"Недоустановленные" санитарно-защитные зоны, или о правовых основаниях и последствиях включения в правила землепользования и застройки ориентировочных и расчетных санитарно-защитных зон

Основные санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке установлены статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ). При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения посредством комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При проектировании, строительстве и реконструкции зданий и сооружений, в том числе жилых домов, должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно пункту 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрадК РФ) правила землепользования и застройки включают карту градостроительного зонирования. В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ГрадК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий. Общие правила установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий установлены ста- тьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). К числу зон с особыми условиями использования территорий часть 4 статьи 1 ГрадК РФ относит санитарно-защитные зоны.

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (п. 1 ст. 57.3 ГрадК РФ). Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 2 ст. 57.3 ГрадК РФ). В градостроительном плане земельного участка содержится информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий, и о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон (п. 3 ст. 57.3 ГрадК РФ).

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарноэпидемиологический надзор, а положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

Правила установления санитарнозащитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее – Постановление № 222). Этими Правилами определен порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении или прекращении существования указанных зон.

В соответствии с пунктом 3 указанных Правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны:

• •    Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – в отношении объектов I и II классов опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав

которых входят объекты I и (или) II классов опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию;

• •    территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – в отношении объектов III–V классов опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III–V классов опасности.

Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

До введения в действие Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением № 222, порядок установления санитарно-защитных зон регулировался Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.120003 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 (в редакции Изменения № 1 от 10 апреля 2008 года № 25, Изменения № 2 от 6 октября 2009 года № 61, Изменений и дополнений № 3 от 9 сентября 2010 года № 122, Изменений № 4 от 25 апреля 2014 года № 31).

В соответствии с пунктом 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов должен определяться последовательно: сначала расчетная (предварительная) санитарнозащитная зона на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и т. д.); затем установленная (окончательная) санитарно-защитная зона на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

В соответствии с пунктом 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности должно осуществляться на основании:

• •    предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации;

• •    действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;

• •    экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т. д.), выполненной аккредитованными организациями;

• •    оценки риска здоровью населения. В случае если расстояние от границы промышленного объекта, производства или иного объекта в 2 раза и более превышает нормативную (ориентировочную) санитарно-защитную зону до границы нормируемых территорий, то выполнение работ по оценке риска для здоровья населения нецелесообразно.

В соответствии с пунктом 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могли быть установлены или изменены на основании решения и санитарноэпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании:

• •    действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;

• •    результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами

рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т. д.).

Системный анализ градостроительного и земельного законодательства, а также законодательства о санитарноэпидемиологическом благополучии населения приводит к следующим выводам:

• 1)    Правила установления санитарнозащитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденные Постановлением № 222, не предусматривают установление ориентировочных и расчетных санитарно-защитных зон;

• 2)    применение ориентировочных санитарно-защитных зон СанПиН 2.2.1/ 2.1.1.1200-03 не предусмотрено, в тексте СанПиН используется только термин «ориентировочный размер»;

• 3)    предусмотренная СанПиН 2.2.1/2.1.1. 1200-03 расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, определенная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т. д.), имеет предварительный характер и не предназначена для самостоятельного использования без подтверждения расчетных параметров результатами натурных наблюдений и измерений;

• 4)    правовые основания для внесения в правила землепользования и застройки, а также в градостроительные планы земельных участков так называемых «ориентировочных» и расчетных санитарно-защитных зон не имеются;

• 5)    изменению в порядке, предусмотренном Правилами, утвержденными Постановлением № 222, подлежат только установленные санитарно-защитные зоны;

• 6)    внесению в правила землепользования и застройки, а также в градостроительные планы земельных участков подлежат только санитарно-защитные зоны,

  установленные в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 или Правилами, утвержденными Постановлением № 222;

• 7)    в случае необоснованного включения в правила землепользования и застройки, а также в градостроительные планы земельных участков так называемых «ориентировочных» и расчетных санитарно-защитных зон они не подлежат применению.

