Поощрение и защита трудовых прав человека в условиях глобального изменения климата: роль Международной организации труда

Эта работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите

Т руд сопровождает человека практически всю жизнь. И на осуществление трудовых прав человека влияет множество факторов и процессов. Уже довольно продолжительное время, например, признается влияние цифровизации, автоматизации, глобализации на данную категорию прав, и вопрос этот активно изучается в научной литературе. Однако наше внимание будет уделено другой современной тенденции, влияние которой на осуществление и защиту трудовых прав еще не исследовано столь широко и подробно. Речь идет об изменении климата, которое происходит повсеместно и последствия которого столь серьезны, что данный процесс уже называют климатическим кризисом.

Необходимо отметить, что изменения климата в мире сегодня достигли значительных масштабов и наличие проблемы признается повсеместно, как на уровне национальных государств, так и на международном уровне. Впервые внимание мировой общественности к угрозе изменения климата в результате человеческой деятельности было привлечено еще в 1979 году, когда состоялась 1-я Всемирная конференция по климату. В 1988 году была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК), цель работы которой заключается в том, чтобы собирать и оценивать данные по изменению климата, анализировать влияние происходящих перемен на развитие общества, а также предлагать меры по адаптации к последствиям этого процесса или к их смягчению. Последний доклад группа подготовила и опубликовала в 2023 году1.

Проблема эта признана и на уровне Организации Объединенных Наций (ООН). Изменение климата находится в ряду глобальных вопросов, включенных в ее повестку дня. ООН принимает нормативные документы по данной теме начиная с 1992 года, когда была принята Рамочная конвенция об изменении климата. Поскольку одной из главных задач для мирового сообщества является удержание глобального потепления на уровне 1,5 °С и не выше 2 °С, в рамках ООН активно работает Программа по окружающей среде (ЮНЕП).

Подтверждение наличия проблемы можно найти и в докладах Генерального секретаря ООН, и в докладах Всемирной метеорологической организации (ВМО), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Всемирного банка, Международной организации труда (МОТ). В частности, по данным ВМО, 2024 год стал самым теплым за 175 лет наблюдений (1850–1900): температура была на 1,55 °С выше нормы2.

Итак, сегодня все чаще говорят о глобальном климатическом кризисе. Однако признание его непосредственного влияния на права человека и их реализацию произошло не сразу. И в этом, безусловно, заслуга МОТ. Еще в 2008 году ею совместно с ЮНЕП, Международной конфедерацией профсоюзов и Международной организацией работодателей был опубликован доклад «Зеленые рабочие места: на пути к достойному труду в устойчивом мире с низким уровнем выбросов углерода». Это стало первым в мире всеобъемлющим исследованием воздействия изменения климата на сферу труда и взаимосвязанных усилий, направленных на смягчение его последствий. Отметим еще, что разработкой вопроса о связи климатических изменений с осуществлением прав человека и обязательствами государств в данном ключе сегодня также занимается Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.

Проблема эта не обошла стороной и Россию. Являясь самым большим по площади государством в мире, она тоже испытывает последствия изменения климата. Они влияют на экономику и социальную сферу, а также на реализацию прав человека, что делает необходимой разработку правовых мер для преодоления возникающих трудностей. По официальным данным, в России рост среднегодовой температуры в два с половиной раза превосходит глобальный, что создает высокий риск засухи в основных сельскохозяйственных регионах, может повлечь деградацию мерзлоты (а в зоне вечной мерзлоты находятся примерно две трети территории нашей страны), ускоренное таяние ледников с ростом опасности наводнений, лавин в горных районах3. Закономерно, что вопросы о необходимости адаптации к изменениям климата уже поднимаются на государственном уровне и принимаются соответствующие нормативные акты.

Исследования о том, насколько серьезно изменение климата повлияет на сферу труда и занятости, тоже появились недавно. Так, например, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) включила соответствующий раздел в свой оценочный доклад об изменениях климата и их последствиях на территории Российской Федерации лишь в 2022 году4. При этом сфера труда и занятости – одна из наиболее уязвимых в ситуации столь быстрых и серьезных климатических перемен. Адаптироваться к новым условиям жизни вынуждены как работники, так и работодатели, а государство обязано принимать соответствующие меры. В связи с этим кажется важным исследовать вопросы поощрения и защиты трудовых прав, причем именно как прав человека.

