О содержании правового статуса главы республики в составе Российской Федерации

Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ подробно рассмотрен как в диссертационных работах, так и в специальной литературе. В то же время следует отметить существование различных мнений по вопросу о содержании правового статуса главы субъекта РФ в зависимости от вида публично-территориального образования. Так, правовой статус главы республики в части его ключевого элемента (прав и обязанностей) имеет особенности, обусловленные необходимостью учитывать национальный состав населения субъекта. Кроме того, сам термин «правовой статус» часто подвергается анализу с точки зрения содержания без учета оснований для анализа правового явления. Рассмотрение этих оснований привносит дополнительные аргументы в дискуссию о содержании юридического статуса применительно к конкретным субъектам права.

Правовой статус – одна из наиболее сложных категорий как в российской (Бондаренко и др., 2020; Бутов, 2023), так и в зарубежной (Hage, 2009; Peters, 2016) правовой науке. Указанный термин в современной юриспруденции применяется широко, однако при этом не имеет унифицированного понимания. Исследования показывают, что в правовой доктрине, нормотворчестве и юридической практике эта категория трактуется по-разному. Подчеркнем, что законодатель не имеет единого подхода к толкованию термина «правовой статус».

Так, Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ содержит главу, обозначенную следующим образом: «Глава 3. Правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел»1, что наглядно показывает синонимичный взгляд на такие понятия, как правовое положение и правовой статус. Аналогичное использование обнаруживается в формулировках таких нормативных актов, как Федеральный закон от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ2, Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ3 и др.

Иной подход усматривается, например, в Федеральном законе от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ4, где при описании полномочий Федерального фонда используется понятие «правовое положение». Подобная правовая конструкция обнаруживается в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ5, Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ6 и других нормативных актах.

Однако есть и третий подход. Так, при описании полномочий, прав и обязанностей опекунов в Федеральном законе от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ используется термин «статус»7. Он же усматривается и в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ (ст. 41.7. Правовой статус внешнего капитана автономного судна, члена внешнего экипажа автономного судна)8, а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ9 при описании правового статуса педагогических работников.

Разнообразие применяемой терминологии не способствует построению четко определенного понятийного аппарата, позволяющего единообразно отражать суть правового явления, раскрывать содержание термина. Во-первых, сам термин «статус» используется в литературе в контексте различной юридической проблематики в разных формулировках: юридический статус, правовой статус, социальный или фактический статус. Ученые полагают, что подобная ситуация обусловлена тем, что указанные понятия базируются на различных подходах к пониманию права в целом, что и стало причиной конфликта между ведущими научными школами: юридического позитивизма, социологической юриспруденции, естественно-правового направления и т. п. Во-вторых, в научных источниках и нормативных актах часто отождествляются понятия «правовой статус» и «правовое положение». В то же время нельзя не заметить применение различных языковых конструкций в их построении и особенно для отражения смыслового содержания. Можно усмотреть в них и неодинаковое юридическое содержание.

В специальной литературе встречаются различные трактовки понятия «правовой статус» и «правовой статус субъекта Российской Федерации», а также мнения относительно содержания специального понятия. Исходя из существующих многообразных подходов к толкованию категории правового статуса, мы можем сделать вывод о том, что для разных субъектов перечень структурных элементов правового статуса также разнится (Бутов, Лысенков, 2022). У правового статуса публичного образования будет один элементный состав, у должностного лица – другой, у органа власти – третий. Различается и содержание прав и обязанностей у носителей правового статуса, возможен дифференцированный подход к классификации элементов. Например, в структуре правового статуса субъекта РФ выделяют статическую составляющую (наименование, символика); функциональную составляющую (предметы ведения и полномочия); юрисдикционную составляющую (ответственность) (Чернов, 2003: 157). Аналогичный методологический подход для раскрытия содержания правового статуса высшего должностного лица избрал Н.Н. Синдянкин1.

