Обоснование модели национальной системы нормирования и стандартизации устойчивого развития административно-территориальных образований и ее элементы

В настоящее время Россия переживает процессы, связанные с социальным прогрессом, эффективным и безопасным использованием природопользования, повышением качества жизни, ростом конкуренции, цифровизацией экономики, технологической революцией. Подобные вызовы времени требуют поиска путей обеспечения высокого качества жизни населения административно-территориальных образований и устойчивого социально-экономического развития. Общеизвестно, что устойчивое развитие базируется на предоставлении условий для экономического роста, экологического и экономического развития и ресурсосбережения. Кроме того, достижение устойчивого развития возможно при успешной работе предприятий, качестве, безопасности и доступности изготавливаемой продукции и предоставляемых услуг в административно-территориальном образовании [1; 2].

Понятийный аппарат в области устойчивого развития впервые обсуждался в 1987 г. на Международной комиссии по окружающей среде и развитию, созданной на Генеральной Ассамблее ООН. Теоретические и практические вопросы формирования нормативного регулирования и стандартизации частично рассматривались на международном (Всемирная торговая организация (ВТО) и Международная организация по стандартизации (ИСО)) и российском уровнях. Решение проблем устойчивого развития территорий в направлении повышения качества жизни в настоящее время обсуждается ведущими учеными мира как стратегическое направление международной деятельности [3; 4; 5; 8]. На международном уровне ООН принято семнадцать целей устойчивого развития, которые реализуются во многих странах мира, включая Россию. В определенной степени мож- но считать установленные в России цели национального развития [7] зеркальным отражением решения мирового сообщества, которые задают вектор нормативного регулирования процессов устойчивого развития территорий в стране.

На основании изучения моделей устойчивого развития, описанных рядом ученых [5; 9] в области экономики и менеджмента качества, была предложена пространственная модель устойчивого развития [2], которая, по мнению автора, может быть положена в основу системы нормативного регулирования устойчивого развития. Особенностью данной системы является то, что она аккумулирует процесс устойчивого развития с учетом этапов жизненного цикла (стадий развития) административно-территориального образования: Plan-Do-Check-Act (планирование – действие – проверка – корректировка).

В указанной модели приведены уровни управления и четыре составляющие устойчивого развития (экологическое развитие, экономический рост, социальное развитие и ресурсосбережение). Имеется в виду, что общая организация работ и менеджмент административно-территориального образования будут соответствовать ГОСТ Р 56548–2015/ISO/DIS/37101 «Устойчивое развитие административно-территориальных образований. Системы менеджмента качества. Общие принципы и требования».

Принципиальной особенностью данной модели является то, что она предполагает наличие единой системы менеджмента, соответствующей требованиям международных стандартов на всех уровнях управления со всеми составляющими устойчивого развития. Такая система позволяет осуществлять руководство по единым принципам с взаимной увязкой различных аспектов.

Зворыкина Т.И. Обоснование модели национальной системы нормирования...    97

Представление устойчивого развития административно-территориального образования в форме модели дает основание определить нормативный арсенал этого явления [1] .

Методологические принципы и методы

В рамках проведенной работы были использованы методы статистического анализа, экспертных оценок. Применялись конкретно-прикладные методы исследования, такие как контент-анализ публикаций в открытой печати, материалов научно-исследовательских работ в области формирования научно-технических решений, дискуссий. В основу исследования были положены данные об изучении исторических аспектов нормативного регулирования устойчивого развития административно-территориальных образований в России и за рубежом. Была проанализирована информация о деятельности ВТО, ИСО, ООН в направлении нормативного регулирования, изучены и обобщены публикации, посвященные устойчивому развитию административно-территориальных образований, содержащие информацию о нормативном регулировании процессов устойчивого развития и модели устойчивого развития.