При рассмотрении данной темы прежде всего необходимо определить, какие права существуют у человека в области труда и каково нормативное содержание этих прав.

Напомним, что развитие отрасли международного права прав человека началось после 1945 года и связано с принятием Устава ООН: в нем, в статье 1, впервые был зафиксирован принцип уважения прав человека как один из основных принципов международного права5. Правда, еще до провозглашения в Уставе ООН веры в фундаментальные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности утверждением и закреплением прав человека в области труда и установлением международных трудовых стандартов занялась Международная организация труда.

В 1948 году Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ) официально сформулировала права человека, которые можно также считать основой достойного труда. Например, в статье 23 Декларации закреплено: «1. Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. 2. Каждый человек, без какой-либо дискриминации, имеет право на равную оплату за равный труд. 3. Каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения. 4. Каждый человек имеет право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов». Статья 24 Декларации также закрепляет трудовые права: «Каждый человек имеет право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск»6.

В дальнейшем трудовые права человека нашли отражение в двух основных пактах – Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года (МПГПП, принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200А (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (МПЭКСП, принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200А (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), а также были конкретизированы в региональных международных договорах, в том числе в Европейской социальной хартии ETS № 035, принятой в Турине 18 октября 1961 г.

На сегодняшний день в комплекс трудовых прав человека включены следующие: право на труд, то есть «на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается» (ст. 6 МПЭСКП); равенство и запрет дискриминации в труде (ст. 2 МПЭСКП); право на свободу мирных собраний и ассоциаций (ст. 20 ВДПЧ); право на социальное обеспечение (ст. 9 МПЭСКП); право на справедливые и благоприятные условия труда (ст. 7 МПЭСКП); право на защиту от безработицы (конвенции МОТ); право на справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности (ст. 7 МПЭСКП); право на отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и периодические оплачиваемые отпуска (ст. 24 ВДПЧ, ст. 7 МПЭСКП); право на забастовки (ст. 8 МПЭСКП).

Основополагающим является право на труд, оно зафиксировано в ряде как универсальных, так и региональных международных договоров. Наиболее полно нормативное содержание этого права раскрыто в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, а именно в статье 6.

Механизмы защиты трудовых прав человека на международном универсальном уровне

При обсуждении вопроса о регулировании трудовых прав и их защите на международном уровне в первую очередь необходимо остановиться на деятельности МОТ. Международная организация труда является специализированным учреждением ООН; созданная в 1919 году, она до сих пор остается самой авторитетной международной организацией в сфере труда. Помимо прочего, МОТ выступает главным субъектом международного нормотворчества в данной области. В ее компетенцию входят также вопросы соблюдения и защиты трудовых прав человека, в том числе прав уязвимых групп населения в области труда. МОТ разработала контрольные механизмы, которые обладают уникальным характером даже на международном уровне. Положения Устава МОТ (ст. 19) возлагают на государства-члены ряд обязательств, включая обязательство представлять вновь принимаемые нормы на рассмотрение национальных компетентных органов, а также обязательство представлять через определенные промежутки времени доклады относительно мер, принимаемых в государствах в целях реализации положений тех конвенций и рекомендаций, которые еще не являются ратифицированными7.

Существуют и контрольные механизмы, в рамках которых МОТ рассматривает обязательства государств-членов, вытекающие из ратифицированных конвенций. На сегодняшний день они таковы (ст. 22, 24, 26 Устава МОТ):

• 1.    Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (Комитет экспертов), который рассматривает периодические доклады государств-членов и готовит собственный ежегодный доклад.

• 2.    Комитет по применению норм Международной конференции труда, рассматривающий доклад Комитета экспертов.

• 3.    Специальные процедуры МОТ – представления профессиональными организациями работников и работодателей и жалобы от членов МОТ на несоблюдение другими членами МОТ конвенций Организации.

• 4.    Специальная процедура жалоб на нарушения свободы объединений, которые направляются на рассмотрение Комитета по свободе объединения Административного совета МОТ.

Также Устав МОТ допускает обращение в Международный суд ООН (ст. 29), но на сегодняшний день данное право государствами не было использовано ни разу.

