Пограничная безопасность азербайджано-российской границы

DOI:

После распада Советского Союза госу- тать прежние административные границы дарства – участники СНГ согласились счи- межгосударственными. Предполагалось, что процесс делимитации не должен значительно затянуться. Однако к 2016 г. Российская Федерация еще не подписала договор о делимитации всех участков своей границы. Длительные переговоры часто затруднялись из-за территориальных споров, разделения населенных пунктов и мест хозяйственной деятельности, этнических особенностей приграничья. Не стал исключением и азербайджанский участок российской границы. Подписав договор о делимитации границы, стороны обязались решить давнюю проблему разделенных народов, хозяйственная деятельность которых осуществлялась на сопредельной территории, что требовало частого пересечения границы местными жителями, в то время как пограничная инфраструктура была к этому не готова. Установление пограничного контроля не могло не повлиять на социально-экономическое положение приграничных районов, что во многом определяет состояние пограничной безопасности на данном участке границы. Поэтому представляется важным определить влияние созданной пограничной инфраструктуры российско-азербайджанской границы на безопасность сопредельных территорий.

Российско-азербайджанская граница проходит по хребтам Большого Кавказа, во многом повторяет направление пограничной реки Самур и отклоняется от нее в ее дельте. Этот участок представляет собой естественный коридор, связывающий Российскую Федерацию с государствами Южного Кавказа транспортной сетью, проходящей вдоль побережья Каспийского моря. Будучи одним из трех коридоров, этот участок выделяется сравнительной развитостью своей инфраструктуры, так как представлен автомобильными путями, железной дорогой и трубопроводом Баку – Новороссийск. В отличие от грузинского коридора эти пути не прерываются частично признанными государствами и позволяют относительно беспрепятственно, вне зависимости от погодных условий (как это бывает на осетинском участке российско-грузинской границы) осуществлять коммуникацию. В то же время этнический фактор создает специфические условия обеспечения пограничной безопасности.

Пограничная инфраструктура определена внутренними законодательными актами и межгосударственными соглашениями. В 1995 г. Азербайджаном и Россией было подписано соглашение «О пунктах пропуска через государственную границу между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой», которое определяло пункты пропуска: железнодорожный (Дербент (Россия) – Яла-ма (Азербайджан)); автомобильные: (Яраг-Казмаляр (Россия) – Самур (Азербайджан)), Тагиркент-Казмаляр (Россия) – Ханоба (Азербайджан)); для двустороннего сообщения с упрощенным порядком пересечения границы (Ново-Филя (Россия) – Ширвановка (Азербайджан), Чах-Чах (Россия) – Зухул (Азербайджан), Гарах (Россия) – Зухул (Азербайджан)). В ст. 3 оговаривалось, что «пересечение лицами границы в автомобильных пунктах пропуска может осуществляться с использованием транспортных средств или пешком» [24]. Учитывая хозяйственную особенность местных жителей, занимающихся отгонным скотоводством, ст. 6 предусматривала, что «места перегона скота определяются на основе взаимной договоренности между пограничными войсками и таможенными органами Российской Федерации с одной стороны и пограничными войсками и таможенными органами Азербайджанской Республики с другой стороны» [24]. Таким образом, документ устанавливал официальные пункты пропуска на всем участке границы, однако его главным недостатком было то, что он опирался на уже существовавшую транспортную инфраструктуру, которая была сосредоточена в приморской полосе. При этом жители Нагорного Южного Дагестана, которые еще в советские времена могли беспрепятственно пересекать когда-то административную границу по давно известным горным тропам, теперь для того чтобы официально навестить родственников на азербайджанской стороне, вынуждены делать крюк через приморскую зону до пунктов пропуска. Установленная пограничная линия мешала и осуществлению хозяйственной деятельности, поскольку в первое время ожидавшейся «взаимной договоренности» на государственном уровне достичь не удалось. Поэтому местные жители нелегально использовали устоявшиеся коридоры.

