Нормативная база развития гражданского общества в Краснодарском крае

В настоящее время актуальной задачей является развитие нормативной базы гражданского общества. В качестве одного из шагов в данном направлении можно предложить принятие уже разработанного модельного закона субъекта РФ «О реализации прав граждан на участие в управлении делами государства» [3, с. 11–33]. Внедрение данного закона, конечно, принятого с поправками для каждого отдельного субъекта Российской Федерации, поможет не только наладить фактический диалог между органами государственной власти, гражданами и представителями гражданского общества, но и реализовать конституционное право граждан на участие в управлении делами государства. В данном модельном законе представлены различные формы участия граждан в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации, их общее число 13. В случае если какие-то формы будут неуместны в условиях конкретного субъекта РФ, их перечень все же остается достаточно широким.

Нормы модельного закона являются синтезом уже применяющихся эффективных практик взаимодействия власти и гражданского общества в субъектах Российской Федерации. В то же время он, в случае приня- тия, станет эффективной нормативной основой для реализации права граждан на непосредственное участие в управлении делами государства.

Проанализируем имеющуюся нормативную базу в Краснодарском крае для возможности реализации конституционного права гражданина Российской Федерации участвовать в управлении делами государства непосредственно.

В качестве первой возможной формы участия рассмотрим гражданский форум . В Краснодарском крае данная форма участия граждан никак не регламентируется. В Федеральном законе от 04.04 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 30.06 2007 г.) «Об общественной палате Российской Федерации» сказано, что Общественная палата организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни (п. 2 ст. 21) [9]. Регулярность проведения не отмечена.

Публичные слушания как форма участия граждан в управлении делами государства отражена в Постановлении губернатора № 750 от 19 августа 2005 г. «Об утверждении Положения о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» [4]. Подробный анализ данной формы участия изложен выше при анализе реализации Концепции административной реформы в Краснодарском крае. Данная форма также имеет нормативную основу и в Федераль- ном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором отмечено, что публичные слушания в субъекте РФ по бюджету являются обязательными» [8].

Гражданская законодательная инициатива как форма участия граждан в управлении делами государства не установлена ни региональными нормативными актами Краснодарского края, ни федеральными.

Гражданское лоббирование как форма участия прописана в Законе Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ (в ред. Законов Краснодарского края от 07.08.96 № 42-КЗ, от 06.04.99 № 168-КЗ) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» в ст. 7 «Лоббизм в правотворчестве края» [1]. Отдельного нормативного акта, регулирующего деятельность именно гражданских лоббистов в крае, нет, его нет и в федеральных нормативных актах.

Общественные советы как форма участия граждан представлена в нормативной базе Краснодарского края, например, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2005 г. № 392 «О совете при главе администрации Краснодарского края по содействию развитию гражданского общества и правам человека» [6]. В Краснодарском крае создан Совет при ГУВД Краснодарского края. Деятельность советов рассмотрена выше. Общественные советы как форма участия закреплена в федеральных нормативных актах: в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральных министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» [5].

Участие граждан в коллегиальных органах управления. Данная форма участия имеет практическое применение в Краснодарском крае: 29 марта 2008 г. в газете Кубанс- кие новости было размещено сообщение о начале выдвижения кандидатуры представителя общественности в квалификационную коллегию судей Краснодарского края [7, с. 4], но нормативной базы пока не создано.

Участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений . Данная форма участия имеет практическую ситуативную организацию, но системности и нормативной базы нет.

Открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве . Данная форма участия граждан в управлении делами государства не имеет ни практической, ни юридической реализации в Краснодарском крае.

Опрос граждан как форма участия граждан в управлении делами государства субъекта Российской Федерации закреплена в Законе Краснодарского края от 13 августа 1999 г. № 203-КЗ (в ред. Закона Краснодарского края от 08.04 2003 г. № 571-КЗ) «Об опросе населения Краснодарского края». Важно отметить, что если в качестве инициаторов опроса будут выступать граждане, то им необходимо собрать 50 тыс. подписей (ст. 8 и ст. 12), данный количественный порог представляется необоснованно завышенным, что снижает возможность участвовать граждан в опросе в качестве инициативной группы.

В законе Краснодарского края «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений» 28 июня 2007 г. были внесены изменения относительно основных форм взаимодействия органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений ст. 4 [3]. Так, в новой редакции к формам взаимодействия органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений добавилось, помимо остальных, проведение общественного мониторинга , но только на уровне определения.

Гражданская экспертиза как форма участия граждан включена в новую редакцию Краснодарского края «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений», но на уровне только определения, детального рассмотрения данной формы, либо отдельного нормативного акта, регламентирующего воз- можность участия граждан в управлении делами государства через гражданскую экспертизу, нет.

Гражданская оценка публичных обязательств и гражданское расследование как формы не имеют ни практического применения, ни нормативной базы в Краснодарском крае.

Таким образом, из 13 возможных и наиболее приемлемых форм участия граждан в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации в Краснодарском крае: - имеют нормативную базу и реализуются лишь две формы – публичные слушания и общественные советы; опрос граждан имеет прописанный механизм реализации, но на практике данная форма используется крайне редко в связи с завышенным количественным порогом инициирования опроса гражданами;

• -    упоминаются в нормативной базе три формы: гражданское лоббирование как лоббизм в правотворчестве края; гражданский мониторинг и гражданская экспертиза как общественный мониторинг и общественная экспертиза, без описания механизма их проведения;

• -    вообще не имеют нормативной базы и не используются такие формы, как гражданский форум, гражданская законодательная инициатива, открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве, гражданская оценка публичных обязательств и гражданское расследование;

• -    используются, но не имеют прописанного механизма реализации участие граждан в коллегиальных органах управления и участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений.

Введем следующий критерий оценки состояния гражданского общества: если 7 из 13 (более 51 %) форм участия граждан, описанных в модельном законе, имеют нормативную базу (прописанный механизм реализации) и регулярно реализуются на практике (то есть определенная периодичность, например, раз в год, раз в квартал и так далее), то гражданское общество уже сформировано и продолжает развиваться. Если менее 7 форм из 13 (менее 50 %), то гражданское обще-

КРАТКИЕ НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ ство находится на стадии формирования. Так как в Краснодарском крае имеют нормативную базу и прописанный механизм только 3 формы из 13, то гражданское общество только начинает формироваться в Краснодарском крае и имеет перспективы для дальнейшего развития.

Сравнительный анализ возможных форм реализации права граждан на непосредственное участие в управлении, представленных в модельном законе субъекта Российской Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации», и форм участия граждан в управлении делами государства, закрепленными в нормативно-правовых актах Краснодарского края, показал, что гражданское общество в Краснодарском крае находится на стадии формирования и имеет значительные организационно-правовые предпосылки для своего дальнейшего развития.