Политика Европейского союза в сфере противодействия нелегальной миграции в контексте национальной безопасности России

Во второй половине ХХ – начале ХХI вв. мировое сообщество столкнулось с новыми, неизвестными до этого времени угрозами и вызовами, среди которых гонка вооружений, международный терроризм, этнические и религиозные конфликты, нелегальная миграция.

Миграционные процессы оказались в центре значимости и масштабов их влияния на политическую, экономическую и социально-культурную жизнь и стран-доноров, и стран Европейского союза, принимающих иммиграционные потоки.

Нелегальная миграция оказывает серьезное влияние на демографическую и этническую ситуацию в принимающих иммигрантов европейских государствах.

Так, в 2009 г. в ЕС прибыло 570 тыс. нелегальных мигрантов, из которых 253 тыс. было депортировано [1]. В 20015 г., по данным агентства ФРОНТЕКС (европейское агентство по охране внешних границ, созданное в 2005 г.), в Европейский союз прибыло 1,2 млн нелегалов [2]. Такого огромного наплыва беженцев в Европейском союзе не насчитывалось за всю его историю. Поэтому обращение автора к проблеме нелегальной иммиграции в Евросоюзе является достаточно актуальным и востребованным.

Используя логико-исторический подход и системный метод, автор статьи предприняла попытку проанализировать основные составляющие политики ЕС в борьбе с нелегальной миграцией (политические, правовые), а также рассмотреть исследуемую проблематику как целостный комплекс явлений и фактов в их совокупности и взаимосвязи.

Автором статьи были выделены истоки и особенности европейской миграции. Истоки европейской миграции населения относятся ко времени Великого переселения народов.

Миграция европейского населения в своем развитии прошла несколько этапов и имеет отличительные особенности: с ХVI в. (эпоха Великих географических открытий) и до середины

ХХ в. Европа была основным центром, откуда население эмигрировало. Позже, в межвоенный период и во время Второй мировой войны, для Европы стали характерны массовые миграции из одного государства в другое.

В середине 1950-х – 1990-е гг. Европа становится крупнейшим в мире центром притяжения рабочей силы, происходит массовое привлечение иммигрантов из самых различных стран мира в низкооплачиваемые и малопрестижные сферы деятельности.

На рубеже ХХ – ХХI вв. и до 2016 г. европейские страны, входящие в ЕС, остаются регионом притяжения мигрантов, как легальных, так и нелегальных, которых, прежде всего, привлекает экономическая составляющая.

Геополитические катаклизмы современного мира (распад СССР, Югославии, войны в Ираке, Ливии, Сирии, «Арабская весна») привели к небывалому всплеску нелегальной иммиграции в ЕС.

Начиная с 1990-х гг. европейские страны вынуждены были серьезно задуматься об изменении своего иммиграционного законодательства в связи с новыми глобальными угрозами и вызовами (терроризм, этно-религиозные конфликты, неконтролируемая миграция). В 1990-е гг. происходит усиление миграции по линии Восток ‒ Запад. Тревога относительно огромного неконтролируемого притока извне послужила сигналом к созданию мощного интеграционного объединения государств Западной Европы на базе Европейских экономических сообществ, организации Шенгенской зоны, где отменялся паспортный контроль на внутренних границах.

В 1992 г. с подписанием в г. Маастрихте Договора о Европейском союзе начал отсчет своего существования Европейский союз, куда вошли 12 стран [3].

Сегодня Евросоюз насчитывает 28 государств.

В Маастрихтском договоре четко прописывалась структура Европейского союза, включающая три опоры. Визовая и иммиграционная политика были отнесены к третьей опоре, которая в отличие от первой не имела обязательного характера, и решения, принимаемые в рамках третьей опоры, могли не исполняться всеми государствами, входящими в ЕС. Поэтому иммиграционная политика сразу стала отстающим направлением в ЕС.

С принятием Амстердамского договора в 1997 г. и его вступлением в силу в 1999 г. в рамках ЕС учреждалось европейское пространство свободы, безопасности и правосудия, в котором нет места нарушению прав человека и гражданина [4]. Это основополагающее правило касается как граждан ЕС, так и лиц, претендующих на получение статуса беженца.