Итак, пограничные пункты пропуска сосредоточены вблизи дельты Самура, что ос- тавляет жителей Тляратинского, Рутульского, Ахтынского, Докузпаринского районов без возможности свободного перемещения. Сами районы являются изолированными от инфраструктуры Дагестана. Так, на сайте Тляратин-ского района отмечено: «Тляратинский муниципальный район входит в состав горной зоны Дагестана, является глубинным периферийным и труднодоступным районом Дагестана, имеет неблагоприятное транспортно-географическое положение по отношению к столичному центру – г. Махачкала и района является территориально изолированной и приграничной территорией РД». Сам район, который граничит и с Азербайджаном, и с Грузией, считается слабозаселенным, так в соответствии со статистикой, представленной административной властью района, плотность его населения составляет 17,6 чел./км2, в то время как в Дагестане в целом – 59,99 чел./км2. При этом качество автомобильных дорог, связывающих район с республиканским центром, очень плохое, а дороги по направлению к азербайджанской границе просто нет. Таким образом, жители района оторваны и от границы, и от районного центра, а плотность приграничного населения ниже средней по республике, что вместе с экономическими проблемами региона может создавать предпосылки для развития сепаратизма.

Положение трансграничной инфраструктуры усугубляло и то, что традиционно поток пассажиро- и грузоперевозок на азербайджанском участке был высоким, а опытных пограничников и пограничной инфраструктуры здесь долго не было. Для упрощения процедуры пересечения границы в 1997 г. соседние страны подписали соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан РФ и АР [25]. Антитеррористические кампании в Чечне, са-мопровозглашение государства Ичкерия, а также фактическая прозрачность российско-азербайджанской границы в нагорной части способствовали появлению сначала подозрений, а потом и фактов, подтверждающих, что боевики, принимавшие участие в военных действиях на Северном Кавказе, проходили лечение в азербайджанских и грузинских больницах, а Панкисское ущелье Грузии, не находящееся под контролем Тбилиси, стало местом отдыха для боевиков. Российские поли- тики в конце 1990-х гг. были убеждены, что именно дагестанский участок в период с 1991 по 1999 г. являлся тем коридором, через который в Чечню попадали наемники. Кстати, и отсутствие пограничного перехода в Нагорном Дагестане долгое время связывалось с антитеррористической операцией в Чечне. К слову, здесь в 1990-е гг. пограничники часто пресекали контрабанду оружия, обмундирования, медикаментов.

В дальнейшем уже и азербайджанские пограничники (Э. Гулиев), и дагестанские силовики (А. Черкесов) признавали, что поступающие из Ирана наркотики направляются через Азербайджан в Россию (в 2007 г. был особо отмечен в качестве коридора наркотрафика пост «Яраг-Казмаляр») [6]. Поэтому уже в 1999 г. премьер-министр РФ В.В. Путин заявил о необходимости введения визового режима между Россией и закавказскими республиками, а также ужесточения контроля за перемещением грузов на российско-азербайджанской границе [3]. Обращение азербайджанского президента к российскому, переговоры, а затем и визит В.В. Путина в Баку в 2001 г. позволили сторонам принять окончательное решение в пользу безвизового режима. Напомним, что в Баку в 2001 г. была подписана Бакинская декларация двух стран, дух и буква закона которых предполагали развитие сотрудничества, что возможно при благожелательном визовом режиме.

Однако еще долго финансовые проблемы стран, длительный процесс формирования пограничной инфраструктуры мешали создать условия для легализации всех пограничных пересечений границы с Азербайджаном со стороны местных жителей. В частности, как отмечали представители пограничной службы, именно в Тляратинском районе местным населением систематически нарушались правила перехода государственной границы.

Cоциально-экономические проблемы в пограничных государствах, национальная политика в Грузии привели к тому, что границу стало пересекать большое количество мигрантов (лезгины и аварцы) из северных районов Азербайджана и Грузии, а также контрабандисты [16; 19; 26].

