Оценка этапов развития системы государственных закупок в Кыргызской Республике

экономическая система; государственные инструменты; бюджетных средств; конкурсы; аукционы.

Развитие системы государственных закупок Кыргызской Республики представляет собой последовательный и институционально обусловленный процесс, начавшийся в период трансформации экономической системы и продолжающийся в условиях цифровизации государственного управления.

До середины 1990-х годов закупки для государственных нужд осуществлялись преимущественно на основе ведомственных инструкций и административных решений, без единого правового поля, прозрачных процедур и механизмов конкурентного отбора.

Такая практика была характерна для начального этапа становления рыночных отношений и сопровождалась высокой долей прямых закупок, ограниченным кругом поставщиков и отсутствием системного контроля за использованием бюджетных средств.

В целом, формирование системы государственных закупок Кыргызской Республики до современного уровня складывалось на протяжении шести последовательных этапов, которые постепенно развивали, совершенствовали, упорядочивали и в тоже время усложняли процессы закупа товаров и услуг хозяйствующими субъектами на территории Кыргызской Республики.

Все шесть этапов становления и формирования системы государственных закупок внесли свой определенный и существенный вклад в процесс осуществления финансовохозяйственной деятельности предприятиями, учреждениями и организациями Кыргызской Республики.

Такая эволюция способствовала созданию гибкой, справедливой и современной системы государственных закупок в Кыргызской Республике. Этапы становления обобщены и наглядно представлены автором на рисунке 1.

Первый этап – институциональное зарождение системы государственных закупок (1994-1997гг.) [2].

Начало формирования современной системы государственных закупок связано с инициированием Правительством Кыргызской Республики в 1994 году реформы закупочной деятельности.

Данный этап характеризуется разработкой базовых подходов к централизованному регулированию закупок и осознанием необходимости правового закрепления единых правил расходования государственных средств. Ключевым событием начального этапа стало принятие в апреле 1997 года первого Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках», а также ряда постановлений Правительства Кыргызской Республики, определивших общие принципы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд [1].

Рис. 1. Этапы становления системы государственных закупок в Кыргызской Республике

На данном этапе была сформирована первичная структура закупочной системы, определены участники процесса, введены конкурсные процедуры и заложены основы институционального контроля за закупочной деятельностью. Однако закупки по-прежнему осуществлялись преимущественно в бумажном формате, а уровень конкуренции и прозрачности оставался ограниченным.

Второй этап – нормативное и процедурное развитие системы государственных закупок (2004-2005 гг.)

В условиях стабилизации экономики и роста бюджетных расходов в Кыргызской Республике возникла необходимость модернизации действующих закупочных механизмов. В 2004-2005 годах была принята новая редакция законодательства в сфере государственных закупок, направленная на повышение эффек- тивности использования бюджетных средств и упорядочение закупочных процедур. В этот период были уточнены методы проведения закупок, расширены требования к конкурсной документации и усилены контрольные функции государственных органов.

Данный этап ознаменовался переходом от формального регулирования к более детализированному нормативному обеспечению закупочной деятельности, что позволило повысить управляемость процесса и снизить риски нецелевого использования бюджетных средств в Кыргызской Республике.

Третий этап – начальная цифровизация и информационная открытость (20102013 гг.)

Следующим этапом развития системы государственных закупок стало внедрение информационных технологий. В октябре 2010

года была запущена первая версия портала государственных закупок Кыргызской Республики, функционировавшая до декабря 2012 года. Функциональные возможности портала были ограничены публикацией объявлений о предстоящих конкурсах, при этом все основные процедуры, включая подачу заявок и вскрытие конвертов, осуществлялись в бумажном виде.

В январе 2013 года была внедрена вторая версия портала государственных закупок, позволившая публиковать планы закупок, информацию о победителях и протоколы вскрытия. Несмотря на расширение информационной открытости, вскрытие заявок осуществлялось вручную, а подача конкурсных предложений сохраняла бумажный формат. Данный этап сыграл важную роль в подготовке институциональной и технической базы для дальнейшей цифровизации системы.