Дополнительно полезно отметить, что защита трудовых прав человека возможна, безусловно, и в других международных органах, среди которых хотелось бы выделить договорные органы ООН (комитеты) по правам человека. Это выделение обусловлено в первую очередь с тем серьезным вниманием, которое они в своей работе уделяют трудовым правам человека. Наибольшим потенциалом в защите трудовых прав обладают такие комитеты, как Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по правам ребенка, Комитет по защите прав трудящихся-мигрантов (на данный момент не в рамках процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб, но в рамках других существующих процедур). Практика комитетов может быть связана с трудовыми правами, даже если прямого указания на них в соответствующем договоре нет, «но они являются основанием для возникновения нарушенных прав, предусмотренных договорами»8.

Более подробно стоит остановиться на работе Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, так как трудовые права человека относятся именно к данной группе прав. В своей деятельности комитет ранее принимал замечания общего порядка, связанные с трудовыми правами (Замечание общего порядка № 18 «Право на труд», E/C.12/GC/18 от 6 февраля 2006 г.; Замечание общего порядка № 23 «О праве на справедливые и благоприятные условия труда», E/C.12/GC/23 от 27 апреля 2016 г.), что говорит о значительном объеме внимания со стороны международных правозащитных органов к трудовым правам человека. В контексте рассматриваемой темы важно указать, что на сегодняшний день комитет принял проект замечаний общего порядка на тему «Экономические, социальные и культурные права и экологическое измерение устойчивого развития» (Economic, Social and Cultural Rights and the Environmental Dimension of Sustainable Development). Важность упоминания этого документа в нашем исследовании обусловлена тем, что комитет, еще раз подчеркивая в нем существование серьезных экологических проблем, особое внимание уделяет обязательствам государств по МПЭСКП в отношении обеспечения и защиты трудовых прав своих граждан. Кроме того, в упомянутом проекте используется выражение «планетарный экологический кризис», а Международная организация труда при оценке текущей ситуации в мире прибегает к похожим формулировкам, в том числе к формулировке о «тройном планетарном кризисе»9. Таким образом, она солидарна с позицией экспертов комитета. Российские ученые и эксперты также разделяют эту позицию.

Интересно заметить, что договорные органы ООН по правам человека и МОТ сотрудничают друг с другом. В частности, в 2023 году Комитет экспертов МОТ и председатели договорных органов сделали совместное заявление по вопросам защиты трудовых прав человека.

Деятельность МОТ в условиях глобального изменения климата

Международная организация труда уже на протяжении длительного времени уделяет внимание проблеме изменения климата и ее влияния на труд, включая и вопросы справедливого перехода к так называемой зеленой (низкоуглеродной) экономике. Переход к зеленой экономике как необходимость был обозначен мировым сообществом в связи с последствиями климатических перемен. Важными вопросами в контексте данной проблемы МОТ считает охрану труда, защиту прав работников, профессиональное обучение по программам профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Рассмотрим деятельность МОТ в данном направлении подробнее.

Еще в 2013 году на 102-й сессии Международной конференции труда генеральный директор МОТ выдвинул «зеленую инициативу», суть которой состояла в том, чтобы «обеспечить практическую применимость принципов достойного труда к процессу перехода к низкоуглеродному и устойчивому пути развития и содействовать трехстороннему участию в этом процессе»10. Тогда же были приняты заключения по вопросам устойчивого развития, достойного труда и экологически чистых рабочих мест. В этих документах формулировались политические основы справедливого перехода.

В 2015 году, в развитие вышеуказанных заключений, была проведена Конференция трехстороннего совещания экспертов, в рамках которой были приняты Рекомендации по справедливому переходу к экологически устойчивой модели экономики и общества в общих интересах, имевшие целью предложить и государствам, и всем социальным партнерам «некоторые конкретные варианты выработки, реализации и контроля политических основ в соответствии с национальными условиями и приоритетами»11. И хотя рекомендации МОТ не являются юридически обязательными, однако они имеют значение для государств и для развития международного трудового права. Так, в этих рекомендациях государствам предлагалось для решения проблемы справедливого перехода произвести соответствующие изменения в макроэкономической политике и политике экономического роста, промышленной и отраслевой политике, политике в отношении предприятий, пересмотреть политику в области развития профессиональных навыков работников, а также политику в области безопасности и гигиены труда, социальной защиты. В целом отмечалось, что государствам необходимо проводить более активную политику на рынке труда ввиду необходимости перехода к экологически устойчивой экономике, содействовать социальному диалогу и продолжать принимать в нем участие на всех этапах.

