Новые стратегические приоритеты развития туризма в России

differences between the purposes and objectives of both Strategies. Determined with two strategies, the analysis of tourism social and economic role of developing Russian society and economics, its influence on the development of regional economics emphasizes the recognition of the deeper tourism impact on functioning adjacent and related industries and activities, on developing entrepreneurship and improving entrepreneurial culture in the regions of Russia. The article also discusses some organizational, economics, and legislative innovations based in the new strategy. The author paid special attention to the development and legislative consolidation of the terminology base of tourism, as well as some mechanisms and tools for achieving strategic objectives and solving tasks, primarily the issues of determining and planning the integrated development of priority tourist territories. The article also includes the author's forecast of the priority of the measure implementation based in the strategy of tourism development in the Russian Federation until 2035. This article is the first of a series of articles of lectures and employees of the Russian state university of tourism and service, dedicated to strategic management and improving the system of state regulation of tourism development in the Russian Federation.

Submitted: 2019/12/01.

Accepted: 2019/12/23.

Современный этап развития туризма в Российской Федерации характеризуется активизацией внимания к нему со стороны Правительства и придания ему статуса одной из ведущих отраслевых составляющих национальной экономики. Еще в 2015 году Президент РФ Владимир Путин на заседании президиума Государственного совета, проведенного в ходе рабочей поездки в Крым и посвященного развитию внутреннего и въездного туризма в России, отметил, что «…при грамотном, заинтересованном, современном подходе у нас есть все возможности для превращения туризма в конкурентоспособную, эффективную отрасль российской экономики…»1. В настоящее время стратегическая линия развития внутреннего и въездного туризма как мультипликатора отраслей региональных и национальной экономики переходит на новый качественный виток.

Роль туризма в национальной и мировой экономике, а также его влияние на развитие других отраслей является предметом научных исследований как российских, так и зарубежных ученых уже более пятнадцати лет. В последние годы данная тематика поднималась в работах Бушуевой И.В., Юдиной Е.В. [3, 24], Карповой Г.А., Ткачева В.А., Долженко Д.Е. [7], Подсо-лонко В.А., Подсолонко Е.А. [14], Шпилько С.П. [18], Ярыгиной О.В. [19], Гориной Г.О. [20], Ухиной Т.В. [24] и многих других авторов. Вопросам стратегического управления туризмом на национальном и региональном уровнях сегодня также посвящено значительное число научных исследований и публикаций. Среди авторов, наиболее активно изучающих данную тематику, Бушуева И.В. [1, 2, 21], Владыкина Ю.О. [4], Десятни-ченко Д.Ю. и Десятниченко О.Ю. [5], Вапнярская О.И. [8], Кривошеева Т.М. [8, 13], Платонова Н.А. [13], Под-солонко В.А. и Подсолонко Е.А. [14], Хетагурова В.Ш. и Умаралиев Р.А. [16], Юдина Е.В. [21, 23], Коновалова Е.Е. [21, 23], и другие.

В сентябре 2019 года Правительством РФ была утверждена новая Стратегии развития туризма, определяющая целевые приоритеты российской индустрии туризма на внутреннем и въездном рынках. В отличие от предыдущего документа (Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года) новая Стратегия сразу обозначает ключевой постулат, на котором базируются все дальнейшие позиции и мероприятия – «…комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации за счет создания условий для формирования и продвижения качественного и конкурентоспособного туристского продукта на внутреннем и международном туристских рынках, усиление социальной роли туризма и обеспечение доступности туристских услуг, отдыха и оздоровления для граждан Российской Федерации2». Две основные

2 Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 №2129-р

«Об утверждении Стратегии развития туризма в Россий- ской Федерации на период до 2035 года»

2019 Vol. 13 Iss. 4

идеи новой стратегии – это перевод качественных характеристик российского турпродукта на новый уровень, обеспечивающий высокую конкурентоспособность России на международном туристском рынке, а также качественное изменение условий жизни россиян за счет разностороннего развития составляющих наци-

ональной туристской индустрии в регионах и активизации населения в направлении потребления разнообразных туристских услуг. Сравнительный анализ двух документов, определяющих стратегические приоритеты развития внутреннего и въездного туризма в России приведен в табл. 1.

Таблица 1 – Сравнительный анализ ключевых позиций Стратегий развития туризма на периоды до 2020 и до 2035 гг.

Table 1 – Comparative analysis of key positions of tourism development strategies for the periods up to 2020 and up to 2035.

Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года3	Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года4
Социальная роль туризма: ■    способ поддержания здоровья граждан, ■    основа для развития социокультурной среды и воспитания патриотизма, ■    инструмент просвещения и формирования нравственной платформы развития гражданского общества	Социальная роль туризма: ■    оздоровление, рост продолжительности жизни, ■    удовлетворение потребности населения в отдыхе, впечатлениях и личностном развитии, ■    интеллектуальное, духовное, творческое развитие, патриотическое воспитание, ■    социальная адаптация и формирование уважения к культурному и религиозному многообразию РФ, ■    укрепление института семьи
Экономическая роль туризма: ■    источник финансовых доходов бюджетов бюджетной системы РФ, ■    средство повышения занятости и качества жизни населения	Экономическая роль туризма: ■    ускорение экономического роста РФ, ■    рост занятости и доходов населения, ■    формирование добавленной стоимости в транспорте, торговле и сфере услуг, строительстве и производстве строительных материалов и других видах экономической деятельности, ■    формирование предпринимательской культуры
Цель: ■ комплексное развитие внутреннего и въездного туризма с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах РФ	Цель: ■    комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в РФ за счет создания условий для формирования и продвижения качественного туристского продукта, конкурентоспособного на внутреннем и мировом рынках ; ■    усиление социальной роли туризма, увеличение доступности услуг туризма, отдыха и оздоровления для всех жителей РФ
Задачи: ■    формирование доступной и комфортной туристской среды; ■    повышение качества и конкурентоспособности туристского продукта РФ на внутреннем и мировом рынках; ■    продвижение туристского продукта РФ на внутреннем и международном туристских рынках; ■    совершенствование системы управления и статистического учета в сфере туризма; ■    комплексное обеспечение безопасности в сфере туризма и устойчивого развития сферы туристских услуг; ■    обеспечение роста экономики и качества жизни населения регионов РФ за счет развития туризма; ■    реализация и усиление социальной роли туризма, в том числе развитие социального, лечебно-оздоровительного, детского, юношеского и молодежного туризма; ■    интеграция сферы туристских услуг, предоставляемых Республикой Крым и г. Севастополем, в систему управления туризмом и профессиональное туристское сообщество РФ	Задачи: ■    повышение доступности туризма для населения через формирование туристского продукта с учетом половозрастных, этнических, религиозных и иных особенностей населения, ■    создание конкурентоспособного туристского продукта РФ; ■    стимулирование спроса и повышение доступности туристского продукта РФ на внутреннем и внешнем рынках; ■    совершенствование системы управления туризмом в РФ, в том числе системы сбора, обработки и анализа статистических данных о развитии туризма, ■    совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма с учетом тенденций развития туристской отрасли
3 Сост. по мат. Распоряжения Правительства РФ от 31.05.2014 №941-р (ред. от 21.03.2019) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года»	4 Сост. по мат. Распоряжения Правительства РФ от 20.09.2019 №2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года»

2019 Том 13 №4

Анализ приведенных в таблице 1 позиций позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    Социальная роль туризма в новой стратегии рассматривается шире, чем в предыдущем документе. От способа поддержания здоровья туризм переходит в ранг механизма по оздоровлению населения и увеличению продолжительности его жизни. И это связано не только с акцентированием на развитии лечебно-оздоровительного туризма, как одного из закрепленных и в первом, и во втором стратегических документах, приоритетных видов туризма, но и с обеспечением иного качества услуг и доступности других видов туризма, способствующих полноценному отдыху, а, значит, и созданию условий для более здорового образа жизни, для всех категорий населения. В новой стратегии также делается акцент на удовлетворении потребностей населения во впечатлениях, как необходимой составляющей не только отдыха, но и личностного роста, создания условий для привития правильного подхода к межкультурным коммуникациям не только при потреблении туристских услуг, но и в более глобальном смысле. Особо стоит отметить документальное закрепление социальной роли туризма в области укрепления института семьи. Реализация данного постулата предполагается через обеспечение достойных условий для семейного отдыха и досуга вне зависимости от вида туризма и места получения туристской услуги.

• 2.    Экономическая роль туризма в новой Стратегии также представлена в несколько иной интерпретации, чем в Стратегии на период до 2020 года. Если в первом документе туризм рассматривался только как источник привлечения дополнительного дохода в бюджеты и роста занятости населения, то второй акцентирует внимание на мультипликативной роли туристской индустрии и закрепляет ее на федеральном уровне. Значительное влияние туризма на развитие смежных отраслей и видов деятельности, как уже было отмечено выше, не является научной новостью. Достаточно часто этот факт упоминался и в публичных выступлениях руководителей федеральных органов управления туризмом в разные периоды (например, в 2017 году на круглом столе по обсуждению «Стратегии развития туризма на Северном Кавказе до 2035 года» в выступлении О. Сафонова – «…Создание одного рабочего места в туризме приводит к созданию пяти рабочих мест в смежных отраслях экономики. Туризм обладает гигантской, просто колоссальной синергией – развитие

  туризма мгновенно вызывает развитие 53 отрас-лей…»⁵). Тем не менее, только Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2035 года официально закрепляет за отраслью статус одной из отраслей с наибольшими мультипликативными эффектами для экономики, подтверждая, что инвестиции в составляющие туристской индустрии формируют добавленную стоимость в других отраслях экономики регионов и России в целом.