Усиленное развитие пограничной инфраструктуры стало возможным только после

2000-х годов. Необходимо было создать не только оборудованные пункты пропуска, которые уже сложились к тому времени, но и социальную инфраструктуру для пограничников, внедрить высокотехнологичные средства контроля и поиска на границе. В Рутульском районе в 2006 г. была открыта «самая отдаленная» пограничная застава «Джиных». На церемонии открытия присутствовал представитель азербайджанской стороны, начальник погрануправления А. Джабраилов, что говорит о высокой заинтересованности двух сторон в развитии сотрудничества в обеспечении пограничной безопасности. Службу на заставе на контрактной основе могут нести и местные жители, что снижает уровень безработицы в пограничных районах. Тогда же был поднят вопрос о строительстве упрощенного двустороннего перехода для жителей приграничных с Диндидагским перевалом районов [5]. Несмотря на то что проблема является актуальной для местных жителей еще с момента изменения статуса административной границы, как отмечалось чиновниками Дагестана на заседании Народного собрания в 2015 г., «за это время постановлений Правительства РД принято не было» [7]. Строительство горного погранперехода между Азербайджаном и Россией затруднялось и отсутствием необходимой дорожной инфраструктуры: из 70 км дороги между районным центром Ру-тул и границей в 2015 г. было построено только 8 км. Необходимость строительства такого погранперехода обусловлена отмеченными выше интересами местных жителей с обеих сторон границы: это районы, населенные разделенными народами 1, и, для того чтобы пересечь границу по семейным обстоятельствам, им приходится ехать через погранпереходы в дельте реки Самур или через Владикавказ. А учитывая сложившуюся транспортную инфраструктуру, путь в азербайджанские северные провинции может пролегать и через Баку, что увеличивает продолжительность и стоимость визитов. На этом фоне в Дагестане получила развитие идея строительства Аваро-Кахетинской дороги, которая по замыслу должна связать Нагорный Дагестан с горными районами Грузии и позволит местным жителям сократить временные и финансовые расходы для посещения родственников на территории другого государства, придавая импульс экономическому развитию отдаленных приграничных районов. Однако сообщений о сотрудничестве с представителями соседних стран по этому вопросу до сих пор нет.

Негативная оценка Азербайджаном российских действий по укреплению границы была смягчена после визита В.В. Путина в Баку в начале 2001 года. Потепление в политических отношениях между странами сделало возможным развитие сотрудничества между погранведомствами двух стран. Так, в 2002 г. было подписано соглашение о деятельности приграничных представителей для ускоренного обмена информацией и развития сотрудничества по обеспечению пограничной безопасности. В сентябре 2002 г. было подписано соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря, что существенно способствовало налаживанию доверительной атмосферы в российско-азербайджанских отношениях, в том числе по пограничным вопросам. Уже весной 2003 г. в Дагестане были проведены совместные учения пограничников России, Казахстана и Азербайджана. Надо отметить, что в сфере сотрудничества по обеспечению военной и пограничной безопасности Азербайджана России приходится конкурировать с Турцией [20, с. 26], поэтому следует положительно оценивать двустороннее стремление создать позитивные тенденции в таком болезненном вопросе, как пограничная безопасность. Можно сказать, что сотрудничество погранведомств двух стран развивалось в дальнейшем стабильно: проводились встречи, организовывался обмен информацией, силовики договорились о совместных действиях в случае незаконных пересечений границы [1; 17; 22].

Однако еще долго политики и эксперты Азербайджана выражали недоверие по отношению к российским действиям. Так, уже в 2005 г. азербайджанский журналист и исследователь С. Расулзаде писал, что российская политика по укреплению пограничной инфраструктуры является попыткой создания военных баз, в перспективе имеющих возможности вести наступательные действия на территории Азербайджана [23]. Ведь за 1990-е гг.

в азербайджанском истеблишменте сложилась устойчивая практика обвинений российских спецслужб в подстрекательстве жителей северных районов Азербайджана. Тогда основная радикальная масса местных жителей, преимущественно лезгин, объединилась в рамках национально-политического движения «Садвал», чьи требования включали: ликвидацию российско-азербайджанской границы, создание лезгинского национального государства. Им приписывают ряд нападений на азербайджанских пограничников, организацию теракта в Бакинском метро, столкновения с азербайджанской полицией. Учитывая, что Дербент в свою очередь населен другим разделенным народом – азербайджанцами, можно считать маловероятным нацеленность российских спецслужб на дестабилизацию пограничного пространства. Со временем радикальные требования смягчились и сводились к следующему: свободное пересечение границы и создание свободной экономической зоны «Самур» в приграничной территории, где проживают лезгины [15, c. 116].

А в связи с тем, что экономически депрессивные районы севера Азербайджана только на рубеже веков стали объектом внимания государственной политики, это позволило несколько улучшить их социально-экономическое развитие и снизить напряженность в российско-азербайджанских отношениях. Доказательством наличия определенного доверия в отношениях между спецслужбами можно считать тот факт, что в 2008 г. Россия, Азербайджан и Иран договорились о создании консорциума по строительству железной дороги Каз-вин – Решт – Астара (Иран – Азербайджан), где возможно соединение с РЖД [2]. Иран обещал завершить строительство в 2013 году.