Далее в 2017 году в рамках 106-й сессии Международной конференции труда вышел еще один доклад генерального директора МОТ «Труд в изменяющихся условиях. Зеленая инициатива», который также заслуживает внимания. В докладе подчеркивалось, что «Организация может продолжать эффективно исполнять свой мандат, касающийся обеспечения социальной справедливости, только если она учтет аспекты экологической устойчивости в своей Программе достойного труда» 12. Кроме того, в докладе обосновывалась необходимость постановки труда человека в центр при разработке планов и стратегий, направленных на предотвращение и смягчение последствий изменения климата, а также на адаптацию к этим изменениям.

В 2023 году Генеральная конференция Международной организации труда в рамках 111-й сессии в Женеве приняла Резолюцию, касающуюся справедливого перехода к экологически устойчивым экономике и общества для всех. Данная резолюция утверждает «справедливый переход» как основу для совмещения экологической устойчивости, социальной справедливости и достойного труда. В ней подчеркивается необходимость неотложных действий, опоры на социальный диалог и трехстороннее сотрудничество при осуществлении перехода, соблюдения трудовых прав и международных норм МОТ. В документе также обозначены роль и задачи МОТ в процессе перехода и некоторые конкретные меры, которые она считает необходимым принять (в частности, меры по защите работников от климатических рисков, по обязательной профессиональной переподготовке работников и т.д.)13.

В 2024 году Всемирный день охраны труда, проводившийся Международной организацией труда, был посвящен теме влияния изменения климата на безопасность и гигиену труда. Кроме того, минувший год был отмечен активной деятельностью МОТ на 29-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (COP29)14, где организация выступила в качестве наблюдателя. В рамках COP29 МОТ сделала заявление о том, что климатический кризис представляет серьезнейшую угрозу для реализации трудовых прав человека и, как следствие, для социальной справедливости. В подготовленном для конференции докладе организация привела последние статистические данные о влиянии изменения климата на труд и занятость. В нем, в частности, было отмечено, что «сегодня 2,4 млрд работников в мире подвергаются воздействию чрезмерно высокой температуры, миллионы людей подвергаются рискам климатических угроз», «рабочие места сами по себе являются ключевым источником выбросов, и между работниками, предприятиями и другими заинтересованными сторонами могут возникать разногласия относительно того, каким образом рабочие места должны сокращать выбросы». Исследования МОТ показали, что к 2030 году только тепловой стресс может привести к потерям производительности, эквивалентным 80 млн рабочих мест, и что более 70 % мировой рабочей силы, то есть 2,4 млрд человек, в настоящее время подвержены высокому риску экстремальной жары. Более того, уязвимые группы населения сталкиваются с повышенными угрозами от последствий изменения климата. МОТ сообщила, что около 4,1 млрд человек, или 53 % населения мира, не имеют социальной защиты15.

Таким образом, МОТ ведет серьезную аналитическую работу, подготавливая доклады о влиянии климатического кризиса на трудовые права человека. В рамках своей деятельности по разработке политики, плановых документов и резолюций МОТ на постоянной основе привлекает внимание социальных партнеров и мирового сообщества в целом к проблеме реализации и защиты трудовых прав в условиях глобального изменения климата. Организация также активно занимается содействием государствам и выработкой для них рекомендаций по осуществлению необходимых мер для преодоления данной проблемы, чем вносит серьезный вклад в ее решение не только на глобальном, но и на национальном уровне.

Обратимся к нормотворческой деятельности Международной организации труда. На сегодняшний день ею приняты 191 конвенция и 208 рекомендаций. На момент принятия Устава МОТ в 1919 году не было учтено влияние экологических и климатических факторов на труд и занятость. Подобных упоминаний не содержится и в Филадельфийской декларации 1944 года. И до сих пор нет специальной конвенции, которая зафиксировала бы обязательства государств в части применения принципов концепции достойного труда, продвигаемой МОТ, к процессу перехода к низко-углеродной экономике и устойчивому развитию. Таким образом, на сегодняшний день справедливо поставить и рассмотреть комплексно, с разных позиций вопрос о том, насколько конвенции и рекомендации МОТ, содержащие международные трудовые стандарты, успевают за вызовами современности. Закономерен здесь и другой вопрос: насколько реально необходим документ, который будет юридически обязательным в условиях и без того проблемной ситуации с ратификацией конвенций Международной организации труда? Более того, в научной литературе отмечается, что правотворчество МОТ в целом требует изменений, так как эффективность ее работы в рамках реализации этой функции в последние годы снизилась и темпы нормотворчества замедлились16. Обсуждается также необходимость ревизии норм, принятых МОТ17. С другой стороны, нужно пересмотреть уже существующие международные трудовые стандарты с позиции их актуальности и применимости к решению проблем в сфере защиты трудовых прав в условиях изменения климата.

