Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами электрического и электронного оборудования

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации предусмотрено Федеративным договором [11], Конституцией РФ [2] и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В статье 11 Конституции РФ закреплен такой институт, как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Цель данного института состоит в реализации принципа разделения властей, то есть «исключение концентрации публичной власти в сфере компетенции какого-либо одного органа, должностного лица или публично-территориального образования» [5, 6].

При анализе конституционных норм можно выделить четыре группы полномочий, которые содержат в себе полномочия по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения, по предметам ведения субъектов РФ и по вопросам местного значения.

В соответствии со статьёй 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и экологической безопасности, а также природопользование находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Однако отсутствует регламентация по поводу разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и государственными органами субъектов РФ. В связи с чем необходимо понять, какие органы государственной власти уполномочены регулировать те или иные вопросы, возникающие в процессе обращения с отходами электронного и электрического оборудования (ОЭЭО), что входит в компетенцию органов государственной власти РФ, а что отведено государственным органам субъектов РФ.

Для полного и всестороннего исследования данной проблемы первоначально нужно рассмотреть такие правовые институты, как «полномочия органов государственной власти» и «разграничение предметов ведения», а также их соотношение.

В настоящее время нет нормативного закрепления понятия «полномочие», однако в утратившем силу Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» [13] полномочия органа государственной власти определялись как права и обязанности органа государ- ственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Следует отметить, что данный закон сыграл значимую роль в совершенствовании механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов. В частности, он впервые продемонстрировал роль федерального закона в разграничении полномочий и позволил совершить важные шаги по определению места договоров и соглашений в правовой системе России. Однако всем известно, что конкретные механизмы этого федерального закона никогда не использовались и поэтому в настоящее время утратили силу.

Б.М. Лазарев понимает под полномочием органа права и обязанности осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам [3], а Ю.А. Тихомиров – гарантированную законом меру принятия решений [9]. Как отмечает Н.А. Тарасьян, полномочия – это права и обязанности в сфере определенных отношений, носящих внешневластный характер [8]. По мнению Л.М. Карапетяна, полномочие есть предоставленное законом или иным правовым актом право субъекта (органа или должностного лица) принимать решение, совершать действия по конкретным вопросам управления [2].

Итак, в первую очередь в полномочии надлежит усматривать не полновластие его носителя, а поручение последнему от другого субъекта (хотя, конечно, институт уполномочивания не тождествен институту поручения). Именно последний (уполномочивающий субъект) является действительным хозяином правовых возможностей, составляющих содержание полномочия, а уполномоченное лицо получает хотя и «полную мощь» в совершении действий, но в строго определенных уполномочивающим субъектом рамках и в его интересах. Полномочие в этом смысле – это способность совершать определенные юридически значимые действия, которой некое лицо или структура наделяется другим лицом, причем эти действия считаются совершаемыми уполномоченным по воле уполномочившего лица. Действия уполномоченного оказываются юридическими фактами для правоотношений между уполномочившим лицом и третьими лицами и могут составлять материальное содержание этих правоотношений, в то время как уполномоченный, действуя в рамках полномочий, не вступает в правоотношения с этими лицами (он связан правоотношением лишь с уполномочившим лицом).

Предмет ведения – это «круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым... государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения» [4].

Одни авторы рассматривают предметы ведения как области общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, отмечая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение крупных областей государственной деятельности [7].

Ю.А. Тихомиров определяет предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия уполномоченных субъектов [10].

Таким образом, предмет ведения – это определенная сфера общественных отношений, регулирование которой осуществляется органами государственной власти, а полномочие – это права и обязанности, которыми обладают органы государственной власти для регулирования общественных отношений.

Как известно, отсутствие четкого разграничения полномочий может привести к хаосу в той или иной сфере: могут совершаться действия несколькими органами, которые будут противоречить друг другу, возникать нормотворческие ошибки, которые впоследствии повлекут ещё большие проблемы.

Для определения сферы применения вышеуказанных полномочий необходимо рассмотреть соотношение твердых коммунальных отходов и отходов электронного и электрического оборудования.

Как следует из Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [12] (далее – Закон об отходах), твердые коммунальные отходы – отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам (ТКО) также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Электронные и электрические отходы образуются из использованного электрического и электронного оборудования, отслужившего свой срок или выброшенного по причине модернизации. Электронные отходы являются одним из наиболее быстро растущих источников твердых комму- нальных отходов из-за короткого срока службы и растущего спроса на современное электронное и электрическое оборудование. Реальность такова, что электронные гаджеты являются неотъемлемой частью нашей жизни. Их присутствие наблюдается в образовании, бизнесе и других сферах. Однако за эти преимущества приходится платить.