Иммиграционная политика по Амстердамскому договору была перенесена в первую опору. Это означало, что отныне все решения, принимаемые в ЕС руководящими институтами (Еврокомиссия, Совет, Европейский парламент) становятся обязательными для всех государств-членов. Однако этот процесс растянулся на пять лет.

На протяжении последующих десяти лет (1999 ‒ 2009 гг.) в Евросоюзе руководящими институтами принимались многочисленные законы и подзаконные акты, в которых в различной степени регулировались вопросы, связанные с противодействием незаконной миграции. Назовем самые значимые из них: План Тампере, принятый в 1999 г., по которому в течение пяти лет предполагалось создать общую пограничную службу [5].; Гаагская программа 2004 г., рассчитанная до 2009 г. [6]. Целью этой программы было сотрудничество со странами-донорами, откуда прибывали нелегалы, возвращение незаконно прибывших иммигрантов на родину, широкий обмен информацией по нелегальной миграции между странами Евросоюза.

Следующим шагом на пути борьбы с нелегальной иммиграцией стал Лиссабонский договор, принятый в 2007 г. и вступивший в силу в 2009 г. [7]. По этому договору иммиграционная политика ЕС включала в себя четыре направления, среди которых выделялись вопросы нелегальной иммиграции и незаконного пребывания, включая вопросы выдворения лиц и борьбу с торговлей людьми.

Стокгольмская программа 2009 г. расширяла круг вопросов, связанных с противодействием нелегальной миграции. В ней четко выделялись три главных направления: борьба с торговлей людьми, предоставление убежища, собственная иммиграционная политика [8].

В 2014 г. ЕС провел саммит в г. Ипре (Бельгия), где были приняты «Стратегические принципы для законодательного и оперативного планирования пространства свободы, безопасности и правосудия». В этом документе приоритетными направлениями в борьбе с нелегальной миграцией названы: управление границ и возвращение мигрантов на родину; конвергенция практики государств ЕС по укреплению общего режима предоставления убежища; распределение квот по приему просителя убежища между всеми странами ЕС.

Ипрские принципы призваны систематизировать поток заявленных программ и стратегий до 2017 г. В соответствии с заданной линией предполагается сконцентрироваться на своевременном переносе директив ЕС в национальные законодательства государств-членов [9].

Нелегальная иммиграция определяется Еврокомиссией как нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства законодательно установленных правил въезда, пребывания, выезда и транзитного проезда через территорию государства [10].

В Европейский союз нелегалам можно попасть двумя основными способами: незаконный въезд и незаконный ввоз иммигрантов. При въезде иммигрант без посторонней помощи пересекает границу, использует помощь третьих лиц для получения визы, поддельных документов, аренды транспорта.

Во втором случае имеет место незаконный ввоз иммигранта.

Незаконный ввоз подразделяется на виды:

• –    осуществляемый по просьбе или с согласия иммигранта;

• –    торговля людьми, имеющая место, если иммигрант не обладает автономной волей (обман, насилие); перемещение осуществляется вопреки воле человека или с его согласия, полученного в результате обмана [11].

Для более эффективной борьбы против торговли людьми ЕС принял решение о введении должности координатора по прекращению торговли людьми в структуре генерального директората Еврокомиссии по внутренним делам. В 2011 г. эту должность заняла Мирайя Васси-лиаду (Греция).

Опубликованные статистические данные Еврокомиссии по торговле людьми за 2010 ‒ 2013 гг. ошеломляют. В Европе произошло 30 тысяч случаев торговли людьми [12].

Из общего количества жертв женщины составляют 80%, из них подвергались сексуальному насилию 69% [13].

Лидирующее положение по торговле людьми занимает Болгария. И это только вершина айсберга, признает сама Европейская комиссия.

Среди пострадавших иммигрантов не из стран ЕС наибольшее число жертв торговли людьми числится за Нигерией, Бразилией.

На протяжении 2013 ‒ 2014 гг. ЕС постоянно испытывал опасения по поводу охраны своих внешних границ, так как увеличивалось число незаконного пересечения границы со стороны беженцев из стран Африки, Ближнего Востока, Азии.

