Организация управления в области охраны окружающей природной среды

О рганизация управления в области охраны окружающей среды осуществляется в рамках реализации относительно новой – экологической функции государства. Проблемы экологии остро встали во второй половине прошлого века и сегодня находятся в ряду самых актуальных, как в Российской Федерации, так и в международной сфере.

В России решение экологических проблем привело к созданию довольно разветвлённой система государственных органов и организаций, основной задачей которых является охрана и оздоровление окружающей среды.

В первую очередь здесь можно назвать Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в составе которых функционируют различные структуры. Так, на 15 декабря 2017 года действовал Комитет ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. В Совете Федерации Российской Федерации в это время работал Комитет по аграрно-продовольственной политике и природопользованию.

Важнейшее место субъектов управления в данной сфере занимает Президент Российской Федерации и его администрация. Глава государства, в частности, издает соответствующие акты в данной сфере. Например, 30 апреля 2012 года указом №1102 утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Ранее, 4 февраля 1994 г. издан указ Президента РФ «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» [1]. Это также указ Президента РФ от 10 октября 1995 г. № 1032 «О федеральной целевой программе государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков» [2].

Одним из органов управления является Правительство РФ. Статья 18 соответствующего ФКЗ 1997 г. № 2-ФКЗ о данном субъекте [3], определяет полномочия этого органа исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Так, Правительство Российской Федерации:

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Постоянно действующей структурой этого высшего органа исполнительной власти страны, одним из его важных инструментов, является, в том числе, Правительственная комиссия по вопросам природопользования и охраны окружающей природной среды. Положение № 227 о ней утверждено 14 марта 2015 года [4]. Основной задачей Комиссии является координация действий федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных органов и организаций, в том числе, по вопросам:

• 1.    государственной политики в области геологического изучения недр;

• 2.    государственного управления водохозяйственным комплексом РФ;

• 3.    управление ООПТ;

• 4.    совершенствование механизмов общественного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Для выполнения возложенных на эту структуру задач, комиссия осуществляет различные функции, в том числе:

• а)    рассматривает проекты программных документов (концепций, доктрин, стратегий и других аналогичных текстов) федеральных органов исполнительной власти, а также проекты государственных (федеральных целевых) программ, затрагивающих вопросы природопользования и охраны окружающей среды;

• б)    обеспечивает проведение анализаэффектив-ности мер государственного регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды;

• в)    организует контроль за исполнением решений Комиссии.

Состав Комиссии утверждается Правительством РФ. На наш взгляд, в неё должны входить и ученые-юристы, занимающиеся вопросами охраны окружающей природной среды.

К органам управления в данной сфере относится также Минприроды РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Минэкономразвития РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Росприроднадзор, Росреестр, ФСБ России, Росимущество и другие.

В целом полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды изложены в ст. 5 ФЗ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5]. В этой норме сказано, в частности, что к таким полномочиям отнесены:

Как цитировать статью: Воробьев Н.Ф., Ивакин В.И. Организация управления в области охраны окружающей природной среды // Вестник Академии права и управления. 2017. № 4(49). с. 50-56

• об еспечение проведения федеральной политики в области экологического развития РФ;

• ра зработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития РФ;

координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия и т.д.

Такова общая картина системы органов и их задач в сфере охраны окружающей среды, которая сложилась на сегодняшний день в Российской Федерации. Рассмотрение всех её аспектов весьма затруднительно. В связи с этим, хотелось бы подробнее остановиться и проанализировать ситуацию в сфере коор-динациидеятельности, связанной с охраной и использованием недр, лесного фонда и водных ресурсов.

Управление в области недропользования осуществляется различными органами власти. К ним относятся Правительство РФ, министерства и другие ведомства. А также глава государства, который может иметь помощников, референтов, советников, в том числе, по указанному вопросу. В связи с этим, за управление в рассматриваемой, как и иных областях, должны нести ответственность и указанные субъекты права. А не только руководитель страны единолично [6]. Заметим, что координация деятельности в области охраны окружающей среды в России в целом начала осуществляться в конце XX века. В частности, 18 марта 1988 г. было принято постановление Совета Министров РСФСР «О коренной перестройке дела охраны природы в РСФСР» [7]. В настоящее время анализируемой сферой руководят многочисленные субъекты[8]. Так, государственное управление отношениями недропользования, согласно ст. 36 Закона 1992 года «О недрах» осуществляется, кроме вышеназванных лиц, также и органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральными органами управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.

