Полицейская служба на территории Восточной Сибири в контексте развития отечественного антикоррупционного законодательства в XVIII-начале XIX столетий

В качестве «общественного бедствия» известные криминалисты досоветского времени рассматривали явление должностной преступности [1, с. 1]. Проблема использования служебного положения в целях незаконного обогащения имела особое значение в правоохранительной практике досоветского времени. Непреходящим к этому виду противоправных деяний представлялось отношение самодержавной власти. Мера юридической ответственности демонстрировала насущную потребность в противодействии корыстным устремлениям чиновников царской полиции. Жесткие, а зачастую и жестокие санкции подчеркивали их социальную и политическую опасность для российского общества.

Неудивительно поэтому, что приоритетное значение в борьбе с преступлениями данной направленности придавалось карательным мерам. Уже в начале XVIII века появляется целый ряд указов, направленных на ужесточение государственной политики в области противодействия лихоимству 1 . Традиционным для эпохи петровских преобразований становится требование «казнить смертею натуральной и всего имения лишить »2 в отношении тех, кто допускал незаконное обогащение за счет службы.

В целях реализации уголовной политики создается фискалитет и «майорские» канцелярии. Именно этим службам, по мнению отечественных исследователей Д. О.

Серова и А. В. Федорова, «довелось принять на себя основную тяжесть борьбы с должностными преступлениями» [2, с. 387].

К этому времени относят появление военизированного исполнительного органа государственного управления – российской регулярной полиции [3, с. 126]. Предназначенная для профессиональной охраны общественной безопасности полиция изначально была ориентирована на решение широчайшего спектра задач с наделением ее чиновников значительными властными полномочиями. Этот фактор во многом предопределил девиантное поведение полицейских чинов при исполнении служебных обязанностей.

Всеобъемлющие полномочия при отсутствии законодательного акта, в полном объеме определяющего компетенции полиции, неминуемо приводили к многочисленным эксцессам должностной преступности. По-прежнему не изжитые обычаи кормления, интегрированные правовым нигилизмом правоохранителей, существенно усугубляли сложившееся положение.

В Сибири первое полицейское учреждение – Тобольская полицмейстерская контора – было образовано в соответствии с указом 1733 г. «Об учреждении полиции в городах »3. Сведения о появлении полицейской конторы на территории восточной ее части достаточно противоречивы.

По мнению одних авторов, полиция была организована в Иркутской провинции одновременно с появлением Тобольской полицмейстерской конторы [4, с. 123]. Другие утверждают, что она появилась только после опубликования указа № 10769 «Об учреждении Полиции в городе Иркутске» [5, с. 11]. Тогда Правительствующим сенатом было указано: «в Иркутске для лучшего порядка и уравнения обывателей в постоях учредить полицию и в оной Полицмейстером быть Якутского полка секунд-майору Ивану Замощикову »4.

Имеющиеся сведения о первом иркутском полицмейстере И. И. Замощикове носят во многом фрагментарный характер. Из дошедших до нашего времени архивных источников известно, что он был сыном тобольского дворянина, имел в городе недвижимую собственность и владел крепостными [6, с. 242]. Местные летописцы лишь указывают дату прибытия секунд-майора И. И. Замощикова в Иркутск – 28 марта 1758 г. и характеризуют его как «человека деятельного, не весьма корыстолюбывого »5.

В исследованиях Л. С. Рафиенко упоминается эпизод о неправомерных действиях И. И. Замощикова по отношению к представителям иркутского купечества, произошедший за девять лет до опубликования указа «Об учреждении Полиции в городе Иркутске». Автор приводит сведения о том, что в 1749 году на возглавлявшего городскую полицмейстерскую канцелярию поручика И. И. Замощикова в Иркутский магистрат была подана жалоба купца Прокофия Кузнецова об аресте в мясном ряду и нанесении публичных побоев его сыновьям Никифору и Григорию Кузнецовым.