Компоненты электрических и электронных отходов (ОЭЭО) включают печатные платы, батареи, катодно-лучевые трубки, пластиковые корпуса, активированное стекло и свинцовые конденсаторы, которые также относятся к категории электронных отходов. Электронные отходы очень опасны для здоровья человека и, очевидно, являются мутагенами, присущими всем живым популяциям.

Переработка электронных отходов состоит из следующих процессов: сбор электронных отходов с места их образования, предварительная обработка, извлечение материалов, пригодных для повторного использования, и окончательная утилизация неперерабатываемых остатков. Все данные этапы утилизации отходов необходимо контролировать и регулировать тем органам, в полномочиях которых присутствуют данные обязанности. Проблемой в данном случае является отсутствие единого подхода к соотношению ОЭЭО и ТКО. Следовательно, возникает вопрос, каким образом происходит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ касательно правового регулирования обращения с ОЭЭО.

ОЭЭО состоят из двух групп однородных отходов:

– «оборудование компьютерное, электронное, оптическое, утратившее потребительские свойства» (4 81 000 00 00 0),

– «оборудование электрическое, утратившее потребительские свойства» (за исключением групп видов отходов с кодами 4 82 200 00 00 0, 4 82 410 00 00 0, 4 82 902 00 00 0).

Кроме того, в РФ в настоящий момент отсутствует единый подход на федеральном и региональном уровне по вопросу, относятся ли ОЭЭО к ТКО или нет.

При этом ответ на вышеуказанный вопрос является решающим в части разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ касательно правового регулирования обращения с ОЭЭО.

Статья 5 Закона об отходах определяет перечень полномочий РФ в области обращения с от- ходами, а статья 6 данного закона – полномочия субъектов РФ в указанной области. При этом в статье 5.1 указано, что полномочия федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Согласно ст. 5, п. 4 ст. 14 Закона об отходах установление требований при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности относится к полномочиям федеральных органов государственной власти РФ, а именно к полномочиям Минприроды России. Указанные требования утверждены приказом Минприроды России от 11 июня 2021 г. № 399 [15]. Недостатки современного правового регулирования связаны с тем, что в указанном нормативном правовом акте не в полной мере определены требования к обращению с ОЭЭО, в частности, не указаны требования к обращению с однородной группой отходов «оборудование электрическое, утратившее потребительские свойства» (4 82 00 00 00 0). Субъекты РФ не имеют права осуществлять правовое регулирование обращения с однородными группами отходов. Поэтому, если ОЭЭО рассматривается как совокупность двух однородных групп отходов, то правовое регулирование обращения с ОЭЭО должно осуществляться только федеральными органами государственной власти РФ.

Если при этом рассматривать ОЭЭО как один из компонентов твердых коммунальных отходов, то правовое регулирование ОЭЭО может осуществляться не только федеральными органами власти РФ, но и органами государственной власти субъектов РФ.

В то же время утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами является основным полномочием органов федеральной власти РФ в области обращения с коммунальными отходами, относящимися к ОЭЭО. Другие этапы обращения с ТКО (например, сбор, транспортировка, утилизация) регулируются на федеральном уровне. Данные правила утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства РФ от 25 августа 2008 г.

№ 641» [14]. Согласно п. 20 данных Правил, сбор ОЭЭО осуществляется в соответствии с порядком сбора бытовых отходов, утверждаемым органом государственной власти субъекта РФ.

В связи с этим утверждение порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе селективного сбора) является основным полномочием органов государственной власти субъектов РФ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, относящимися к ОЭЭО.

Указанные порядки утверждены практически во всех субъектах РФ. Например, порядок накопления ТКО в Республике Марий Эл утвержден приказом Министерства природных ресурсов, экологии и охраны окружающей среды Республики Марий Эл от 2 октября 2019 г. № 494, в Республике Алтай такой порядок утвержден приказом Минрегионразвития Республики Алтай от 17 июня 2019 г. № 301-Д, а в Хабаровском крае – постановлением Правительства Хабаровского края от 28 сентября 2017 г. № 387-пр.

Таким образом, в настоящее время существует правовая неопределенность относительно разграничения полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования обращения с отходами электрического и электронного оборудования. Это выражается в том, что отходы электрического и электронного оборудования, с одной стороны, представляют собой сочетание двух групп однородных отходов, обращение с которыми должно законодательно регулироваться только федеральными органами власти. Но поскольку в РФ ОЭЭО часто классифицируются как твердые коммунальные отходы, то правовое регулирование обращения с ОЭЭО происходит одновременно на федеральном и региональном уровнях.

Кроме того, органы государственной власти РФ часто выходят за рамки вышеуказанных полномочий, регулируя стадии обращения с отходами, например сбор, транспортирование ТКО. Для устранения коллизий, возникающих в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и ведущих к разбалансированности правовой системы, нарушению ее нормального функционирования, необходимо урегулировать данные отношения только на федеральном уровне.