Основные проблемы организации стандартизации социального обслуживания населения на муниципальном уровне

Кардинальные перемены в экономической, социально-политической, культурной и духовной сферах жизни общества, государства, в общественном сознании, идеологии и общественной психологии с необычайной остротой и рельефностью обнажили многие проблемы, но в большей степени это касается социальной защиты населения.

Социальная защита населения является структурообразующим элементом социальной политики, которая рассматривается в двух аспектах. В широком смысле она охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все стороны жизни членов общества, включая обеспечение товарами, жильем, услугами инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, благоприятными экологическими условиями и т.д. В узком – содержание социальной политики исчерпывается чисто социальными решениями и мероприятиями, связанными с поддержанием различных слоев общества, которые в силу своего специфического положения не в состоянии играть активную роль в условиях рыночных отношений (дети, пенсионеры, инвалиды, работники бюджетных организаций и т.д.) [3].

Направления социальной защиты предусматривают конкретные меры (действия), осуществление которых способствует достижению определенного уровня социальной защиты населения. Однако для реализации направлений социальной защиты разных групп населения необходимы законодательные, экономические и организационные действия, которые в совокупности и представляют механизм социальной защиты населения.

Действующая система социальной защиты в настоящее время сталкивается с многообразными проблемами. В частности, отдельные виды помощи существуют фрагментарно, различные подсистемы социальной защиты представителей разных социальных групп изолированы, нет четких правил взаимодействия и распределения функций между министерствами и внебюджетными фондами; органам социальной защиты приходится обслуживать все большее число нуждающихся лиц в условиях уменьшения объема ресурсов для их поддержки и т.д.

Реформы, происходящие в конце XX – начале XXI вв. в России, повлекли за собой существенное повышение роли регионов и муниципалитетов в реализации социальной политики государства, в частности, в сфере социального обслуживания населения. В результате проводимых реформ произошло разграничение таких направлений социальной защиты, как социальная поддержка и социальное обслуживание населения, реализуемых как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Социальное обслуживание, став неотъемлемой частью государственной системы социальной защиты населения, по существу превратилось в социальный институт, то есть устойчивый комплекс социальных служб, нормативных актов, правил, технологий, методик, установок, отражающих социальные потребности различных категорий населения и влияющих на различные сферы деятельности в РФ.

Преобразования в социальном обслуживании привели к изменениям в образцах поведения, психологии и мышлении работников социальных служб, к развитию системы высших и профессиональных учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов для учреждений социального обслуживания населения.

Несмотря на то, что понятие «социальное обслуживание» широко используется в практической жизнедеятельности нашего общества, и в последнее время стало объектом исследований, проводимых в рамках социальной работы, социологии, социальной работы, его теоретическое обоснование практически отсутствует.

В России особый акцент был сделан на разработке правового аспекта социального обслуживания. Но без теоретического обоснования сущности и структуры процесса социального об- служивания возникают сложности, в первую очередь, в оценке эффективности социального обслуживания, в выборе адекватной модели, обеспечивающей реализацию основных принципов и направлений социальной политики государства, определении стандартов и норм профессиональной деятельности специалистов по социальной работе и т.д. [5].

В 1990-х гг. возникает потребность стандартизации сферы услуг, что было вызвано разного рода причинами: во-первых, возрастающей ролью услуг в жизни человека, расширением спектра услуг; в частности появляются новые услуги, такие как: страховые, финансовые, налоговые, кредитования, социальные и др. Во-вторых, необходимостью контроля за качеством услуг, с целью выявления факторов, способных нанести вред физическим, психическим, духовным и социальным силам человека, а также окружающей среде. На государственном уровне стандартизация была признана с середины XX в. Основные законы в области стандартизации услуг в РФ были приняты в начале 90-х гг. XX столетия, среди них: федеральные законы «О защите прав потребителей» (1992); «О стандартизации» (1993); «Об обеспечении единства измерений» (1993); «О сертификации продукции и услуг» (1993).