Однако вопрос разделенных народов обострился в связи с подписанием российско-азербайджанского договора о делимитации государственной границы в 2010 году. 18 июня 2011 г. договор о делимитации вступил в силу. В ходе обсуждения стороны решали такие проблемы, как:

• 1.    Раздел и отвод воды из реки Самур, необходимость создания пятикилометровой пограничной зоны, которую требовали российские и азербайджанские власти. Эта мера лишала местных жителей самых плодородных

• 2.    Отсутствие пограничной инфраструктуры, что вело к незаконным пересечениям границы жителей приграничья, а это в свою очередь давало основания для взаимных обвинений сторон в поддержке сепаратизма и террористов.

• 3.    Разделенные народы. Эта проблема обострилась из-за необходимости решения вопроса о статусе жителей российских анклавов – преимущественно лезгин – на территории Азербайджана: Храх-Уба и Урьян-Уба. Как официально заявляли российские чиновники, местным жителям предложили сделать выбор: «либо получить гражданство Азербайджана по упрощенной схеме, либо сохранить гражданство России и встать на учет в миграционной службе, либо переселиться в Россию» [9]. Однако на последовавших митингах в Дагестане жители сел обратили внимание на то, что их права на выбор гражданства нарушались [11]. Возникали вопросы и по поводу организации продажи имущества на территории Азербайджана, и по поводу организации выезда из Азербайджана и размещения на территории России. Очевидно, что местным жителям было бы предпочтительнее сохранить статус-кво: проживание на территории с российским гражданством, но этот вариант не устраивал ни азербайджанские, ни российские власти. Трактовка событий, которую давали жители села Храх-Уба (лезгины) значительно отличалась от официальной российской и азербайджанской: они рассматривают эту территорию как «исконно свою», отмечают, что «политики отдали наши земли Азербайджану, теперь нас хотят сделать беженцами» [18]. Эта позиция оспаривалась азербайджанскими властями на том основании, что в советский период спорные территории были переданы во временное пользование малоземельным жителям Дагестана, таким образом оспаривая факт сложившегося проживания лезгин на территории Северного Азербайджана.

земель долины реки Самур в условиях малоземелья.

Решение территориального вопроса не в пользу лезгин спровоцировало рост политической активности федеральной национальнокультурной автономии лезгин. Ее интернет-портал с одноименным названием подробно освещает вопросы, связанные с переселением лезгин из Азербайджана в Россию, их журналисты внимательно следят за процессом делимитации и с еще большим вниманием за демаркацией границы, обращая внимание на те или иные территориальные уступки, которые совершали российские представители [14; 27]. Впрочем, для работы любой демаркационной комиссии территориальные обмены являются нормой, потому что определение границы на местности должно учитывать ландшафтные особенности и хозяйственную деятельность приграничных жителей. Кроме того, следует отметить активность движения «Свободный Лезгистан», которое также представлено в сети Интернет [10]. Его активисты на страницах портала обсуждали и освещали положение лезгин в Азербайджане до подписания договора 2010 г., а затем и политические меры, предпринятые лезгинами по донесению своего мнения до глав государств, а в настоящее время раскрывают процесс переселения лезгин в Российскую Федерацию. Оценки, которые даются здесь, можно назвать более жесткими, так как лезгин считают «ненужными». На самом деле, проблема положения лезгин в РФ возникла с момента подписания договора о делимитации: они в течении длительного времени не могли получить ответ от российских властей, куда можно переселиться из Азербайджана. С 2012 г. им разрешили переезд в Дагестан. Все же данное решение не помогло снизить накал страстей вокруг пограничной тематики, и можно предположить, что именно эта проблема стала мобилизующим фактором в развитии национального лезгинского движения.

Отдельно нужно рассмотреть процедуру пересечения границы как возможности осуществления трансграничной кооперации. Если до 2005 г. местные жители часто использовали внутренний паспорт для пересечения границы, то после 2005 г. пропуск и российскими, и азербайджанскими пограничниками стал осуществляться только по заграничному паспорту. Это вызвало временное сокращение легального потока, так как местные жители вынуждены были получать паспорт, для чего нужно было заплатить пошлину, на которую не всегда были деньги. Жители горных районов зачастую не имели даже внутреннего пас- порта нового, несоветского, образца для получения заграничного паспорта. Таким образом, местные жители сталкивались с юридическими и инфраструктурными препятствиями при пересечении границы.