Методология изучения юридического содержания правового статуса конкретного субъекта права должна основываться как на доктринальных источниках, так и на нормативных правовых актах. В контексте нашего исследования определяющее значение имеет Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»2. Он закрепляет отношения, возникающие в процессе замещения должности, фиксирует полномочия главы региона, определяет основания ответственности. Все это позволяет выделить нормативные предписания, совокупность которых дает возможность сформировать юридическое содержание правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ.

Можно поддержать высказанное в литературе суждение: «критерием выделения норм, закрепляющих правовой статус высшего должностного лица, является временной период их действия в отношении лица, приступившего к выполнению своих обязанностей до момента прекращения их исполнения. Такой вывод обусловлен тем, что у кандидата на замещение должности главы субъекта РФ нет соответствующих статусных характеристик, также они отсутствуют и у лица, прекратившего свои полномочия» (Малый, 2024: 59). Представленное мнение дает ключ к пониманию сути правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ. Все требования, предъявляемые к кандидату на высокую должность, касаются лица, еще не имеющего статуса, к которому он стремится (предстатусное положение). Только вступив в должность главы республики, лицо получает весь набор статусных характеристик.

Предусматривается возможность установления федеральным законом дополнительных требований к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По этому поводу еще в Заключении Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З были сформулированы требования, касающиеся и главы субъекта РФ3, которые затем нашли отражение в Федеральном законе № 414-ФЗ.

Определение элементного состава правового статуса высшего должностного лица республики служит методологической основой для раскрытия его юридического содержания. Можем воспользоваться уже имеющимися наработками в этом вопросе и попытаться обосновать полезность трехчленной элементной структуры правого статуса главы республики: статический, компетенционный и юрисдикционный компоненты.

К статическому элементу необходимо отнести наименование главы республики, его принадлежность к конкретной республике, временные рамки существования правового статуса. Все эти компоненты обеспечивают идентификацию высшего должностного лица. В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ1 должность высшего должностного лица субъекта РФ имеет наименование «Глава» или «Губернатор» с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ.

Закон № 414-ФЗ предусматривает право субъектов отражать в основных законах дополнительное наименование главы субъекта без использования слова «президент». Такой подход дает возможность учесть национальные, исторические особенности республики. Еще до принятия указанного закона республики начали отказываться от применения термина «президент» в своем законодательстве. Так, Чеченская Республика изъяла его из наименования главы региона в 2011 г., в ее Конституции (ст. 63) закреплено положение: «Высшим должностным лицом Чеченской Республики является Глава Чеченской Республики (Мехк-Да)»2. В Республике Татарстан глава получил наименование «Раис Республики Татарстан»3. Такое дополнение отражает национальную идентичность региона, характеризует его особенность.

В столице в соответствии со ст. 5 Устава города Москвы «высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган города Москвы, является Мэр Москвы»4. Устав сохранил прежнее наименование, которое отличается от рекомендованного Федеральным законом № 414-ФЗ. Вместе с тем последний требует обязательного упоминания в конституции (уставе) субъекта одного из двух наименований должности – «глава» или «губернатор» – и только затем указывается дополнительное наименование в соответствии с национальными или иными традициями (ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 414-ФЗ).

Республиканские конституции предполагают принесение присяги лицом, вступающим в должность главы. Предусмотрено вручение символов власти. Значимость присяги состоит в том, что она является не только своего рода клятвой на верность народу (Малый и др., 2025) и обязательством следовать закону при осуществлении своих полномочий (Нигметзянов, 2023), но и моментом вступления лица в должность (появлением у лица особого правового статуса). В этом юридическое предназначение присяги. В свою очередь, вручение атрибутов власти лишь сопровождает процедуру и придает ей большую торжественность. Для республики как государственного образования (ст. 5 Конституции РФ) это имеет политическое значение, подчеркивающее ее особую статусность.