Требования, которые содержались в государственных стандартах до 1 июля 2003 г., были направлены на обеспечение безопасности услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества граждан, технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости услуг, единства методов их контроля, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации, являлись обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности. Соответствие услуг указанным требованиям государственных стандартов определялось в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательной сертификации услуг. Иные требования государственных стандартов к услугам были обязательными для соблюдения субъектами хозяйственной деятельности в силу договора, либо в том случае, если об этом указывалось в технической документации исполнителя услуг. При этом соответствие услуг этим требованиям государственных стандартов определялось в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о добровольной сертификации услуг. За соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов осуществлялся государственный контроль и надзор со стороны исполнительных органов государственной власти.

В федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в РФ» [6] в статье 6 было определено, что социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.

В соответствии с национальным стандартом «Качество социальных услуг», введенным в действие Постановлением Госстандарта России, установлены основные положения, определяющие качество социальных услуг. Этот стандарт устанавливает основные положения определения качества отдельной услуги, которая оказывается в учреждениях социального обслуживания населения; но, к сожалению, в стандарте не описаны положения, устанавливающие качество и эффективность процесса оказания услуги, а также отсутствуют критерии оценки качества результата, который должен быть достигнут после реализации услуги.

Сложность стандартизации услуг и их качества связана, в первую очередь, с особенностями самих услуг, среди которых можно отметить: трудность количественной оценки многих видов услуг, отсутствие показателей качества социальных услуг и др. Результаты исследования показали, что важным является разработка конкретных механизмов организации социального обслуживания населения на региональном уровне [4].

Несмотря на то, что федеральным законом в 1995 г. были определены 13 видов учреждений социального обслуживания, не все из них имели и имеют в настоящее время нормы и нормативы, принятые на федеральном и региональном уровнях, типовые положения и требования качества предоставляемых социальных услуг. В каждом регионе существующие пробелы федерального законодательства заполняли нормативно-правовые документы регионального и муниципального значения. Рассмотрим это на примере Алтайского края. Отдельные аспекты социального обслуживания населения отражены в законах, постановлениях и положениях Алтайского края. В Алтайском крае с 1994 г. формировалась нормативно-правовая база социального обслуживания населения, действует ряд краевых целевых программ.

В связи с разграничением полномочий между федеральным центром и регионами в рам- ках федерального закона № 122 от 22 августа 2004 г. в Алтайском крае принят ряд законов, постановлений, положений и программ, среди которых: «Адресная социальная помощь малоимущим гражданам и семьям с детьми на 2003-2005 гг.», ««О первоочередных мерах по улучшению социального обслуживания граждан пожилого возраста в Алтайском крае» на 2005-2010 гг.» и др., регулирующих социальное обслуживание населения.

В августе 2005 г. был принят закон Алтайского края №63-ЗС «О социальном обслуживании населения в Алтайском крае», но сразу же после его принятия было видно, что он не позволяет четко обозначить специфику услуг, предоставляемых на территории Алтайского края; не учитывает особенности региона; не конкретизирует такие понятия, как «качество социальных услуг», «эффективность социального обслуживания населения»; не определяет механизмы осуществления оценки деятельности учреждений социального обслуживания и программы работы с разного рода категориями населения. В этом законе не определен статус большого числа муниципальных учреждений социального обслуживания; не определен механизм финансирования деятельности этих учреждений; в нем (статья 5) лишь определяется государственная система социальных служб, состоящая только из краевых государственных учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью Алтайского края и находящихся в ведении Главного управления администрации Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне[2-4].

В настоящее время возрастает потребность определения статуса региональных стандартов социального обслуживания населения, в частности, это можно показать на таком регионе, как Алтайский край.

Региональная система социальной защиты населения сталкивается на современном этапе с нерешенностью многих правовых, организационных и финансовых механизмов, как на уровне законодательства, так и непосредственно на уровне ее реализации. В связи с этим при создании системы социальной защиты населения региона важно учитывать все существующие объективные и субъективные факторы, знать характеристику и особенности конкретных территорий.

В последние годы в районах и городах края открыты и работают принципиально новые, современные учреждения, которых раньше не было в системе социальной защиты населения, – это районные и городские Центры социального обслуживания семей с детьми и других групп населения.

В настоящее время система социальной защиты населения Алтайского края развивается как многоплановый комплекс органов управления, учреждений, служб и организаций.

