Изменение санитарно-защитных зон по инициативе лиц, не являющихся правообладателями объектов негативного воздействия

Введение .

В соответствии со статьей 105 Земельного кодекса РФ, санитарно-защитная зона является зоной с особыми условиями использования территорий.

Условием возникновения СЗЗ является формирование за контуром объекта химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования. Решение об установлении, изменении или прекращении существования СЗЗ принимает Роспотребнадзор и его территориальные органы.

В границах СЗЗ действует особый правовой режим, его задача – создать территориальный барьер, ограничивающий воздействие вредных факторов от источников загрязнения до уровней, допустимых санитарными правилами и гигиеническими нормативами. Данный правовой режим предполагает введение ряда ограничений прав на использование земельных участков, а также всего, что находится над и под их поверхностью. В частности, в СЗЗ не допускается размещение жилой застройки, зон отдыха, территорий садоводческой застройки, спортивных сооружений и других объектов [см. подробнее, 1].

Таким образом, СЗЗ существенным образом влияет на возможность освоения земельных участков. В этом ключе, особое значение приобретает вопрос оценки правомерности и обоснованности, изначально установленных границ СЗЗ, а также их актуальности в текущем периоде, поскольку данные границы не являются статичными и ввиду определенных обстоятельств могут изменяться или утрачивать свою силу.

В публикациях отмечается, что ключевым мероприятием в процессе проектирования санитарнозащитной зоны является обоснование её точного размера [2, с. 527]. Сохранение СЗЗ объектов в границах, не отвечающих целям обеспечения безопасности населения, нарушает частные права и интересы, а также права неопределенного круга лиц. Формальное, без действительных оснований, действие режима СЗЗ (например, ввиду ошибок, допущенных при установлении СЗЗ; сокращения источников вредного воздействия из-за перепрофилирования производства или его модернизации; прекращения деятельности объекта) сдерживает новое, социальноэкономическое развитие муниципальных образований и населенных пунктов. Так, в документах территориального планирования отдельных муниципальных образований в качестве одного из ожидаемых результатов совершенствования функционально-планировочной и архитектурнопространственной структуры территории преду- сматривается уменьшение в балансе территории населенных пунктов территорий в границах санитарно-защитных зон [см., например, 3].

На практике возникает вопрос о возможности правообладателей земельных участков, оказавшихся в санитарно-защитной зоне, проверить обоснованность её границ и при наличии оснований их уменьшить (сократить), без участия собственника объекта негативного воздействия. Данная возможность в законодательстве предусмотрена, но фактически механизм её реализации не работает. В литературе отмечается, что данный процесс не обходится без участия собственника предприятия [4, с. 207]. В основе проблемы лежит фрагментарность правового регулирования изменения и прекращения СЗЗ по заявлению третьих лиц, отсутствие исполнимого правового порядка реализации данного права.

Обсуждение . Результаты .

В настоящее время актуальность проблематики санитарно-защитных зон обусловлена недостаточной ясностью их будущей законодательной основы. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарнозащитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» действуют до 01.03.2028 [5]. Также с указанной даты ключевой документ – Правила установления, изменения и прекращения существования санитарно-защитных зон, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 (далее – Правила № 222), перестают быть в числе обязательных требований, проверяемых при осуществлении государственного контроля (надзора) [6]. Новое положение о санитарнозащитных зонах, которое в силу части 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ должно быть утверждено постановлением Правительства Российской Федерации, на текущий момент не принято. Проект данного положения размещен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (далее – Проект), заключение об оценке регулирующего воздействия Проекта содержит ряд замечаний и рекомендаций [7].

В настоящее время пунктом 11 Правил № 222 предусмотрено право физических и юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, не являющимся правообладателями объектов негативного воздействия обратиться в Роспотребнадзор с заявлением об изменении или прекращении существования СЗЗ, установленной по инициативе иного лица – владельца объекта. При этом на практике можно встретить мнение о том, что с подобным заявлением вправе обращаться только застрой-щик/правообладатель объекта негативного воздействия. Действительно, в силу пунктов 6, 7, 9, 10 Правил № 222 застройщик/правообладатель объекта обязан не только устанавливать СЗЗ, но и своевременно принимать меры по её актуализации или прекращению, например, вследствие изменения применяемых на объекте технологий производства продукции, прекращения эксплуатации или ликвидации объекта. Но указанные положения не могут нивелировать указанный пункт 11 Правил № 222, закрепляющий право третьего лица в любое время проверить обоснованность и правомерность установленных границ СЗЗ и при наличии оснований инициировать внесение в них изменений. Такое право способствует обеспечению баланса между интересами промышленных предприятий и интересами развития прилегающих к ним территорий. Правомерность данного вывода подтверждается судебной практикой [8].

Право на изменение СЗЗ может быть реализовано заинтересованными лицами в целях уменьшения размеров этой зоны, прекращения действия отдельных ограничений использования земельных участков, прекращения существования СЗЗ.