Ход и результаты исследования

Решение вопроса нормативного регулирования устойчивого развития должно исходить из системного подхода, включающего все взаимосвязанные и взаимодополняющие элементы системы. К ним можно отнести: уровни управления, организационную структуру участников, виды и категории документов, возможности технического регулирования и национальной системы стандартизации, особенности территории страны и проживающего населения и др. В качестве инструментов системы можно предложить действующие и разрабатываемые законы, правила, технические и административные регламенты, документы национальной стандартизации.

Так, методологической базой модели могут быть действующие в России международные и национальные стандарты в области устойчивого развития административно-территориальных образований, в том числе ГОСТ Р ИСО 37120–2015 «Устойчивое развитие сообщества. Показатели городских услуг и качества жизни». Стандарт регламентирует индикаторы и показатели для городских услуг и качества жизни населения. В нем приводится более 100 показателей, распределенных по 17 группам. Понимание устойчивого развития охватывает все сферы общественной жизни (образ жизни, уровень жизни, занятость, демографические, этнографические, экологические проблемы, юридические, политические, культурные, социальные стороны жизни) [1; 6].

Как показали исследования, применение стандарта за время его введения на территории России затруднено в связи с особенностями, которыми обладает страна. В первую очередь это огромная территория: площадь государства составляет 26 100 км2. В Российской Федерации насчитывается 19 690 муниципальных образований, из них 18 101 – в сельских поселениях. На 1 января 2018 г., по оценке Росстата, в России постоянно проживало 146 880 432 человек, из них городское население составляет 109 326 899 человек, сельское –37 553 533 человек.

В крупных городах (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Воронеж, Волгоград) проживает треть всего населения России. Плотность населения распределяется не-

98 в ыпуск 1/2019

равномерно: в целом по Российской Федерации – 8,6 человек на 1 км2. Наибольшая плотность населения (60,3 человек на 1 км2) в Центральном федеральном округе, наименьшая – в Дальневосточном (1,0 человек на 1 км2). Плотность автомобильных дорог в целом по России составляет 62 км путей на 1000 км2 территории (если в Москве эта цифра равняется 2472 км, то в Дальневосточном федеральном округе составляет от 92 до 1 км).

Различия в развитии инфраструктуры, медицинском и социальном обслуживании, здравоохранении, уровне занятости и другом делают достаточно сложным процесс определения показателей устойчивости развития для разных территорий. Если, например, обратиться к показателям уровня здравоохранения (средняя продолжительность жизни, количество стационарных больничных коек на 100 000 населения, количество врачей на 100 000 населения), то их возможно оценивать для крупных городов. Для сельских поселений и малых городов будут актуальными такие показатели, как время приезда врачей, время ожидания приема врача, время оказания экстренной помощи, возможность и сроки получения высокотехнологичной медицинской помощи.

Следует отметить, что основная масса показателей для сельской местности напрямую связана с развитием транспортной инфраструктуры. Для оценки показателей, установленных в разделе стандарта «Образование», например: «Доля детей школьного возраста, обучающихся в школах», – также необходимо искать другие критерии. В приведенной в стандарте формулировке данный показатель для сельской местности является основным, но в этом случае важны одновременно такие показатели, как расстояние до школы, укомплектованность учителями, имеющими профильное образование, наличие транспортных средств, отвозящих детей в школу, время, приходящееся на путь от дома до школы и обратно. По мнению рабочей группы, подготавливающей к 2019 г. новую версию отечественного стандарта ГОСТ Р ИСО 37120–2015, необходимо по всем разделам документа провести экспертизу возможности применения индикаторов и показателей, используемых на международном уровне (в том числе с учетом вступившего в силу в июле 2018 г. ISO 37120:2018), в российских реалиях. При этом следует учесть ряд особенностей, связанных с территорией нашей страны, ее населением и экологической ситуацией (качество воздуха, воды, устранение свалок и пр.).