На территории Алтайского края расположено 11 г ородов и 60 административных районов; население края составляет 2602 тыс. человек, в том числе 1385,1 тыс. – городское население, 1216.9 тыс. – сельское. Столица Алтайского края — город Барнаул. На территории г. Барнаула проживает около 658,4 тыс. человек, что составляет около 47% всего городского населения Алтайского края. Территория города – 939 кв.км. В состав города входит 5 административных районов: Железнодорожный, Индустриальный, Ленинский, Октябрьский, Центральный, 25 населенных пунктов, среди которых: с. Лебяжье, пос. Центральный, пос. Затон, пос. Гоньба, Научный городок, пос. Новосиликатный и др. Барнаул является транспортным узлом, промышленным центром с производством строительных материалов, комплексом машиностроительных, строительных предприятий, предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности [1].

В 2008 г. исследовательской группой кафедры социальной работы Алтайского госунивер-ситета (в которую входил автор) было проведено социологическое исследование отношения потребителей и исполнителей к организации социального обслуживания населения на муниципальном уровне (на примере Центрального района г. Барнаула).

В Центральном районе г. Барнаула проживает около 122 тыс. человек из них 13 тыс. разных типов семей: многодетные семьи, семьи учащихся и студентов, несовершеннолетние семьи, семьи с детьми-инвалидами, неполные семьи, полные малообеспеченные семьи, опекунские семьи и т.д., те которые нуждаются в поддержке.

В рамках данного исследования были выделены две целевые группы – «исполнители» и «потребители», которые выступили в роли респондентов. В группу «исполнители» (136 человек) вошли рядовые специалисты учреждений системы социальной защиты, учреждений соци- ального обслуживания (стационарных, полустационарных и нестационарных, руководители среднего и высшего звеньев). Мнения исполнителей выявлялись в ходе экспертного опроса.

В группу «потребители» вошли клиенты учреждений социальной защиты и учреждений социального обслуживания Центрального района г. Барнаула (100 человек). Мнения потребителей выявлялись в ходе формализованного интервью.

Объектом исследования было определено отношение исполнителей и потребителей к организации социального обслуживания на муниципальном уровне и к стандартам социального обслуживания.

Основной целью исследования было выявление отношений исполнителей и потребителей к организации социального обслуживания на муниципальном уровне и к стандартам социального обслуживания.

В рамках социологического исследования были поставлены следующие задачи:

• -    проанализировать состояние системы социального обслуживания в Центральном районе г. Барнаула;

• -    изучить оценки исполнителями и потребителями уровня развития социального обслуживания населения на муниципальном уровне;

• -    выявить факторы, влияющие на качество социального обслуживания населения;

• -    выявить удовлетворенность потребителей качеством социального обслуживания населения в Центральном районе г. Барнаула;

• -    выявить отношение исполнителей и потребителей к стандартизации социального обслуживания населения.

При обработке результатов исследования был выделен ряд блоков:

• 1.    Уровень развития системы социального обслуживания населения.

• 2.    Перспективы функционирования системы социального обслуживания.

• 2.    Факторы, влияющие на качество социальных услуг.

• 3.    Стандартизация процесса социального обслуживания.

Остановимся на рассмотрении уровня развития системы социального обслуживания населения в современных условиях.

Мнения респондентов целевой группы «исполнители» на вопрос «Созданы ли условия для функционирования системы социального обслуживания: законодательные, организационные, финансовые, информационные?» распределились следующим образом (табл. 1):

Таблица 1

Условия эффективного функционирования системы социального обслуживания населения Алтайского края (2005, 2008 гг.) (%)

Условия функционирования	Да		Скорее да, чем нет		Больше нет, чем да		Нет		Затрудняюсь ответить
	Годы
	2005	2008	2005	2008	2005	2008	2005	2008	2005	2008
Законодательные	20,3	32,4	37,3	33,8	33,9	25,7	5,1	4,4	3,4	3,7
Организационные	40,7	22,8	27,1	39,7	22	25,7	6,8	6,6	1,7	5,2
Финансовые	18,6	13,2	16,9	25	35,6	45,6	25,4	9,6	3,4	6,6
Информационные	20,3	27,2	45,8	31	18,6	18,4	П,9	13,2	3,4	10,3

Как показывает анализ результатов исследования, по сравнению с 2005 г. ситуация с созданными условиями функционирования принципиально не изменилась. В настоящее время по прежнему 55,2% (варианты «больше нет, чем да» и «нет») респондентов говорят об отсутствии необходимых финансовых условий, что ставит под сомнение дальнейшие перспективы не только развития, но и в целом существования системы социального обслуживания. Этот вопрос является актуальным в силу организационно-структурных перемен в области социальной защиты, реформирования основы государственной поддержки большого числа категорий населения Российской Федерации, не повлияла и ситуация смены статуса учреждений социального обслуживания с муниципального на региональный.