Четвёртый этап – внедрение электронной системы закупок и законодательное закрепление (2014-2015 гг.)

Качественный переход к электронной модели государственных закупок был осуществлён в рамках реализации стратегии развития государственных закупок Кыргызской Республики на 2012–2014 годы и при поддержке Азиатского банка развития. В июне 2014 года был официально запущен портал электронной системы государственных закупок Кыргызской Республики (zakupki.gov.kg), обеспечивший автоматизацию ключевых этапов закупочного процесса.

В 2014-2015 гг. осуществлялся поэтапный перевод закупающих организаций на электронный формат: от пилотных организаций до обязательного использования портала всеми государственными заказчиками. Завершение данного этапа связано со вступлением в силу Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» от 3 апреля 2015 года № 72, который закрепил электронный формат закупок как основной.

В 2015 году на электронном портале было проведено более 10 тыс. конкурсов на сумму свыше 45 млрд сомов, что подтвердило масштаб и эффективность внедрённой системы.

Пятый этап – развитие нормативной базы и углубление цифровизации (20162019 гг.)

После внедрения электронной системы акцент был смещён на совершенствование нормативно-правового регулирования. В период с 2016 по 2019 гг. в Закон «О государственных закупках» неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные на уточнение процедур закупок, расширение методов проведения торгов и повышение ответственности участников процесса.

В данный период были приняты постановления Правительства Кыргызской Республики, регулирующие пороговые суммы закупок, порядок проведения централизованных закупок, а также особенности закупок в сфере национальной безопасности и чрезвычайных ситуаций. Существенную роль сыграли приказы Министерства финансов Кыргызской Республики и Департамента государственных закупок, регламентирующие практические аспекты функционирования электронной системы и обеспечивающие единообразие правоприменительной практики.

Шестой этап – современный этап цифровой трансформации и гармонизации законодательства (с 2022 г. по настоящее время)

Современный этап развития системы государственных закупок связан с внедрением новой редакции законодательства в 2022 году, ориентированной на повышение эффективности закупочных процедур, усиление аналитической функции и гармонизацию национальных норм с требованиями Евразийского экономического союза. В этот период были внедрены антидемпинговые меры, национальный режим допуска поставщиков и снижены ограничения по увеличению стоимости контрактов.

Современная система государственных закупок Кыргызской Республики представляет собой комплексный цифровой механизм, охватывающий все стадии закупочного цикла: планирование, выбор поставщика, заключение и исполнение контракта, контроль, приёмку и аналитическую обработку данных. Институциональную поддержку системы осуществляет Министерство финансов Кыргызской Республики, в структуре которого действует Департамент государственных закупок как уполномоченный орган.

Таким образом, развитие системы государственных закупок Кыргызской Республики прошло путь от фрагментарных и административных процедур к институционально оформленной и цифровизированной модели управления государственными расходами. Последовательность этапов, закреплённых в нормативно-правовой базе, свидетельствует о системном характере реформ и ориентации на повышение прозрачности, конкуренции и эффективности использования бюджетных средств. Современная модель государственных закупок выступает не только инструментом обеспечения государственных нужд, но и важным элементом реализации социальноэкономической политики государства.

Вышеотмеченные этапы становления системы государственных закупок неразрывно связаны с формированием нормативноправовой базы в данной сфере, которая происходила в условиях трансформации экономической системы и становления институтов государственного финансового управления. Развитие правового регулирования закупочной деятельности носило поэтапный характер и отражало постепенный переход от децентрализованных административных практик к комплексной системе законодательных, подзаконных и ведомственных актов, ориентированной на цифровые технологии, прозрач- ность и результативность использования бюджетных средств (рис. 2).

Первый этап – формирование базовых правовых основ закупочной деятельности (1994-1997гг.) [3].