В качестве способа выяснения оснований для изменения СЗЗ законодатель как в Правилах № 222, так и в обсуждаемом Проекте предусматривает проведение третьим лицом исследования и измерение атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта). При этом в действующих нормах не определяется понятие контура объекта. В литературе справедливо отмечается, что отсутствие указанного определения порождает дискуссии не только о том, что является точкой отчета при определении границ СЗЗ, но и о том, в каких именно местах необходимо проводить контрольные измерения при установлении необходимости установления или изменения СЗЗ, что может повлечь как необоснованные ограничения, налагаемые на субъектов предпринимательской деятельности, так и нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду [9, с. 162].

Необходимо отметить, что заинтересованное лицо, которому правообладатель объекта не предоставил сведений об источниках вредного воздействия, видах загрязнений, фактически лишается возможности проверить и доказать необоснованность границ СЗЗ; то есть, реализовать вышеуказанное право. При отсутствии данной информации измерения могут быть проведены только по схожим параметрам, свойственным определенному виду предприятий, что естественным образом формирует лишь условный результат исследований.

Пунктом 12 Правил № 222 установлено требование о необходимости проведении исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на него в контрольных точках и по показателям воздействия, определяемым Роспотребнадзором. Но данное требова-

ние закреплено применительно к конкретным ситуациям, в числе которых отсутствует изменение или прекращении СЗЗ по заявлению заинтересованного лица. В связи с этим представляется последовательной редакция пункта 15 Проекта, в котором действие указанного требования не поставлено в зависимость от причин проведения исследования.

В силу Правил № 222, а также судебной практики [см., например, 10] заинтересованное лицо, кроме указанных исследований и измерений, обязано подготовить проект изменения санитарно-защитной зоны, получить заключение по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта и приложить данные документы к соответствующему заявлению об изменении СЗЗ.

Требования, предъявляемые к содержанию проекта СЗЗ, подготавливаемому лицом, заинтересованным в сокращении этой зоны, не учитывают отсутствие у последнего результатов инвентаризации источников негативного воздействия на окружающую среду от конкретного предприятия. При этом в силу пункта 16 Правил № 222 частью проекта санитарно-защитной зоны должны выступать расчеты рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека. Согласно письму Роспотребнадзора от 18.06.2015 № 01/6968-15-32 «О рассмотрении проектных материалов по обоснованию окончательных санитарно-защитных зон» при оформлении экспертного заключения по результатам проведенной санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта СЗЗ в содержательной части целесообразно предусмотреть, в частности: количество источников по каждому из факторов негативного воздействия, перечень вредных веществ с учетом совокупности всех технологических процессов, по которым произведены расчеты рассеивания; мощность объекта (существующая и/или перспективная по выпуску продукции, перерабатываемому сырью, добыче полезных ископаемых и др.) с описанием технологических процессов на объекте (его структурных подразделениях, имеющих свой класс опасности) и с указанием установленных факторов негативного воздействия (химический, биологический, физический).

Очевидно, что заинтересованное лицо не обладает указанными исходными данными, необходимыми для подготовки проекта изменений санитарно-защитной зоны, что в свою очередь ограничивает реализацию его права на изменение СЗЗ, установленной по инициативе правообладателя объекта негативного воздействия. Разработка проекта СЗЗ в отношении объекта, принадлежащего иному лицу, представляется трудновыполнимой, избыточной обязанностью заинтересованного лица, влекущей значительные расходы последнего. Также вызывает сомнение целесообразность подготовки проекта

СЗЗ в отношении недействующего или ликвидированного объекта негативного воздействия.

В силу пункта 11 Правил № 222, изменение или прекращение существования    санитарно защитных зон возможно при наличии для этого оснований. При этом в документе нет точного перечня оснований, что влечет за собой неопределенность в правовом регулировании. В судебной практике имеется подход, согласно которому техническое перевооружение объекта; изменение применяемых на объекте технологий производства продукции; изменение вида разрешенного использования или назначения объекта рассматриваются в качестве оснований для изменения санитарно-защитных зон. Так, в одном из арбитражных дел суд отказал в признании недействительным решения уполномоченного органа об отказе в выдаче решения о прекращении существования СЗЗ для объекта акционерного общества ввиду отсутствия доказательств наступления вышеуказанных оснований [11]. Однако данный подход вызывает вопросы.

Содержание вышеперечисленных случаев не раскрывается в действующем законодательстве, что затрудняет их толкование. Кроме этого, они приведены в пункте 9 Правил № 222 (в пункте 11 Проекта) в качестве причин, при наступлении которых у правообладателя объекта негативного воздействия возникает обязанность провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта. Таким образом, указанный пункт Правил имеет иную цель правового регулирования по сравнению с той, которую в нём усматривает судебная практика. Полагаем, что основанием изменения границ санитарно-защитной зоны является фактическое увеличение или уменьшение уровней негативного воздействия на атмосферный воздух, которые могут быть вызваны различными обстоятельствами. В связи с этим отсутствие случаев, перечисленных в пункте 9 Правил № 222, не может исключать право заинтересованного лица требовать изменения границ санитарно-защитной зоны. При этом, несомненно, нормативный документ, содержащий указание на необходимость наличия оснований для изменения СЗЗ, должен содержать чёткий и понятный перечень юридических фактов, при наличии которых такое изменение допускается.