, система международных источников избирательного права весьма обширна. В последние годы на международном уровне сложился круг общеобязательных стандартов избирательного права. Страны СНГ разработали собственную специальную конвенцию, в Парламентской ассамблее Европы рассматривается проект аналогичной европейской конвенции. Кроме того, ряд международных организаций разработали рекомендательные документы, которые постепенно приобретают обязательную силу благодаря их санкционированию со стороны Европейского суда по правам человека (Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, Рекомендации по анализу законодательной базы выборов [4, c. 431 – 501] и др.).

Международные стандарты избирательного права, содержащиеся в международных источниках, должны неукоснительно соблюдаться государствами, которые ратифицировали общие и специальные конвенции или являются участниками тех международных организаций, принявших рекомендательные акты. Однако Россия отказывается соблюдать не только положения рекомендательных актов, но и нормы ратифи- цированной Конвенции СНГ, а также некоторые решения Европейского суда по правам человека. Яркий пример – знаменитое дело «Краснов и Скуратов против Российской Федерации» [15]. Европейский суд признал положения российского избирательного законодательства не соответствующими Европейской конвенции, поскольку в России де-факто установлена ответственность кандидата независимо от вины (Скуратов был отстранен от выборов, так как в его трудовой книжке была неверно указана его должность). Избирательные комиссии, суды обычно отказывают или отменяют решения в регистрации по формальным, а не материальным основаниям, не выясняя, была ли в допущенном нарушении вина кандидата. С момента принятия решения прошло уже несколько лет, но российское законодательство в этом отношении абсолютно не изменилось. Все это свидетельствует о том, что международные стандарты избирательного права де-факто отвергаются Россией, ссылаться на них при разрешении дел судами общей юрисдикции или избирательными комиссиями абсолютно бессмысленно.

Первоначально в системе международных источников избирательного права преобладали общие (т. е. общеотраслевые) источники – Всеобщая декларация права человека, Международный пакт о гражданских и политических правах. Однако в последнее время благодаря деятельности международных организаций (БДИПЧ, ПАСЕ) и ЕСПЧ сформировался значительный пласт специальных (т.е. отраслевых) источников. В этом отношении структура международных источников избирательного права ничем не отличается от структуры внутринациональных источников.

Выводы

Как выяснилось, система международных источников избирательного права, как и внутринациональная, содержит значительное количество общеотраслевых (общих) и отраслевых (специальных) источников. Столь обширный круг международных источников избирательного права, на наш взгляд, свидетельствует о том, что в международном публичном праве сложилась такая подотрасль, как международное избира- тельное право. Международное избирательное право, как не трудно догадаться, является подразделом международного гуманитарного права, так как содержит нормы, предусматривающие содержание и порядок реализации избирательных прав граждан – одних из наиболее главных политических прав граждан.