Межсубъектные договоры как источники правового регулирования пространственного развития в Российской Федерации

поскольку предметом межсубъектных договоров и соглашений являются различные вопросы социально-экономического сотрудничества. Условия межсубъектных договоров и соглашений не должны ограничивать права субъектов предпринимательской деятельности [2, с. 54], поскольку без инвестиционной активности последних затруднительно реализовывать проекты в рамках пространственного развития.

В настоящее время в рамках межсубъектных договоров и соглашений, особенно нормативных договоров, закрепляются такие вопросы, как сотрудничество в области торгово-экономического развития, науки и техники, инвестиций, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, природно-ресурсная деятельность и т. д. Например, в таком широком формате в 2019 году было заключено соглашение между Правительством Республики Татарстан и Правительством Республики Башкортостан о торгово-экономическом, научнотехническом, социальном и культурном сотрудничестве. В документе предусмотрено семнадцать статей, договорному регулированию подлежат пятнадцать различных областей общественных отношений, начиная с законотворчества и заканчивая сотрудничеством в области информатизации и связи.

Анализ аналогичных нормативных договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации показывает, что почти все урегулированные области общественных отношений в межсубъектных договорах и соглашениях так или иначе затрагивают пространственное развитие как наиболее объёмную категорию в правовом регулировании стратегического планирования, поскольку совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики в субъектах Российской Федерации предполагает решение следующих проблем:

– выравнивание межрегионального социально-экономического положения, обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации обладают различными по объёму ресурсами и размерами территорий, а это не может не влиять на качество пространственной организации региональных экономик;

– улучшение демографической ситуации и, соответственно, снижение миграционного оттока населения из труднодоступных, удалённых и малозаселённых территорий;

• –    создание комфортной среды в городах и улучшение условий труда на производстве;

• –    увеличение показателей высокотехнологичных производств в регионах;

• –    повышение предпринимательской активности в городских и сельских поселениях;

• –    улучшение состояния окружающей среды;

• –    повышение логистических возможностей между населенными пунктами и товарно-производственными центрами и т. д.

Если принять это во внимание, то целесообразно сопоставить количественный и качественный характер пространственного развития с нормативными положениями межсубъектных договоров и соглашений. Сопоставительный анализ межсубъектных договоров и соглашений о сотрудничестве и проблем пространственного развития показывает, что в количественном и качественном соотношении они, конечно же, различаются, поскольку контент-анализ заключённых межсубъектных договоров показал, что в формате такого источника права взаимодействие между субъектами Российской Федерации ещё не имело места, то есть договоры между субъектами федерации по предмету пространственного развития ещё не заключались. Тогда как в рамках макрорегионального развития взаимодействие субъектов Российской Федерации путем заключения договоров и соглашений уже назрело, так как Стратегия пространственного развития Российской Федерации была утверждена Правительством Российской Федерации ещё 13 февраля 2019 года, а поскольку, на наш взгляд, вопросы стратегического планирования не подлежат отлагательству, то в данном случае динамика правового регулирования должна опережать решение социально-экономических проблем, которые существуют в разных регионах России. Однако в настоящее время тенденция правового регулирования пространственного развития такова, что законодательство не успевает за динамично развивающимися общественными отношениями, особенно в сфере информатизации, связи, информационных технологий. Между тем договорные отношения между субъектами федерации являются действенным инструментом диверсификации взаимовыгодных хозяйственных связей [4, с. 53–58].

Основным нормативным документом в области пространственного развития является Стратегия, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 25.06.2022) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года», разработанная в соответствии с положением Федерального закона от 28.06.2014 № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

По мысли разработчиков данной Стратегии, договоры должны использоваться в процессе реализации инвестиционных проектов. Однако нормативные и ненормативные договоры могут заключаться по различным направлениям пространственного развития. К сожалению, в Стратегии не уделяется должного внимания инструментам правового регулирования и договорным формам взаимодействия субъектов Российской Федерации в плане макрорегионального развития. Вместе с тем в разделе VIII анализируемой Стратегии все же упоминается о необходимости определения содержания соглашений в части реализации инвестиционных проектов, а также определения прав и обязанностей субъектов инвестиционной деятельности.