На начальном этапе становления системы государственных закупок в Кыргызской Республике отсутствовало единое нормативное поле, регламентирующее порядок приобретения товаров, работ и услуг для государственных нужд. Закупочная деятельность осуществлялась преимущественно на основе внутренних распоряжений государственных органов и временных инструкций, что приводило к фрагментарности процедур и неоднородности практики применения.

Инициирование реформы закупочной системы в 1994 году стало ответом на необходимость упорядочения бюджетных расходов и снижения рисков нецелевого использования государственных средств. Принятие в 1997 году первого Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» закрепило ключевые принципы закупочной деятельности, определило круг субъектов регулирования и ввело конкурсные формы отбора поставщиков.

формирование базовых правовых основ закупочной деятельности

развитие и уточнение законодательного регулирования

становление ведомственного и информационного регулирования

законодательное закрепление электронной модели государственных закупок

расширение подзаконного и ведомственного регулирования

гармонизация п систематизация законодательства

Рис. 2. Эволюция законодательства в сфере государственных закупок Кыргызской Республики

Дополнительно следует отметить, что на данном этапе законодательство носило рамочный характер и требовало последующего развития. Отсутствие детализированных подзаконных актов ограничивало возможности практической реализации закона, что обусловило необходимость дальнейшего нормативного и методического сопровождения закупочной деятельности.

На данном этапе был также принят Порядок осуществления закупок товаров, работ и услуг, связанных с обеспечением национальной обороны, национальной безопасности, защитой государственной тайны и информационной безопасности, а также ликвидацией последствий стихийных бедствий, утвержденный постановлением Правительства Кыргызской Республики от 1 июля 1998 года № 398. Данный нормативный акт закрепил особый режим проведения закупочных процедур, предусматривающий ограниченный доступ к информации и применение специальных механизмов отбора исполнителей. Его принятие позволило обеспечить оперативность и конфиденциальность закупок в сферах, имеющих стратегическое значение для государства и общественной безопасности.

Второй этап – развитие и уточнение законодательного регулирования (20042005 гг.)

Расширение масштабов государственных расходов и усложнение бюджетных процессов в начале 2000-х годов выявили недостатки первоначальной модели правового регулирования государственных закупок. Это обусловило необходимость пересмотра действующего законодательства и его адаптации к новым экономическим условиям.

В 2004-2005 гг. была принята обновленная редакция законодательства о государственных закупках, в которой были уточнены процедуры проведения конкурсов, расширен перечень методов закупок и усилены требования к конкурсной документации. Законодательство стало более детализированным и ориентированным на обеспечение управляемости закупочного процесса.

Дополнительным результатом данного этапа стало формирование предпосылок для институционализации контрольных функций государства в сфере закупок. Закон начал выполнять не только регламентирующую, но и превентивную роль, направленную на снижение финансовых и коррупционных рисков.

Третий этап – становление ведомственного и информационного регулирования (2010-2013 гг.)

Начало внедрения информационных технологий в сферу государственных закупок Кыргызской Республики ознаменовало новый этап развития нормативно-правовой базы. Запуск первых версий портала государственных закупок потребовал разработки ведомственных регламентов, определяющих порядок раскрытия информации и взаимодействия участников закупочного процесса.

В указанный период нормативное регулирование дополнялось приказами и инструкциями уполномоченных органов, регламентирующими публикацию объявлений о закупках, планов закупок и результатов торгов. При этом основные процедурные этапы по-прежнему осуществлялись в бумажном формате.

Дополнительное значение данного этапа заключается в формировании правовой культуры открытости закупочной деятельности в Кыргызской Республике. Расширение доступа к информации о закупках стало важным шагом к повышению доверия со стороны поставщиков и общества, а также подготовило институциональную базу для перехода к электронной модели закупок.

Четвертый этап – законодательное закрепление электронной модели государственных закупок (2014-2015 гг.)