• 3.    Анализ целей и задач «старой» и «новой» Стратегий показывает углубление ориентации на усиление конкурентных позиций России на международном туристском рынке с упором на создание нового конкурентоспособного туристского продукта, ориентированного на максимально широкую аудиторию как внутреннего, так и зарубежного туриста. Стратегия развития туризма до 2035 года ставит не только задачи продвижения туристского продукта РФ на внутреннем и международном рынках, но и задачи активного стимулирования спроса на него за счет создания и развития специальных организационно-экономических инструментов и механизмов, в том числе смягчения визовых режимов, повышения доступности туристских услуг для внутреннего туриста, а также стимулирования отложен-

  • ⁵    Официальный сайт информационного агентства ТАСС. URL:   tass.ru/ekonomika/4723480   (Дата   обращения:

01.12.2019).

Отдельно стоит отметить декларирование особой роли туризма, как источника и среды формирования предпринимательской культуры в РФ. Традиционно культура предпринимательства понимается как «…си-стема совместно вынашиваемых и реальных убеждений и представлений о ценностях» [15], в которую входят как экономические, так и морально-личностные составляющие. Именно туризм с его международной многонациональной, многоконфессиональной и мульти-культурной структурой участников процессов формирования и потребления турпродукта и вовлеченностью в них сопутствующих и смежных отраслей, постоянным контактом производителя с потребителем услуги создает условия для активной трансформации предпринимательской культуры значительной доли российского бизнеса в качественно новые нормы поведения и взаимодействия контрагентов туристской индустрии, руководителей и сотрудников туристских предприятий, отелей, объектов показа, в новые технологические решения, в том числе цифровые, предоставления услуг и обслуживания туристов, а также информационно-маркетинговой поддержки ведения бизнеса, в первую очередь малого бизнеса, в сфере туризма.

2019 Vol. 13 Iss. 4

ного спроса. В части продвижения российского турпро-дукта на зарубежный рынок особый акцент делается на узнаваемость отечественного туристского продукта, на создание аутентичного ценностного бренда, а также на изменение общего представления и имиджа России у иностранного туриста.

Важной задачей, продекларированной новой Стратегией, является совершенствование нормативноправовой базы функционирования как туротрасли в целом, так и отдельных, обозначенных в Стратегии, приоритетных видов туризма. В таком формате задача ставиться впервые. Важная новелла в данной области – законодательное закрепление определений всех видов туризма, систематизация и актуализация понятийнотерминологического аппарата. До утверждения Стратегии 2035 федеральным законодательством было закреплено только понятие детского туризма6, а также на уровне государственных стандартов зафиксированы термины «автотуризм»7, «промышленный туризм»8, «водный туризм»9, «приключенческий туризм»10 и «экологический туризм»11. Сама Стратегия дает определение горнолыжному, деловому, круизному, культурнопознавательному, лечебно-оздоровительному, молодежному и научному туризму, а также дает понимание термину «нишевые виды туризма»12.

Новым стратегическим документом также не закрепляются специальные задачи, связанные с развитием туризма в конкретных регионах РФ, как это было в Стратегии-2020. Так, в связи с изменением в 2014 году статуса Республики Крым и г. Севастополя и необходимостью включения новых регионов в национальную туристскую систему «…интеграция сферы туристских услуг, предоставляемых Республикой Крым и г. Севастополем, в систему управления туризмом и профессиональное туристское сообщество РФ»13 обо- значена в качестве самостоятельной задачи предыдущей Стратегии. Стратегия-2035 вместо фиксации отдельных субъектов Федерации предполагает специальный порядок определения приоритетных к развитию туристских территорий на основе оценки имеющего потенциала развития туризма и его роли в развитии национальной индустрии туризма и национальной экономики в целом, а также его социальной значимости для населения. Ключевым фактором отнесения к категории приоритетных туристских территорий согласно Стратегии пространственного развития РФ14 будет являться определение туризма в качестве перспективной экономической специализации территории.