Компетенционная составляющая правового статуса главы республики (права и обязанности по вопросам ведения) закрепляется в конституции, развивается в региональном законодательстве. Конституция призвана четко разграничить полномочия между органами (ветвями) государственной власти, чтобы обеспечить эффективное выполнение возложенных на них функций в соответствии с принципом разделения власти в республике5. Республиканское законодательство может разграничивать полномочия между органами государственной власти, если они четко не определены в конституции республики. Так, «возможно перераспределение полномочий между законодательным органом власти и высшим должностным лицом, высшим исполнительным органом субъекта РФ. Например, полномочия в сфере наградных отношений могут принадлежать как главе, так и представительному органу» (Нигметзянов, 2020: 158).

Законодательно закрепленные обязанности главы республики являются составной частью его правового статуса. Под этим общим термином подразумеваются также запреты и ограничения, которые схожи с соответствующими ограничениями, установленными для членов Правительства РФ. В частности, в число важнейших обязанностей высшего должностного лица субъекта следует отнести:

• –    обязанность оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну;

• –    предоставление сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичных сведений о финансовом состоянии супруги и несовершеннолетних детей и др.

Полномочия главы республики имеют особенности, обусловленные национальным компонентом, находят отражение в региональном законодательстве, прежде всего в основном законе республики. В силу лаконичности конституционных формулировок такие полномочия выражены общими положениями, получающими развитие в законах и иных нормативных актах. Например, Конституция Республики Башкортостан в ст. 86 закрепляет: «Глава Республики Башкортостан обязан владеть государственными языками Республики Башкортостан»1. В совокупности с нормой о башкирском языке как государственном данное положение подразумевает необходимость урегулирования блока вопросов, связанных с использованием башкирского языка на территории региона и предполагает существование соответствующих правомочий у органов государственной власти и должностных лиц. Конституция Республики Саха (Якутия)2 закрепляет обязанность лица, вступающего в должность главы, произносить присягу на обоих государственных языках. Хотя Конституция прямо не обязывает главу владеть языком титульной нации, но подобные нормы предусматривают владение обоими государственными языками. В Конституции Республики Татарстан есть ряд положений, закрепляющих использование татарского языка. Во-первых, в органах власти государственные языки «употребляются на равных основаниях» (ч. 2 ст. 8). Во-вторых, «Глава (Раис) Республики Татарстан при осуществлении своих полномочий использует государственные языки Республики Татарстан» (ч. 2 ст. 92)3.

На содержание правового статуса главы республики оказывает влияние особенность структуры высшего исполнительного органа субъекта. В соответствии с ч. 5 ст. 32 Федерального закона № 414-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Подобная вариативность учреждения системы исполнительных органов власти субъекта РФ и организации руководства ими демонстрирует как демократизм системы, так и возможность осуществлять поиск наиболее эффективной модели управления. Например, в Республике Дагестан глава учреждает правительство и собственную администрацию, председатель правительства руководит правительством. В Республике Алтай глава возглавляет правительство региона. Аналогичная система управления закреплена в Конституции Башкирии.

Третьим элементом правового статуса главы республики является юрисдикционный (юридическая ответственность). Рассматривая ответственность высшего должностного лица республики, важно отметить основания привлечения к ответственности. Они одинаковы для всех видов субъектов РФ, реализуются по единым правилам. Оценка деятельности главы может быть дана как Президентом РФ, так и законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Подводя итог, можно отметить, что юридическое содержание правового статуса высшего должностного лица республики в составе РФ определяется федеральным и региональным законодательством и включает только те элементы, которые позволяют охарактеризовать его функциональную правоспособность, включающую такие компоненты, как атрибутивные признаки, права, обязанности, ответственность, существующие в период исполнения им своих полномочий. Особенности содержания правового статуса главы республики в его компетенционной составляющей обусловлены необходимостью учитывать существование комплекса факторов, формируемых особым национальным составом населения, учетом социально-культурных традиций титульной нации, сохранением и развитием сложившегося межнационального взаимодействия различных этнических общностей на территории республики, развитием сотрудничества с соотечественниками за ее пределами.