Из материалов, обнаруженных Л. С. Рафиенко в фондах Российского государственного архива древних актов, следует, что «Главным магистратом было велено рассмотреть дело Ивана Замощикова Иркутской провинциальной канцелярией совместно с депутатом от магистрата, чтобы Замощиков больше не наказывал купцов, сообщить об этом в Главную полицмейстерскую канцелярию» [7, с. 142].

«Очевидно, – отмечала по этому поводу Л. С. Рафиенко, – деятельность Ивана Замощикова вызвала большое неудовольство купечества» [7, с. 142]. Впоследствии дело иркутского полицмейстера рассматривалось комиссией И. Вульфа и 17 ноября 1751 г. он был отстранен от должности. Однако, как следовало из указа № 10769, спустя 7 лет И. И. Замощиков вновь возглавил иркутскую полицию, но уже в чине секунд-майора. По сведениям Е. Б. Шободоева, после повторного назначения на должность И. И. Замощиков не изменил своим принципам. Как указывает автор, «истязание было первым предметом его… в делах был разрывен, чистоту в городе соблюдал, однако и находил случай поживиться» [8, с. 208]. Подвергался ли И. И. Замощиков в последующем взысканиям за проступки по службе – неизвестно.

Последующая кодификация административно-полицейского законодательства второй половины XIX века, помимо реорганизации правоохранительного аппарата, позволила закрепить нормы, направленные на противодействие коррупционным проявлениям. В частности, М. О. Акишин утверждает, что введение в действие в 1775 г. «Учреждения для управления губерний» не только повысило эффективность местного управления, но и создало определенные механизмы для предотвращения должностной преступности [9, с. 320]. Принятый пятью годами позже «Устав благочиния или полицейский» содержал целый ряд запретов, предусматривающих снижение коррупционных рисков.

Для полицейских чиновников, замещавших должности частных приставов и квартальных надзирателей, устанавливалось строгое требование «должность свою отправлять безденежно, не требуя и не взяв ни какого рода заплаты, ни с кого, ни за что »6. Схожие по смыслу правила указывались тем, кто был определен «в Губернии к Правлению, в Палатах, в Верхнем и Нижнем Суде, к благочинию». Данной категории служащих запрещалось «ради дела требовать, или брать, или взять плату, или подарок, или посулу, или иной подкуп, или взяток »7. Тех же чиновников полиции, кто вопреки требованиям Устава благочиния «ради дел учнет или брать, или возьмет с кого плату, или подарок, или посул, или иной подкуп или взяток, равно как и того, кто чинит плату, или дарит, или сулит, или инако подкупает», полагалось «отсылать к суду для поступления и наказания по законам »8.

В соответствии с требованиями Устава благочиния вводилась специальная полицейская служба в губернском и областных городах Иркутской губернии. По сведениям Г. Ф. Быкони, к указанному времени общее число лиц, занятых в полицейских учреждениях губернии, достигло 229 человек, из которых 28 являлись классными чиновниками [6, с. 46].

«Практически сразу после открытия новых полицейских учреждений, – указывает автор, – начались взаимные претензии, столкновение должностных и прочих интересов чиновников всех рангов». Особенно часто возникали конфликты по поводу раздела власти бывших воевод. Городничие, капитан-исправники и судьи нижних сельских расправ не могли определить свой статус по отношению друг к другу. Каждый третий классный чиновник Иркутской губернии был под судом или следствием. По своему составу более половины всех судебно-следственных случаев приходились на злоупотребление властью. Чаще всего чиновники посягали на частное или казенное имущество [6, с. 46]. Однако в условиях жесточайшего кадрового кризиса большая часть осужденных чиновников продолжала свою служебную деятельность на прежних местах.

В связи с этим Г. Ф. Быконя приводит характерный случай со служащим Нерченского нижнего земского суда коллежским асессором И. О. Моисеевым, который был осужден в Иркутской уголовной палате за взятки и растрату присылаемых заводскими крестьянами денег. Однако, по сведениям исследователя, уже через 10 дней после приговора И. О. Моисеев был назначен судьей в Доронинский уездный суд и спустя некоторое время опять переведен на прежнюю должность в Нерченский нижний земский суд [6, с. 142].