Особенные сложности вызывает практическое применение и адаптация к российским условиям индикаторов для умных городов, установленных в ISO/ DIS 37122:2018(en) «Устойчивое развитие в сообществах – Индикаторы для умных городов». Неравномерность развития административно-территориальных образований в России и отсутствие во многих городах материальных, энергетических, финансовых и человеческих ресурсов делают проблематичным реализацию проекта «Умный город». Тем не менее на совещании, организованном международным техническим комитетом по стандартизации ИСО/ТК 268, состоявшемся в Москве 15–19 октября 2018 года, шесть городов России приняли решения об участии в апробации представленных в стандартах индикаторов и показателей устойчивого развития.

На основании комплекса исследований, связанных с уточнением специфики России как территории, имеющей намерение устойчиво развиваться, возможно предложить следующее умозаключение: модель национальной системы нормирования и стандартизации устойчивого развития

Зворыкина Т.И. Обоснование модели национальной системы нормирования...

административно-территориальных образований представляет собой комплекс документов, регламентирующих требования к устойчивому развитию на национальном, региональном и местном уровне, формирующих направления обеспечения экономического роста, экологического и социального развития, включая ресурсосбережение, организационную структуру участников, и устанавливающих правила функционирования системы в целом.

Ключевым элементом системы становится состав и правила применения доку- ментов, увязанные с этапами жизни административно-территориального образования Plan-Do-Check-Act в соответствии с ГОСТ Р 56548-2015/ISO/DIS/37101 «Устойчивое развитие административно-территориальных образований. Системы менеджмента качества. Общие принципы и требования». Модель нормативного регулирования и стандартизации устойчивого развития территории на национальном, региональном и местном уровне по этапам жизненного цикла Plan-Do-Check-Act приведена в таблице.

Модель нормативного регулирования и стандартизации устойчивого развития территории на национальном, региональном и местном уровне по этапам жизненного цикла Plan-Do-Check-Act

Документы и стандарты, регламентирующие требования к устойчивому развитию	Характеристика
Национальный уровень
Документы обязательного применения национального уровня	Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, концепции, стратегии долгосрочного развития, федеральные программы, административные регламенты
Документы добровольного применения национального уровня	Классификаторы технико-экономической информации, международные и межгосударственные стандарты, национальные стандарты, правила, методики, положения
Региональный уровень
Документы обязательного применения регионального уровня	Региональные законы, административные регламенты, акты региональных органов исполнительной власти, региональные стратегии, концепции, программы развития
Документы добровольного применения регионального уровня	Правила, методики, положения, добровольные региональные системы сертификации в конкретной отрасли
Местный уровень
Документы обязательного применения органов местного самоуправления	Акты органов местного самоуправления, муниципальные программы, стратегии, концепции
Документы обязательного применения на территории, принятые профессиональными объединениями предпринимателей и саморегулируемыми организациями	Кодексы, правила добровольной сертификации, стандарты организации, технические условия, методики, положения, инструкции
Документы обязательного применения на территории, принятые хозяйствующими субъектами	Стандарты организации, технические условия, инструкции, положения, методики, образцы-модели, договоры

100 в ыпуск 1/2019

Нормативное регулирование и стандартизация устойчивого развития административно-территориального образования могут носить, в зависимости от уровня принятия документов, обязательный или добровольный характер. Данное обстоятельство установлено положениями действующего в России законодательства в области технического регулирования и стандартизации.

Заключение

На основе проведенных исследований удалось установить, что:

• •    в настоящее время наблюдаются процессы, связанные с социальным прогрессом, эффективным и безопасным использованием природопользования, повышением качества жизни, ростом конкуренции, цифровизацией экономики, технологической революцией, оказывающие влияние на Россию. Данные вызовы време-

• ни требуют стабильности и устойчивости социально-экономического развития, обеспечения высокого качества жизни населения административно-территориальных образований;

• •    важнейшим остается вопрос проведения нормирования и стандартизации устойчивого развития. Модель национальной системы нормирования и стандартизации устойчивого развития административно-территориальных образований может представлять комплекс документов и стандартов, регламентирующих требования к устойчивому развитию на национальном, региональном и местном уровне, формирующих направления обеспечения экономического роста, экологического и социального развития, включая ресурсосбережение, организационную структуру участников, и устанавливающих правила функционирования системы в целом.