Эти выводы подтверждает уже сложившаяся при рассмотрении дел по оспариванию правовых актов органов местного самоуправления в части отображения в генеральных планах поселений и правилах землепользования и застройки «недоуста-новленных» санитарно-защитных зон практика Верховного Суда Российской Федерации:

• •    установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарноэпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2018 года № 51-АПГ18-18);

• •    органы местного самоуправления не наделены правом на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитной зоны, в том числе посредством принятия правовых актов, генеральный план и правила землепользования и застройки не должны устанавливать необоснованные ограничения по использованию

  принадлежащего собственнику земельного участка (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2017 года № 44-АПГ17-16);

• •    судебная коллегия с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 131-ФЗ) соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2018 года № 9-АПГ18-15).

• •    Закон № 131-ФЗ и Закон № 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон; отображение в генеральном плане санитарнозащитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрадК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Вер-

  ховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 года № 4-АПГ18-6);

• •    санитарно-защитные зоны для промышленных объектов и производств постановлениями и решениями должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в границе расположения земельного участка административного истца не устанавливались, что подтверждается материалами дела. Кировская городская Дума вышла за пределы своей компетенции, установив в Правилах землепользования и застройки города Кирова в части отображения на карте физических источников загрязнения территории города Кирова санитарно-защитных зон в размере 50 метров от территории ОАО «Кировский хладокомбинат» (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2018 года № 10-АПГ17-14).

Обратим внимание на то, что и выводы автора, и позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации основаны на одном из принципов регулирования административных процедур – «запрещено все, кроме того, что разрешено». В этом принципиальное его отличие от принципа регулирования гражданских правоотношений – «разрешено все, кроме того, что запрещено». К сожалению, об этом часто забывают и в административных отношениях руководствуются принципом гражданского права.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благо- получия населения «недоустановленные», то есть ориентировочные и расчетные (предварительные), санитарно-защитные зоны прекратят свое существование. Собственники зданий и сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных или расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных иди расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, вправе обратиться в Роспотребнадзор с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением необходимых документов.

В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденными Постановлением № 222, к заявлению об установлении или изменении санитарно-защитной зоны прилагаются:

• •    проект санитарно-защитной зоны;

• •    экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны.

К заявлению о прекращении существования санитарно-защитной зоны прилагаются:

• •    результаты исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического

воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта при его ликвидации);

• •    экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении результатов исследований (измерений).

В случае прекращения эксплуатации, ликвидации (в том числе сноса) объекта, не являющегося объектом накопленного вреда окружающей среде, изменения вида разрешенного использования или назначения такого объекта, предусматривающего осуществление деятельности, в результате которой за контурами объекта его химическое, физическое или биологическое воздействие на среду обитания человека не превышает установленных гигиенических нормативов, правообладатель объекта обязан в срок не более одного месяца со дня наступления указанных обстоятельств представить в уполномоченный орган заявление о прекращении существования санитарно-защитной зоны.

В связи с этим возникает несколько почти риторических вопросов:

• 1)    как заявитель, не являющийся правообладателем объекта, в отношении которого были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) санитарнозащитные зоны, сможет подготовить проект санитарно-защитной зоны, не имея исходных данных о таком объекте?

• 2)    можно ли быть уверенными в том, что правообладатели объектов, в отношении которых были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обратятся в Роспотребнадзор для установления санитарно-защитных зон?

• 3)    можно ли быть уверенными в том, что правообладатели ликвидированных предприятий представят в Роспотребнадзор заявления о прекращении существования санитарно-защитной зон, тем более «не-доустановленных»?

• 4)    не перенесет ли законодатель установленный срок прекращения «недоуста-новленных» санитарно-защитных зон с 1 января 2020 года на более поздний срок?

Сегодня «недоустановленные» санитарно-защитные зоны тормозят развитие населенных пунктов, становятся преградой для реализации планов органов местного самоуправления по жилищному строительству и нарушают права собственников и арендаторов земельных участков. В практике бывают и вовсе абсурдные ситуации, например определение санитарно-защитной зоны объекта самовольного строительства.

Остается надеяться, что при решении проблем, возникающих в связи с наличием «недоустановленных» санитарно-защитных зон, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления будут руководствоваться установленным статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации правилом, которое гласит: «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». И лучше, если эти проблемы будут решаться во внесудебном порядке, поскольку позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации уже сформирована.