Так, по официальной статистике Европейской комиссии, за ноябрь 2013 ‒ февраль 2014 гг. по сравнению с аналогичным предшествующим периодом количество выявленных нарушений внешних границ выросло на 96% [14].

Еврокомиссия в этой связи выдвинула идею создания в области пограничного контроля программы «Smart borders» (Умные границы). Программа «Smart borders» представляет собой пакет мер, направленных на оптимизацию системы пропуска через границу; она включает в себя два основных компонента: система регистрации въезда/выезда (entry/exit system) и программа регистрации путешественников (registered traveller programme) [15]. С помощью этой программы в ЕС рассчитывают упростить процедуру идентификации нелегальных иммигрантов, прибывших в Европу.

В области охраны границ недавней инициативой ЕС следует назвать создание Европейской системы по наблюдению за внешними границами (ЕВРОСУР) в 2013 г. [16]. На ЕВРОСУР возложена обязанность по охране южных морских и восточных сухопутных границ EС. ЕВРОСУР представляет собой механизм сотрудничества и обмена информацией, позволяющий государствам-членам осуществлять охрану границ, а ФРОНТЕКС ‒ сотрудничать на тактическом, оперативном и стратегическом уровнях.

Новый виток напряженности, связанный с вопросом нелегальной иммиграции, получил свое развитие в 2015 г. в связи с изменившейся геополитической обстановкой.

В настоящее время Европа столкнулась с самым тяжелым кризисом в сфере миграции со времен Второй мировой войны.

Агентство ФРОНТЕКС еще в 2013 г. зафиксировало рост притока нелегальных мигрантов в ЕС. Так, если в 2012 г. их было 72 тыс., то в 2013 г. – 107 тыс. [17].

В докладе ФРОНТЕКС были четко выделены три фактора, вызывавшие наибольшее беспокойство у руководства ЕС: значительное увеличение числа беженцев из Сирии; сохранение массового притока нелегалов из Северной Африки в Италию; резкий рост задержания мигрантов на западно-балканском пути [18].

«Общее число зафиксированных нелегальных пересечений внешних границ ЕС с января по конец октября 2015 года превысило беспрецедентную отметку в 1,2 млн», ‒ отмечало агентство ФРОНТЕКС. Это более чем в четыре раза больше, чем за весь прошлый год, когда было зарегистрировано порядка 282 тыс. случаев нарушений внешних границ ЕС [19].

Так, Германия в 2015 г. приняла 40% сирийских беженцев, которые прибыли в Европу. Швеция приняла 20%, южные европейские страны – Греция, Италия и Испания ‒ 25%. Великобритания предложила убежище менее чем 1% [20].

Беженцев с помощью системы квот, установленной Еврокомиссией для каждого государства-члена, пытаются перераспределить в страны Восточной Европы и Прибалтики. Позиция различных государств ЕС в отношении квот зачастую изменяется, нет четкого понимания, в каком направлении двигаться Европейскому союзу по вопросу борьбы с нелегальной миграцией.

Нелегальные иммигранты из Сирии, Ближнего Востока, Азии, Африки активно пытаются использовать даже территорию России как перевалочную базу для проезда в Финляндию, а оттуда ‒ вглубь Европы.

В 2015 г. через г. Никель (так называемый арктический маршрут), чтобы попасть в Норвегию, прошли 5,5 тыс. мигрантов из Сирии, Афганистана и Ирака [21].

Интересны статистические данные, полученные от граждан России в январском социологическом исследовании за 2016 г. проведенном Центром научной политической мысли и идеологии. Опрос был посвящен миграционному кризису в Европе. Авторы исследования приводят данные о том, что «если возможность оказывать гостеприимство на временной основе не пугает 40% опрошенных, то идею предоставления постоянного пристанища одобряет лишь 3% респондентов» [22].

Наблюдаемый сейчас миграционный кризис в Европе касается России незначительно. Однако нельзя исключать сценария, по которому Европейский союз попросит Российскую Федерацию принять беженцев, тем более что Евросоюз в 2016 г. в лице Федерики Могерини, верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, провозгласил пять принципов руководящих отношений с Россией, одним из которых (четвертый принцип) назвал избирательное взаимодействие с Россией по миграции и противодействию терроризму.