Внедрение единой электронной системы государственных закупок в 2014 году стало поворотным моментом в развитии нормативно-правовой базы. Запуск официального портала электронной системы закупок потребовал комплексного пересмотра правового регулирования и согласования законодательных и технических решений.

Принятие Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» от 3 апреля 2015 года № 72 закрепило электронный формат закупок как основной и обязательный. Закон чётко определил этапы закупочного цикла, полномочия уполномоченного органа и допустимые методы проведения электронных закупок.

В рамках дальнейшего совершенствования системы государственных закупок было при- нято постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Порядка проведения централизованных закупок» от 12 августа 2015 года № 568 [4]. Указанный нормативный правовой акт определил механизм объединения потребностей государственных органов и организаций для проведения закупок на централизованной основе. Его внедрение было направлено на достижение экономии бюджетных средств, повышение управляемости закупочных процессов и сокращение дублирующих процедур.

Дополнительно в этот период были изданы приказы Министерства финансов Кыргызской Республики, регламентирующие запуск портала электронных закупок и порядок работы в электронной системе:

• -    Приказ «Об осуществлении запуска Портала электронных закупок в Кыргызской Республике». Указанный приказ ознаменовал переход системы государственных закупок к электронному формату и закрепил правовые основы функционирования единой цифровой платформы. Его реализация позволила автоматизировать ключевые этапы закупочного процесса, обеспечить открытый доступ к информации и сократить влияние человеческого фактора. Запуск портала стал важным шагом в повышении прозрачности и подотчётности использования бюджетных средств.

• -    Приказ «Об утверждении нормативных правовых актов в сфере государственных закупок». Данный приказ утвердил комплекс подзаконных нормативных документов, регулирующих практические аспекты осуществления закупочных процедур. Он систематизировал требования к участникам закупок, порядку проведения конкурсов и оформлению документации. Принятие приказа способствовало унификации правоприменительной практики и повышению правовой определённости в сфере государственных закупок.

Эти документы обеспечили практическую реализацию закона и переход закупающих организаций на единый цифровой формат.

Пятый этап – расширение подзаконного и ведомственного регулирования (20162019 гг.)

После внедрения электронной системы закупок основное внимание было сосредоточено на совершенствовании подзаконного и ведомственного регулирования. В период 2016–

2019 гг. в Закон «О государственных закупках» неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные на устранение выявленных правоприменительных проблем.

Правительством Кыргызской Республики были приняты постановления, регулирующие пороговые суммы закупок, порядок проведения централизованных закупок и особенности закупок в отдельных сферах. Существенную роль сыграли приказы Министерства финансов и нижеприведенные нормативные документы Департамента государственных закупок, в частности отдельные инструкции:

• 1.    Инструкции по формированию плана закупок закупающей организации. Данные инструкции определяют порядок подготовки и утверждения плана закупок с учётом бюджетных лимитов, программных документов и фактических потребностей закупающей организации. Особое внимание уделяется обоснованию закупаемых товаров, работ и услуг, а также соблюдению принципов эффективности и прозрачности расходования государственных средств. План закупок выступает основным инструментом систематизации и прогнозирования закупочной деятельности.

• 2.    Инструкции по регистрации закупающей организации. Инструкции по регистрации устанавливают требования к созданию учетной записи закупающей организации в электронной системе государственных закупок. В них регламентируется перечень необходимых документов, порядок их подачи и проверки, а также ответственность за достоверность предоставляемой информации. Регистрация является обязательным условием для участия организации в процедурах государственных закупок.

• 3.    Инструкции по регистрации поставщика. Данные инструкции описывают процедуру регистрации физических и юридических лиц в качестве поставщиков в системе государственных закупок. В рамках инструкции определяются требования к идентификации поставщика, подтверждению его правоспособности и деловой репутации. Регистрация обеспечивает равный доступ субъектов предпринимательства к участию в конкурсных процедурах.