Таким образом, требования Устава благочиния о безденежном отправлении должности и запрете взяток на территории Восточной Сибири носили во многом формальный характер. Каждое третье дело о злоупотреблениях заканчивалось оправданием чиновника [6, с. 142]. Максимальным наказанием считался сам факт отдачи под суд, так как даже без отстранения от должности во время следствия выплачивалась лишь половина жалования. Очевидное попустительство со стороны губернской администрации являлось ничем иным, как попыткой сохранения кадрового потенциала и укрепления вертикали власти.

На схожих принципах в начале XIX века выстраивал свои отношения с подчиненными чиновниками полиции иркутский гражданский губернатор Н. И. Трескин. Примером, получившим широкую огласку, может служить дело Нижнеудинского исправника – титулярного советника Е. Ф. Лоскутова. В многочисленных обвинениях, выдвинутых в отношении исправника, губернатор видел лишь «намерение из пустых и самых дерзких клевет, вывесть такое дело, последствия коего имели бы неприятное влияние на гражданское начальство». Сам же Лоскутов по заключению Трескина «со стороны поведения… [был] известен как благороднейший и благовоспитанный человек» . Своим «особенным долгом» губернатор считал уведомление верховных властей о том , «что чиновник сей в течение десятилетнего служения… не подал ни одного поводу к обращению на него невыгодного замечания… исполнение возложенных на него поручений открыло в нем отличительную способность полицейского офицера и хозяина» [10, с. 152] .

В подобном ключе относился к поднадзорным полицейским чиновникам Иркутский губернский прокурор. Как «исправного, расторопного и честного чиновника» он характеризовал квартального надзирателя Кузнецова. Между тем впоследствии он же докладывал губернатору, что «посланный в провинцию для розыска делателей фальшивых ассигнаций по основательному подозрению Кузнецов розыски обратил в свой промысел»9

Такое покровительство со стороны губернского руководства являлось характерной чертой усиливающегося бюрократического централизма, при котором губернский центр требовал строгого подчинения уездных властей. Так, по оценке Д. Н. Гергилёва, Сибирский генерал-губернатор И. Б. Пестель «считал идеальным условием правления абсолютное подчинение чиновников» [11, с. 102].

Взамен за беспрекословное подчинение со стороны губернского руководства оказывалась всеобъемлющая поддержка, даже если действия подчиненных чиновников выходили за рамки, установленные законом. По этой причине, по мнению И. А. Коновалова, «полицейские, известные превышением должностных полномочий, были защищены от судебных преследований вышестоящими полицейскими руководителями »10 [12, с. 33].

Между тем поток жалоб на многочисленные злоупотребления со стороны сибирской администрации обратил на себя внимание верховных властей. 22 марта 1819 г. в Сибирь был направлен один из выдающихся чиновников того времени тайный советник Михаил Михайлович Сперанский. Вновь назначенному генерал-губернатору предписывалось «исправлять властию вверяемою все то, что будет в возможности, обличая лиц, предающихся злоупотреблениям, предав, кого нужно, законному суждению» [13, с. 95].

К этому времени сибирское управление прочно связывали с такими характеристиками, как «лихоимство, произвол и личные интриги» [14, с. 4]. Позднее современные исследователи назовут обстоятельства, в которых пришлось работать М. М. Сперанскому, «вопиющей картиной злоупотреблений и произвола местной администрации» [15, с. 67] и «настоящим гнездом коррупции» [12, с. 32]. Сам чиновник признавал, что «следствия по многосложности их обстоятельств и по важности самих злоупотреблений, требовали в производстве их особенного распорядка» [13, с. 20]. И если в Туруханский край для осуществления следственных действий был отправлен только наряд чиновников, то в Иркутской губернии потребовалось создание особых следственных органов. В результате были сформированы Нижнеудинская, Иркутская и Верхнеудинская следственные комиссии. Общим предметом большинства заведенных следственных дел стало лихоимство. В особую группу выделялись случаи лихоимства, сопряженные с насилием и самовольными наказаниями.