По всей видимости, разработчики Стратегии пространственного развития делают серьезный упор на межсубъектное договорное сотрудничество в области инвестиционной деятельности, что, с одной стороны, правильно, поскольку для развития территорий требуются серьёзные капиталовложения, а с другой – неверно, поскольку уже давно реализуется практика заключения договоров между субъектами публичной власти и уполномоченными ими должностными лицами по различным направлениям государственного и муниципального строительства, в том числе по вопросам комплексного развития территорий, создания условий для развития малого и среднего бизнеса и по другим важным для пространственного развития направлениям.

Думается, что разработчики Стратегии пространственного развития не учли данные аргументы, свидетельствующие в пользу повышения уровня и качества договорных отношений, в которых договор как источник конституционного права [3, с. 38] выступает важнейшим средством обеспечения интересов, с одной стороны, органов публичной власти, а с другой – инвесторов, которые хотят вложить финансовые средства в развитие территорий.

При этом не следует забывать про интересы населения, ведь, хотя оно и не является непосредственной стороной в обязательственных правоотношениях при заключении межсубъектных нормативных договоров, всё же цели и итоги межсубъектных договоров и соглашений изначально ориентируются на социальную составляющую (ст. 7 Конституции РФ) пространственного развития, если принять во внимание, что в основе пространственного развития лежат основополагающие принципы и нормы Конституции Российской Федерации.

Обращаясь к положениям Федерального закона № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», отметим, что в статье 7 данного закона закреплены принципы стратегического планирования. Всего в законе определено тринадцать принципов такого планирования. Одним из них является принцип разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в котором проявляются формы межсубъектного взаимодействия, так как органы публичной власти призваны действовать в системном единстве. Однако в контексте пространственного развития данный закон не конкретизирует, какие именно механизмы и правовые средства должны быть использованы для создания эффективности пространственного развития в контексте реализации договорных правоотношений, что является больше минусом, чем плюсом правового регулирования стратегического планирования. Представляется, что договорные формы межсубъектного взаимодействия могут быть определены в региональных законах и документах стратегического планирования, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Татарстан действует «Стратегия социально-экономического развития в Республике Татарстан», утвержденная законом Республики Татарстан от 17.06.2015 № 40 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года» (с изменениями на 25 декабря 2019 года). В соответствии с данным законом в области обеспечения миграционной привлекательности предполагаются заключение и, соответственно, реализация двухсторонних соглашений между субъектами Российской Федерации с тем, чтобы решить одну из проблем пространственного развития – усреднить миграционную подвижность населения относительно значений, существующих в субъектах федерации в части количественного различия трудовых ресурсов.

По мнению Р.Х. Губейдуллина, межрегиональное взаимодействие имеет огромный нереализованный потенциал, особенно в вопросах социально-экономического развития. При этом указанный автор отмечает, что нецелесообразно вмешательство федерального центра в вопросы межрегионального сотрудничества [1, с. 131]. С этим можно согласится, но следует учитывать, что в аспекте правового регулирования пространственного развития межсубъектное договорное сотрудничество обусловлено факторами влияния высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации на реализацию проектов территориального развития, поскольку в настоящее время органы публичной власти, особенно в вопросах стратегического планирования, должны действовать в системном единстве. Следовательно, некоторые наиболее важные вопросы, достигнутые между субъектами федерации, не могут быть разрешены без участия органов государственной власти Российской Федерации.

В заключение необходимо отметить, что межсубъектные договоры по предмету пространственного развития ещё не находят должного отражения в правоприменительной практике взаимоотношений между субъектами Российской Федерации. Проще говоря, такие договоры в рамках макрорегионального развития ещё не заключались, что обусловлено недостаточностью внимания законодателя к вопросам конституционно-правового регулирования пространственного развития и, как следствие, недостаточным уровнем правоконкретизированных договорных отношений между субъектами Российской Федерации по поводу пространственного развития территорий.