Стратегия развития туризма до 2020 года в качестве ключевого механизма комплексного развития туризма в регионах Российской Федерации предусматривала создание так называемых точек роста на базе туристских кластеров. Данная идея была заложена в основу Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)»15. К сожалению, не все заложенные в данную программу мероприятия были реализованы с должным экономическим и социальным эффектом. Так, одной из серьезных проблем стало недовыполнение по показателям развития инфраструктуры – из тридцати заложенных в ФЦП объектов обеспечивающей инфраструктуры в эксплуатацию были введены только двадцать два, а из ста восьми объектов туристской инфраструктуры, строительство которых предполагалось за счет частных инвесторов, – только пятьдесят два [1].

В новой Стратегии кластерный подход уже не обозначен, как базовый механизм развития туризма в регионах РФ, но идея комплексности осуществляемых

• ¹³    Распоряжение Правительства РФ от 31.05.2014 №941-р (ред. от 21.03.2019) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года»

• ¹⁴    «…перспективная экономическая специализация субъекта Российской Федерации» - совокупность укрупненных видов экономической деятельности (отраслей), обусловленных благоприятным сочетанием конкурентных преимуществ (пространственных факторов размещения видов экономической деятельности)…». Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р (ред. от 31.08.2019) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года»

• ¹⁵    Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 №644 (ред. от 07.02.2018) «О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)»

2019 Том 13 №4

мероприятий проходит лейтмотивом повышения качества туристского продукта, как целевой установки Стратегии-2035. В целях недопущения в процессе ее реализации ошибок прошлого периода в качестве основного принципа планирования и развития приоритетных туристских территорий заложена синхронизация планов по созданию объектов туристской и обеспечивающей инфраструктуры в составе планов развития приоритетных туристских территорий. Общая структура плана приведена на рис. 1.

План развития приоритетной туристской территории

концепция развития мастер-план развития территории (частей территории)

перечень инфраструктурных проектов перечень инвестиционных проектов финансовая модель реализации

Рис. 1 – Структура плана развития приоритетной туристской территории

Fig. 1 – Structure of the plan for the priority tourist territory development

Включение в состав плана развития приоритетной туристкой территории такого документа, как мастер-план, обусловлено необходимостью создания платформы для внесения изменений в градостроительные планы и концепции отдельных частей или всей туристской территории, потребность в которых неизбежно возникает при комплексном подходе к формированию точек и зон основной аттракции, локации отельного сегмента и иных объектов для размещения туристов, транспортных узлов, логистики транспортной и вспомогательной инфраструктуры, а также зон формирования сервисной (в том числе городской) среды. Для практики государственного и муниципального регулирования развития туризма такой подход также является определенной новеллой и обещает облегчить для регионов решение вопросов создания визуально-привлекательного туристского облика и сервисной среды городов и сельских поселений, ориентированных на активизацию туристских потоков.

План реализации Стратегии-2035 на настоящий момент находится в разработке, однако, в любом случае, первым этапом должна стать работа с нормативно-законодательными вопросами регулирования развития индустрии туризма. В документе уже прослеживается очень значительный пласт ожидаемых изменений, как с позиций системного регулирования туристской индустрии, так и с позиций решения более узких задач, связанных с развитием приоритетных видов туризма, отдельными направлениями туристской и гостиничной деятельности. Скорее всего, именно в началь- начальный период реализации Стратегии-2035 – 20202021 гг., последует совершенствование действующих и разработка новых регламентирующих документов. Это необходимо не только в целях создания платформы для реализации мероприятий Стратегии по другим направлениям, но и для сокращения одного из наиболее вероятных внутренних рисков срыва достижения ее целевых показателей – невозможности синхронизации мер государственной поддержки по всем, заложенным в Стратегию направлениям и, в первую очередь, между стимулированием спроса на туристские услуги и поддержкой развития туристской инфраструктуры, между активным продвижением российского туристского продукта на внутреннем и международном рынках и отсутствием обеспечения должного качества всех составляющих туристского продукта, между созданием условий для значительного роста турпотока и неконтролируемым увеличением экологической нагрузки на рекреационные ресурсы территорий.

В качестве заключения необходимо отметить, что данная статья дает только первое представление о новых приоритетах в развитии туризма в Российской Федерации и ключевых вопросах его регулирования, в то время как Стратегия-2035 включает в себя еще достаточно значительное число аспектов и вопросов, требующих внимательного изучения. В этой связи коллективом авторов Российского государственного университета туризма и сервиса в течение 2020 года будет выпущена серия статей, посвященных данной тематике.

2019 Vol. 13 Iss. 4

SERVICE plus

SCIENTIFIC JOURNAL