Россия неоднократно в одностороннем порядке вводила ограничения на пересечение границы. Так, в сентябре 2004 г. в связи с проведением антитеррористической кампании азербайджано-российская граница была закрыта для всех автотранспортных средств. С 2010 г. на пунктах пропуска «Яраг-Казмаляр» и «Тагиркент-Казмаляр» действует только автомобильное сообщение. Сложившаяся практика существенно затрудняет пересечение границы местными жителями, которым приходится за определенную плату «подсаживаться» к водителям, что создает угрозы личной безопасности пассажиров и водителей, а также угрозы пограничной безопасности.

В апреле 2010 г. Народное собрание Дагестана обратилось к В. Путину с просьбой реконструировать пункты пропуска. Работы по обеспечению пешеходного перехода начались с осени 2011 года [12]. Однако до 2016 г. путешественники, пересекающие границу, отмечают плохое состояние моста через реку Самур, в то время как сами погранпереходы постепенно модернизируются.

Серьезные затруднения, созданные при пересечении границы местными жителями, стали предпосылкой для расцвета коррупции на российской-азербайджанской границе. О фактах вымогательства денег сообщали и граждане РФ, следующие в Азербайджан, и граждане Азербайджана, следующие в РФ. Этого же не отрицали и местные чиновники. Так, в работе К. Казенина, М. Сулейманова, М. Алексеева описаны факты коррупции: «На этом участке границы делаются большие деньги. Мост между Азербайджаном и Дагестаном называется “золотым” из-за вымогательств. По словам чиновника из Кусарского района Магомеда Велибекова, необходимость в заграничных паспортах только увеличит коррупцию» [13]. В работе описаны случаи мздоимства пограничников и полиции по отношению к автомобилям с номерами соседнего государства. Из-за этого сокращается трансграничный товарооборот. Азербайджанские ин-тернет-порталы наполнены впечатлениями граждан Азербайджана от коррупции российских пограничников и таможенников: «Но больше всего поражала наглость, с которой они вымогали деньги у пассажиров. “Давай хор-мет. 200 рублей”, – стали требовать они с пассажиров-мужчин. Практически все пассажиры предпочли безропотно расстаться с 200 рублями. Несговорчивых же проверяющие приглашали в купе проводника, откуда несчастные возвращались с таким унылом видом, что становилось понятно: “хормет” сделать все же пришлось». В то же время их отзывы про азербайджанских пограничников были только положительными: «Таможенники так же скрупулезно проверяли багаж. Каких-либо эксцессов или проблем в нашем вагоне не было. Никто не требовал от нас денег, это уже удивляло» [4]. Важно отметить, что после 2015 г. количество жалоб на нарушение прав граждан, пересекающих границы, существенно сократилось [21]. Стороны осуществили модернизацию погранпереходов, оборудовали их системой видеонаблюдения, что значительно сокращает возможности для нарушений. В то же время возросло количество сообщений о временном закрытии того или иного пункта пропуска, что связано с техническими или природными причинами. Сам факт появления таких сообщений говорит о том, что с помощью сети Интернет местные погранслужбы стремятся регулировать трансграничный поток и в случае необходимости перенаправлять путешественников на другие пункты пропуска. Благоприятным условием стало введение с 2016 г. в действие договора между Азербайджаном и Россией по системе автомобильного страхования Green Card. Теперь Азербайджан признает российский полис ОСАГО, а РФ признает Green Card, выданный на территории Азербайджана. Однако в 2014 г. Азербайджан ввел ограничения на ввоз в страну автомобиля ниже стандарта Евро-4. Водитель при въезде должен оставить «гарантийную сумму», которая достигает 40 % стоимости транспортного средства и которую при выезде ему должны вернуть [8]. Вызывает сомнения, что жители приграничных районов могут себе позволить пересекать границу со свободной суммой, покрывающей этот «залог». Кроме того, здесь возможны ущемления прав въезжающих при расчете кросс-курсов валют.

На форумах посетители отмечают затруднения при возвращении «залога».

Таким образом, «на месте», то есть в приграничных районах, у жителей существует настоятельная потребность в развитии приграничной инфраструктуры. Однако правительства и России, и Азербайджана, опасаясь за целостность своих стран, пытаются контролировать все трансграничные потоки и при развитии приграничной инфраструктуры в первую очередь заботятся о пограничной безопасности. В результате население начинает прибегать к нелегальным возможностям пересечения границы, что существенно снижает эффективность правительственных мер. Несмотря на это, положительная динамика российско-азербайджанских отношений и развитие пограничной инфраструктуры могут позволить снизить негативное влияние пограничных вызовов.