Результатом работы комиссий стало 73 следственных дела, обвиняемыми в которых фигурировало 680 человек. По сведениям И. А. Коновалова, 174 подозреваемых являлись представителями министерства внутренних дел, что составляло более 50 % от всех сибирских чиновников ведомства [12, с. 33]. В ходе следственных действий было описано и изъято 58 имений, оцениваемых в 262 тыс. руб. Общая сумма взысканий составила 2 800 тыс. руб. При этом сам М. М. Сперанский признавал, «что всех обвиняемых придавать суду было невозможно, потому что число их само по себе уже значительное увлекло бы по взаимным обвинениям множество участников» [13, с. 25]. В связи с этим, за исключением «самых вопиющих и решительных случаев», обвиняемые не отдавались под суд, а лишь отстранялись от своей должности.

«Наиболее прочих обличенным в важных злоупотреблениях и насильственных мерах», по мнению дознавателей, оказался Нижнеудинский исправник Е. Ф. Лоскутов. Перед визитом М. М. Сперанского последний, надеясь на поддержку Иркутского губернатора Трескина, изъял в уезде всю бумагу и чернила и всячески препятствовал проведению следственных действий. Тем не менее дело исправника Лоскутова получило достаточно широкий резонанс. Как оказалось, повсеместное использование административного ресурса, подчас граничившее с жестокостью и деспотизмом, было направлено не только на поддержание порядка и благочиния, но и приносило полицейскому чиновнику значительные доходы. Благодаря скупке по заниженным ценам скота и продовольствия, спекулятивной продаже вина, принуждению к бесплатным работам и монополии на торговлю с инородцами Лоскутов сумел получить по одним источникам 138 тыс. руб. [12, с. 34], по другим – 450 тыс. руб. [16, с. 44].

В крупных хищениях были изобличены Иркутский исправник Волошин и Верхнеудинский исправник Матвей Матвеевич Геденштром. Бывший во время ревизии в Иркутске морской офицер мичман Э. И. Стогов писал, что «на каждого из исправников по жалобам – насчитывались миллионы взяток». При этом исправник Гедельштром утверждал, что у них оставались только проценты, а основные средства попадали к губернатору [16, с. 45].

Обширные властные полномочия при полном покровительстве губернского руководства позволяли полицейским чиновникам получать незаконную выгоду в десятки и сотни тысяч рублей. В условиях фактической изоляции от метрополии деятельность сибирской полиции основывалась не на общероссийских нормах права, а на желании и воле местного начальства. Этот фактор приводил не только к неизбежному превышению властных полномочий со стороны губернского руководства, но и к существенному повышению коррупционных рисков в полицейской среде.

«Трескин и законы – были синонимы… полиция, земские суды, палаты – он или его власть была все… он знал все и распоряжался всем», – утверждали современники тех событий [16, с. 46]. Предельная концентрация властных полномочий в сочетании с жесточайшим диктатом со стороны губернатора полностью подавляли общественные инициативы и были направлены на продвижение собственных императивов, во многих случаях заменявших действовавшее законодательство.

С точки зрения высших чиновников губернии, это позволяло повысить эффективность правоохранительной деятельности. Следует признать, что в определенных направлениях правоохранительной деятельности подобный стиль управления давал и положительные результаты. Так, Э. И. Стогов вспоминал, что в бытность Трескина «все полиции были доведены до совершенства, и за то в Иркутской губернии не было ни грабежей, ни воровства… Иркутск был очень опрятный город и много хороших домов, о преступлениях в городе не было слышно» [16, с. 47].

При этом в понимании чиновников местной полиции жесткая вертикаль власти означала верховенство указаний вышестоящего руководителя над нормами закона. Следуя этой логике, они и сами превращались в полновластных хозяев подведомственного населения, уполномоченных судить и наказывать только по своему личному усмотрению.