• 4.    Инструкции по управлению учетными записями пользователей регулируют порядок создания, изменения и удаления пользова-

• тельских аккаунтов в системе закупок. Они направлены на разграничение прав доступа между пользователями в зависимости от их функциональных обязанностей. Соблюдение данных инструкций способствует повышению информационной безопасности и снижению рисков несанкционированных действий.

• 5.    Инструкции по внесению изменений в конкурсную документацию определяют порядок корректировки конкурсной документации на различных этапах закупочной процедуры. В них устанавливаются сроки, основания и способы внесения изменений с обязательным информированием всех заинтересованных участников. Это позволяет обеспечить равные условия участия и предотвратить искажение результатов конкурса.

• 6.    Инструкции по разъяснению конкурсной документации регламентируют механизм предоставления ответов на запросы участников закупок. Разъяснения даются в установленной форме и в строго определённые сроки без изменения первоначальных условий конкурса. Такой подход способствует снижению правовых рисков и повышению доверия участников к закупочной системе.

• 7.    Инструкции по оценке конкурсных заявок (офф-лайн). Данные инструкции описывают порядок рассмотрения и оценки конкурсных заявок конкурсной комиссией вне электронной системы. В них закрепляются критерии оценки, методика присвоения баллов и правила документального оформления результатов. Офф-лайн оценка применяется в случаях, предусмотренных законодательством, и требует особого соблюдения принципов объективности и коллегиальности.

• 8.    Инструкция о подаче жалоб устанавливает процедуру защиты прав и законных интересов участников закупок. В ней определяются сроки, форма подачи жалобы и компетентные органы, уполномоченные на её рассмотрение. Наличие чётко регламентированного механизма обжалования способствует повышению прозрачности и подотчётности системы государственных закупок.

Дополнительно данный этап характеризуется формированием разветвлённой системы инструктивных документов, охватывающих все стадии закупочного процесса – от планирования до рассмотрения жалоб. Это способствовало унификации практики применения законодательства и снижению правовой неопределённости для участников закупок.

На данном этапе нормативного развития системы государственных закупок было принято постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении пороговых сумм при осуществлении закупок товаров, работ и услуг» от 16 января 2016 года № 10, впоследствии уточнённое редакцией от 19 апреля 2017 года № 225 [5]. Указанный документ закрепил стоимостные пределы, в рамках которых определяются способы закупочных процедур, что позволило унифицировать подходы к выбору форм закупок. Введение пороговых значений способствовало повышению прозрачности закупочной деятельности и снижению административных издержек при реализации государственных программ.

Шестой этап – современный этап гармонизации и систематизации законодательства (с 2022 г. по настоящее время)

Современный этап формирования нормативно-правовой базы государственных закупок связан с внедрением обновлённой редакции законодательства, ориентированной на повышение эффективности и результативности закупочной деятельности. Существенное внимание уделяется гармонизации национальных норм с требованиями Евразийского экономического союза.

В правовое регулирование системы государственных закупок в Кыргызской Республике были интегрированы положения о национальном режиме допуска поставщиков, антидемпинговых мерах и уточнены условия изменения стоимости государственных контрактов. Эти изменения направлены на формирование равных условий конкуренции и защиту экономических интересов государства.

Дополнительно современный этап характеризуется усилением аналитической и контрольной функции нормативного регулирования. Ведомственные приказы и методические рекомендации всё в большей степени ориентированы на использование данных электронной системы закупок для оценки эффективности и принятия управленческих решений [8].

Таким образом, нормативно-правовая база государственных закупок Кыргызской Республики сформировалась как многоуровневая и динамично развивающаяся система. По- этапное развитие законодательства, подзаконных актов и ведомственных документов обеспечило переход от разрозненных административных процедур к комплексной цифро- вой модели закупок, соответствующей совре менным требованиям прозрачности, конку рентности и эффективного управления госу дарственными финансами.