Сегодня главным проводником идеи интеграции беженцев в Европе выступает Германия. Федеральный канцлер Германии А. Меркель выступает с достаточно жесткой позицией по вопросу квотирования иммигрантов. Вместе с тем она отмечает, что остаться в Европе могут лишь те мигранты, которые прибыли в рамках «Женевской конвенции о беженцах от 1951 г.», остальные должны покинуть Европу, так как их главный мотив – экономический [23].

Такие страны, как Швеция и Бельгия, поддерживают Европейскую комиссию в вопросах распределения беженцев с помощью системы квот. Австрия, Словакия, Венгрия, наоборот, всячески препятствуют внедрению этой системы на территории своих государств.

• 1 9 апреля 2015 г. на Средиземном море, южнее итальянского острова Лампедуза, произошла трагедия ‒ затонуло судно, перевозящее из Северной Африки в Европу несколько сотен человек. Погибло 800 человек.

Это событие заставило руководство ЕС 23 апреля 2015 г. созвать внеочередной саммит Европейского совета, который был посвящен проблеме борьбы с незаконной миграцией.

Европейский совет сразу же наметил ряд мер по предотвращению въезда на территорию ЕС нелегальных мигрантов, включая затопление судов, используемых для перевозки мигрантов [24].

Такие инициативы Евросоюза вызвали вопросы у юристов о соответствии нормам международного права.

Поиски возможностей остановить миграционные потоки выходят далеко за рамки миграционной политики. Так, ЕС осуществляет военно-морскую операцию в Средиземном море (EU NAVFOR Med) с июня 2015 г., которая до сих пор не принесла ожидаемых результатов. Командующим операцией назначен контр-адмирал Энрико Кредентино. Штаб-квартира операции находится в Риме. Общие затраты на операцию оцениваются в 11,82 млн евро [25].

К попыткам остановить приток мигрантов привлечены и силы НАТО. 11 февраля 2016 г. силы НАТО анонсировали операцию в Эгейском море с целью воспрепятствовать лодкам с беженцами достигнуть берега Греции. Три судна НАТО будут разворачивать лодки беженцев и отправлять их в Турцию, что не под силу сделать ФРОНТЕКС, действия которого ограничены лишь греческими водами [26].

• 7    марта 2016 г. состоялся саммит ЕС–Турция. На этом саммите были приняты шесть принципов совместного плана действий ЕС–Турция:

• –    высылка за счет средств ЕС всех мигрантов, прибывших из Турции в Грецию нелегально;

• –    за каждого высланного в Турцию нелегального мигранта забрать содержащегося в Турции легального претендента на убежище;

• –    ускорить выполнение «дорожной карты» по продвижению Турции к безвизовому режиму;

• –    выплатить Турции 3 млрд евро для осуществления плана действий;

• –    подготовить новые аспекты переговоров о вступлении Турции в ЕС;

• –    сотрудничать с Турцией в целях улучшения гуманитарной ситуации в Сирии, чтобы обеспечить местным жителям и беженцам проживание в безопасных районах [27].

Европейский миграционный кризис 2015 г. угрожает одному из самых значительных достижений Европейского союза – Шенгенской зоне (зоне беспаспортного контроля).

В этой связи Еврокомиссия решила пойти на беспрецедентные меры и воспользоваться ст.26 Шенгенского кодекса от 2006 г., которая позволяет восстановить пограничный контроль на внутренних границах.

Теперь в Европейском союзе вводится контроль на внутренних границах до конца 2016 г. Этой возможностью воспользовались Франция, Бельгия, Австрия, Германия, Дания, Венгрия, Словения, Швеция, Норвегия. Предполагается, что возможно будет продлить контроль вплоть до 2018 г.

Такому печальному развитию событий способствовало то обстоятельство, что уже в марте 2016 г. стало ясно, что Греция не сможет сдержать огромный поток беженцев. Еврокомиссия сочла возможным допустить восстановление пограничного контроля на внутренних границах и закрыть Балканский путь.

К традиционным угрозам ЕС следует добавить новые, а именно: внедрение в ЕС представителей террористических группировок, вербующих жителей ЕС для участия в региональных вооруженных конфликтах.