Результатом такого администрирования явился феномен «исправника Лоскутова», когда полицейский чиновник превращался для жителей уезда в полновластного сатрапа. Неограниченные права на использование мер государственного принуждения, отсутствие надзора и общественного контроля вели к превышению властных полномочий и, как следствие, к незаконному обогащению местных правоохранителей. Отечественные исследователи называют этот период «расцветом злоупотреблений, ростом взяточничества и чиновничьего произвола, полным пресечением разного рода жалоб и гласности» [11, с. 102].

Осознание масштаба открытых в ходе ревизии противоречий привели М. М. Сперанского к выводу о том, что «сибирские органы управления сами способствовали коррупционным проявлениям». При этом основной причиной злоупотреблений граф считал «отсутствие законности при осуществлении властных полномочий» [13, с. 103]. В связи с этим, помимо пересмотра кадрового состава сибирского чиновничества и организации уголовного преследования виновных, выдающийся администратор предложил ввести особые правила управления восточными окраинами империи.

22 июля 1822 г. Александр I утвердил «Учреждение для управления Сибирских губерний» и девять уставов и положений, регламентирующих важнейшие направления государственно-правового регулирования на сибирских территориях. По мнению А. В. Ремнева, данный шаг свидетельствовал о начале формирования особого правительственного взгляда на «сибирскую» политику [17, с. 83].

Однако, в силу отдаленности от центра, наблюдалась инертность в принятии решений по оптимизации полицейских структур в результате кодификации сибирского законодательства. Спустя несколько лет после введения «Учреждения для управления Сибирских губерний» сенатор тайный советник Павел Иванович Сумароков по-прежнему обращал внимание правительства на «причинность должностной преступности» в контексте злоупотреблений полномочиями губернскими начальниками, волеизъявления которых ставились превыше законов. По мнению П. И. Сумарокова, «верховные в Губерниях Начальства, подавляли по своему составу, все подчиненные им места, звания, их воля ставилась превыше законов… не угодившие произволу терпели гонение, не смея принеси жалобы »11.

Вместе с тем, как отмечает современный исследователь С. Ю. Грозин, реформы М. М. Сперанского явились основой для более четкого определения основных направлений деятельности правоохранительных органов Иркутской губернии [18, с. 99]. Причем преобразования полицейских структур в Восточной Сибири, проведенные в ходе реформы, сохранялись вплоть до 1867 г. Очевидным достижением введения новых узаконений являлось и ограничение властных полномочий высших чиновников Восточной Сибири с обязательным контролем со стороны независимых от них коллегиальных органов-советов. Последнее, по мнению отечественных исследователей-полицеистов, привело к образованию в крае еще более сверхцентрализованного администрирования [12, с. 33]. Это обстоятельство в совокупности с фактическим отсутствием общественного контроля при минимуме демократических свобод инициировало еще большее развитие коррупционных проявлений со стороны представителей правоохранительных структур.

Таким образом, проблема использования служебного положения в целях незаконного обогащения, появившаяся с момента образования сибирской полиции, оставалась актуальной и в начале XIX века.

Многосисленные попытки верховной власти минимизировать коррупционные проявления в правоохранительной среде путем ужесточения санкций не приводили к желаемым результатам.

Не оказали должного эффекта и введенные Екатериной II «Учреждения для управления губерний» и «Устав благочиния или полицейский». Содержавшее целый ряд юридических ограничений, предусматривающих снижение коррупционных рисков, новое административно-полицейское законодательство оказалось малоэффективным в условиях Восточной Сибири. Отдаленность от метрополии и безграничные властные полномочия сибирских наместников нивелировали действовавшие в стране юридические нормы. Верховным законом для сибиряков в этот период являлась воля высших чиновников губернии. Она же оказывала самое непосредственное воздействие на деятельность полицейских структур региона. В условиях бесконечного произвола и самовластия местных чиновников коррупционные проявления в полицейской среде становились неизбежным результатом установившейся системы управления.

Последующая кодификация сибирского законодательства позволила реорганизовать местное администрирование и ограничить властные полномочия высших чиновников губернии, однако послужила началом к еще большей бюрократизации полицейского аппарата, что в условиях полного отсутствия общественного контроля неизбежно вело к дальнейшему развитию коррупционных проявлений в правоохранительной среде.