Отсутствие в должной мере необходимых условий для эффективного функционирования социального обслуживания лишает уверенности специалистов в перспективе их деятельности, оказывает серьезное влияние на процесс обслуживания и качество предоставляемых социальных услуг.

Перспективы существования и развития различных форм социального обслуживания зависят от разного рода условий, среди которых:

• •    законодательные – развитие нормативно-правовой базы на федеральном, региональном уровнях;

• •    организационно-структурные – уровень развития в целом системы социального обслуживания и его отдельных структурных элементов;

• •    финансовые – уровень направляемых финансовых средств на развитие и функционирование системы социального обслуживания;

• •    кадровые – уровень квалификации специалистов, условия переподготовки и повышения квалификации исполнителей;

• •    информационные – уровень открытости и доступности информации о предоставляемых социальных услугах.

Оценивая эффективность социального обслуживания населения в крае в настоящее время в сложившихся условиях, большая часть респондентов целевой группы «исполнители» – 42,7% ставит «4» балла; 33,8% респондентов оценивают эффективность на «3»; 12,5% – на «2»; 5,2% – на «5»; 2,9% – на «1» балл. Данную позицию респондентов можно объяснить различными причинами:

• -    во-первых, не определены источники финансирования большого числа учреждений социального обслуживания, что связано с дефицитом бюджета Алтайского края и финансированием социальной сферы по остаточному принципу;

• -    во-вторых, отсутствуют требования к оценке эффективности социального обслуживания населения;

• -    в-третьих, существует несоответствие условий функционирования социального обслуживания требованиям времени.

Таким образом, гипотеза о том, что по мнению исполнителей, развитие социального обслуживания населения на муниципальном уровне в настоящее время находится на достаточно высоком уровне, была подтверждена.

Оценивая эффективность социального обслуживания большая часть респондентов целевой группы «потребители» ставит оценку «4» балла – 61%; 20% респондентов оценивают эффективность на «5»; 15% респондентов – на «3». Так, гипотеза о том, что по мнению потребителей, развитие социального обслуживания населения на муниципальном уровне в настоящее время находится на не достаточно высоком уровне была опровергнута. Это объясняется во-первых, тем, что в Центральном районе г. Барнаула была внедрена модель работы с клиентом «Одно окно», что позволило сократить очереди, оптимизировать работу специалистов по приему документов от клиента. Модель «Одно окно» интегрирует процесс управления в системе социальной защиты, централизуя ряд функций и устраняя, таким образом, их дублирование.

Так, анализ результатов показывает, что респонденты понимают важность учета мнений всех заинтересованных сторон процесса социального обслуживания. Правильная позиция респондентов – клиент выступает в роли активного субъекта (заказчика) социальной услуги, позволит обеспечить надлежащие качество и повысить эффективность процесса социального обслуживания населения. Таким образом, целесообразно разрабатывать стандарты социального обслуживания, объединяя усилия профессиональных социальных работников, управленческого персонала, потребителей социальных услуг, исследователей в области социального обслуживания.

Таким образом, в настоящее время актуальны исследования проблем обеспечения качества социальных услуг, разработки стандартов как основы подтверждения соответствия и оценки эффективности деятельности учреждений социального обслуживания населения, выявления особенностей организации социального обслуживания населения на различных уровнях, в том числе муниципальном.

Требованием времени становится повышение уровня безопасности жизни, здоровья граждан в процессе социального обслуживания, предоставление качественных социальных услуг. Обеспечение соответствия услуг и процесса обслуживания этим требованиям входит в число задач стандартизации социального обслуживания населения. В связи с этим, особую актуальность представляет исследование вопросов стандартизации социальных услуг, предоставляемых населению; анализ существующих нормативно-правовых документов, регламентирующих процесс предоставления и потребления социальных услуг разными группами населения; определение механизмов стандартизации социальных услуг на региональном и муниципальном уровнях.