Так, британское издание Sunday Express опубликовало заявление агента «Исламского государства» о том, что более 4 000 боевиков террористической группировки смогли тайно проникнуть на территорию Европейского союза под видом беженцев [28].

Об этом убедительно говорят факты осуществления терактов во Франции (Париж) в январе и ноябре 2015 г., Ницце (июль 2016 г.), Бельгии (Брюссель) в марте 2016 г. Число жертв терактов, произошедших в странах Евросоюза за последние полтора года, превысило 250 человек. Количество пострадавших исчисляется сотнями [29].

Ответственность за эти теракты целиком и полностью ложится на плечи запрещенной в России террористической организации «Исламское государство».

В ответ на эти теракты боевиков «Исламского государства» Европейский парламент 6 июля 2016 г. принял решение о создании специализированного европейского корпуса пограничной службы и береговой стражи. Служба должна заменить ФРОНТЕКС и контролировать внешние границы Евросоюза. Новый пограничный корпус будет насчитывать 1,5 тыс. человек [30].

Единый пограничный отряд, тем не менее, в рамках контроля границ государств Шенгена не вправе действовать вопреки воле государства, интересы которого будут тем самым затронуты, однако другие государства ‒ члены ЕС в случае отказа определенной страны сотрудничать с новым агентством имеют право принять решение о временном введении контроля на его границах [31].

Таким образом, на протяжении нескольких последних десятилетий в странах ЕС в области борьбы с нелегальной миграцией создавались и применялись нормативно-правовые акты, которые должны были обеспечить проведение единой политики ЕС в сфере борьбы с ней.

Однако, как показали события 2015 ‒ 2016 гг., это законодательство не может ответить на все вызовы и угрозы, с которыми сталкивается ЕС в связи с огромным наплывом беженцев. Проблему нелегальной миграции нельзя решить без общего развития иммиграционной политики.

Миграционный кризис 2015 г. в Европейском союзе имеет далеко идущие последствия: усилились противоречия между европейскими странами по вопросам распределения беженцев с помощью системы квот, по существу произошел раскол на два больших лагеря. Одни страны во главе с Германией и Францией пытаются отстоять идею справедливого распределения беженцев по странам ЕС. Другие во главе с Австрией, Словакией считают, что с этой проблемой они справятся самостоятельно и не надо ждать указаний от Евросовета и Еврокомиссии.

Эти обстоятельства отнюдь не способствуют усилению европейской солидарности, а с точностью до наоборот ‒ ослабляют ее. Возродился внутренний контроль на границах, что приводит к многочисленным проблемам (сложно добираться до места работы, если она находится в соседнем государстве, так как необходимо пройти паспортный контроль; туристическая отрасль также несет убытки). Наметился крен между соблюдением прав граждан ЕС (свободное передвижение, проживание и работа во всех странах-членах) и безопасностью в сторону последней.

Высшим политическим руководством ЕС и главами европейских национальных государств принимаются различного рода решения, которые должны стабилизировать ситуацию с нелегальными мигрантами: усиленная охрана внешних и внутренних границ, депортация нелегалов на родину, суровое уголовное наказание для торговцев людьми, информационный обмен данными.

Все это представляется серией трудных решений руководства ЕС, которые раскололи население Европы по вопросу нелегальной миграции на евроскептиков и сторонников интегра- ции, и, как представляется, этот раскол будет со временем усугубляться, если только политическое руководство ЕС не сможет предложить действенных мер по интеграции уже находящихся на территории Европы иммигрантов.

Европейский миграционный кризис может иметь негативные последствия для нашей страны.

В Российской Федерации существуют опасения по поводу того, что беженцы из Сирии, Афганистана, тех мест, где не прекращаются региональные вооруженные конфликты, могут остановиться в нашей стране, если возникнут различные препятствия на пути в ЕС.

А вместе с ними под видом беженцев внедрятся различного толка экстремисты, что приведет к росту терроризма и преступности в российском государстве.

Оценивая миграционные проблемы ЕС и то, как безуспешно основные институты ЕС пытаются решить проблему беженцев, граждане РФ в своем большинстве выступают против того, чтобы государство брало на себя дополнительную ответственность и расходы по приему и размещению беженцев.