Одним из этих органов являетсятакже Федеральное агентство по недропользованию Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Агентство действует на основании соответствующего Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 [9]. В числе основных функций этой организации, например, организация государственного геологического изучения недр, ведение кадастра месторождений, выдача лицензий на пользование недрами и т.д. Одновременно, заметим, например, для выявления фактов безлицензионной добычи полезных ископаемых па территории, в частности Оренбургской области, межрайонная природоохранная прокуратура открывала на несколько дней даже горячую линию [10].

Правовой основой деятельности Роснедр является, в частности, также Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», однако в настоящее время готовится проект нового нормативного акта. В соответствии с указанным документом все недра, за исключением мелких залежей песка, мела и торфа, перейдут в ведение федерального центра. Минприроды РФ будет решать – кому предоставить полномочия на разработку недр. Хотя, с другой стороны, по существу так оно и есть уже в настоящее время. Заметим, что, по мнению академика РАН Е. Велихова, торф, как полезное ископаемое, а также лес и водоросли представляют серьезную экологическую угрозу для России [11].

В ведении органов управления в данной сфере находятся также особо охраняемые геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Например, горы Шиханы – одиночный холм, гора, сопка, находящиеся близ г. Стерлитамака в Башкирии, которые занесены в глобальный реестр геологического наследия, В числе указанных объектов также научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, пещеры и другие подземные полосы. Здесь же можно назвать уникальные геологические обнажения, аналогичные формы рельефа и связанные с ним ландшафты. Это горы, утесы, группы скал, барханы, каньоны, дюны. Последние, например, встречаются на Куршской косе, расположенной на побережье Балтийского моря. Включая Калининградскую область [12].

Управление в названной области осуществляют и другие субъекты, в частности, Министерство обороны Российской Федерации. Так, например, приказами федерального органа исполнительной власти в области картографии, совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ утверждается Перечень объектов местности и элементов содержания топографических карт и планов, запрещенных для открытого опубликования. Нормами этого документа предписывается, в частности, что карты и планы, предназначенные для открытого опубликования не должны содержать сведений, детализирующих входы в пещеры и гроты [13].

Определенные функции управления в области недр имеются и у Российской академии наук, в подчинении которой ранее находился Государственный геологический музей им. В.И. Вернадского, а сейчас остается в ведении Минералогический музей им. А.Е. Ферсмана, расположенные в г. Москве.

Деятельность недропользователей проверяется Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования Минприроды России. Этот орган имеет право давать недропользователям предписания по устранению всех выявленных нарушений, налагать административные наказания, обращаться в правоохранительные органы с ходатайствами о принятии более существенных мер к нарушителям пользования участками недр.

За пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотрен- ных разрешением, установлена административная ответственность по ст.7.3 КоАП РФ. Данный вид принуждения [14], связанный с недрами, наступает и за совершение правонарушений, предусмотренных статьями 7.4, 7.10, 8.9-8.11 Кодекса. За указанные проступки применяется такая санкция, как административный штраф, размеры которого варьируются в определенной «вилке». За иные, если смотреть в общем плане, экологические административные правонарушения, налагаются, в том числе и другие виды санкций. И это правильно. Вто же время,данное обстоятельство, возможно, способствует коррупционности. Может быть, в связи с этим, в отдельных случаях следует более смело и шире использовать принцип безальтернативности наказаний [15]. Заключающийся не только в применении одного вида взысканий, но и одного размера.

В целом, изучение практики государственного управления в области охраны недр, показывает необходимость повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в данной сфере. На фоне существующих дефектов природоохранительной деятельности указанных органов представляется достаточно очевидным усиление их роли в сфере охраны недр [16].Однако, постоянная смена их организационно-правовых форм, полномочий ведет к нарушению нормального режима работы. Заметим, что исторически управление в данной сфере постоянно меняется. Так, в начале 1960-х гг. в Советском Союзе существовало, в частности, Министерство геологии и охраны недр СССР.

Вопросам управления недрами посвящена обширная научная литература [17].

Важным объектом управления в области охраны окружающей природной среды является также лесной фонд Российской Федерации. Леса занимают почти 2/3 территории страны. Этот сектор имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов Федерации. В связи с этим, в частности, утверждалась одобренная Правительством РФ Концепция развития лесного хозяйства РФ на 2003-2010 годы [18]. Также была принята Концепция ФЦП «Развитие лесного семеноводства на период 2009-2020 гг.»[19]. В настоящее время идет реализация Государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на период 2013 – 2020 годы [20].

Управление данной сферой в Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство лесного хозяйства Минприроды иэкологии РФ,действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 г. № 736 [21]. В его систему входят департаменты, органы управления лесным хозяйством в субъектах РФ. В ведении Рослесхоза находятся базы авиационной охраны, лесхозы-техникумы. Объектами управления в данной сфере являются также лесничества.

Основным актом, регулирующим отношения в данной сфере, является Лесной кодекс РФ 2006 г. Заметим, аналогичные документы принимались и ранее, а именно в 1923 г. и 1978 гг., когда был издан Лесной кодекс РСФСР [22].

Огромное внимание управлению лесными ресурсами уделяется и за рубежом. Так, в Германии еще в 1933 году, обязательным элементом специальной формы одежды сотрудников Имперской лесной службы, которую возглавлял рейхсмаршал Герман Геринг, были кинжалы. Часть лесничих находились на государственных окладах, а крупные землевладельцы для охраны своих угодий от браконьеров нанимали лесничих за свой счет [23].

Важной сферой управления в области охраны окружающей среды являются также водные ресурсы, а вместе с ними и водные объекты. Общие проблемы управления в области использования и охраны водных объектов отражены в гл.4 Водного кодекса РФ 2006 года [24]. При этом, названная глава включает не только полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области водных отношений, но и раскрывает основные функции управления в рассматриваемой сфере. Это соответствует теории экологического управления, составной частью которого является управление в области использования и охраны водных объектов, которая и является одной из функций государства, а именно экологической функцией [25]. В научной литературе разграничивают понятия «управление» и «полномочия». С нашей точки зрения, полномочия следует рассматривать как совокупность действий, которыми наделяются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в сфере использования природных объектов и охраны окружающей среды. Управление в отличие от полномочий это более широкое понятие и включает в себя не только полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления, но и функции управления. Именно так и построена гл.4 Водного кодекса РФ. Поэтому можно дать следующее определение понятия управления водными объектами – это деятельность исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их общественных объединений по реализации своих полномочий, прав и обязанностей в области рационального использования и охраны водных объектов [26].

• В    ст. 24 указанной главы ВК РФ непосредственно речь о полномочиях органов государственной власти РФ в области водных отношений.

К таким полномочиям относятся, в частности, владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов.

Субъектами управления водным фондом выступают органы государственной власти, местного самоуправления, другие юридические лица и граждане. Поэтому, по субъектному составу можно различать государственное, муниципальное и частное управление водными ресурсами. Так, определенные полномочия в данной сфере имеются у Правительства РФ. В частности, 25 декабря 2006 г. постановлением этого субъекта № 801 было утверждено отмененное ныне, Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов [27].

Управление водным фондом в Российской Федерации осуществляет в настоящее время Федеральное агентство водных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

Основными задачами этой организации являются, в частности, предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности; ведение государственного реестра договоров пользования такими объектами. Это также эксплуатация водохранилищ, находящихся в ведении Агентства и обеспечение их безопасности; ведение Российского регистра гидротехнических сооружений.

Агентство руководит названной сферой непосредственно или через свои территориальные органы, которыми являются бассейновые водные управления. Последние организованы посоответствующим водным бассейнам. Так, в бассейн Каспийского моря входят бассейны рек Волги, Урала, Терека и других. Они расположены, в частности, на территориях Республики Башкортостан, Самарской, Оренбургской, Саратовской, Пензенской и ряда других областей.

В субъектах РФ управление в области экологии осуществляют соответствующие структуры федеральных органов исполнительной власти и аналогичные органы исполнительной власти самих субъектов Федерации. Нормативной основой такого положения является п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. В ней сказано, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. Эти нормы нашли соответствующее отражение и в уставных документах субъектов РФ [28]. Так Устав города Москвы 1995 года в п. 10 ст. 13 говорит о том, что к полномочиям города Москвы относится решение городских вопросов природопользования: охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п.12 ст.13). На территории Калмыкии действует Степное Уложение 1994 г. В ст. 13 этой конституции сказано: «Земля и другие природные ресурсы на территории республики являются основой жизни и деятельности народа Республики Калмыкия».

При этом каждым сектором окружающей среды управляют специализированные органы. Естественно, они могут иметь различное наименование. Это зависит от статуса субъекта Российской Федерации, его местоположения, наличия тех или иных природных ресурсов, традиций и обычаев, и например, как полагаем, в целом от экологического районирования [29].

Свою деятельность органы исполнительной власти в анализируемой сфере осуществляют на основании соответствующих юридических актов, причем, естественно, не только федеральных, но и актов самих субъектов. При этом заметим, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации идет усиленный процесс принятия законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, различных экологических программ.

В субъектах РФ принимаются и другие акты. Так, была разработана Концепция развития природоохранного законодательства Якутии на 2016 – 2020 гг. [30].

В целом, как видно, система управления в области экологии в Российской Федерации, за отдельными недостатками, думается, вполне эффективна и пока ей не требуется глобальных изменений, однако, как системное явление, она должна находиться в поле постоянного познания [31].