Конечно, не все стандарты МОТ будут напрямую подходить при рассмотрении поставленных вопросов, но существует целый ряд конвенций и рекомендаций, которые следует упомянуть в данной работе. Таковы Конвенция № 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» (принята в Женеве 22 июня 1981 г.), Рекомендация № 164 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» (принята в Женеве 22 июня 1981 г.), Конвенция № 148 «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах» (принята в Женеве 20 июня 1977 г.), Рекомендация № 156 «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах» (принята в Женеве 20 июня 1977 г.), Конвенция № 170 «О безопасности при использовании химических веществ на производстве» (принята в Женеве 25 июня 1990 г.), Рекомендация № 177 «О безопасности при использовании химических веществ на производстве» (принята в Женеве 25 июня 1990 г.), Конвенция № 174 «О предотвращении крупных промышленных аварий» (принята в Женеве 22 июня 1993 г.), Рекомендация № 181 «О предотвращении крупных промышленных аварий» (принята в Женеве 22 июня 1993 г.), Конвенция № 184 «О безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве» (принята в Женеве 21 июня 2001 г.), Рекомендация № 192 «О безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве» (принята в Женеве 21 июня 2001 г.). Существуют и другие акты МОТ, перечислить которые не позволяет объем работы, но которые также прямо или косвенно могут быть применены к исследуемым вопросам.

Все упомянутые документы были и остаются важным инструментом для защиты трудовых прав человека. Как уже отмечалось, они применимы в определенном смысле, поскольку устанавливают нормы и правила для преодоления вызовов, с которыми сталкиваются правительства, работники и работодатели. Но вместе с тем они требуют актуализации (например, включения учета климатических рисков в нормы об охране труда). Невозможно не заметить, что абсолютное большинство названных актов были приняты не просто давно, а еще в прошлом столетии.

Итак, думается, необходимость в тематическом, юридически обязывающем документе действительно есть (и это может стать предметом для серьезной дискуссии), что подтверждается как действиями государств в направлении борьбы с изменениями климата, так и активностью самой МОТ в продвижении и защите трудовых прав человека в условиях климатического кризиса. Но пока на повестке дня МОТ вопрос о принятии такого документа не стоит. Сложно сказать, по какой именно причине, но приходится согласиться с тем, что существует и обоснованный риск того, что даже в случае его принятия он не будет широко ратифицирован.

Наконец, Международной организации труда и государствам необходимо прилагать больше усилий для увеличения количества ратификаций своих актов с целью большего распространения закрепленных в них стандартов.

Таким образом, настоящее исследование показало, что Международная организация труда очень быстро реагирует на изменения, происходящие в обществе, активно включается в работу по преодолению последствий глобальных вызовов и оказанию содействия государствам в разработке национальных стратегий в этом направлении. В рамках МОТ создаются программы; организация публикует важные доклады, которые действительно обладают ценностью в вопросе адаптации сфер труда и занятости к повсеместному изменению климата и вносят вклад в поощрение трудовых прав человека. Однако в области нормотворчества темпы работы организации значительно отстают. Это обусловлено общей проблемой с ратификацией актов МОТ и замедлением процесса принятия новых актов.

В завершение хочется сказать, что трудовые права имеют важнейшее значение для осуществления других прав человека и являются неотъемлемым компонентом человеческого достоинства. В группу трудовых прав включено довольно большое количество прав и свобод, что еще раз подтверждает их комплексность, а также показывает, как много сфер жизни охвачены их реализацией. Эти права закреплены и в международных договорах, и в национальных законодательствах. Кроме того, на международном уровне существуют и механизмы защиты трудовых прав.

Такие сферы, как труд и занятость, подвержены влиянию глобального изменения климата, а значит, поощрение и защита трудовых прав человека в данных условиях становятся чрезвычайно важны и актуальны. Более того, обеспечение трудовых прав своим гражданам на высоком уровне важно и для государств, поскольку способствует их экономическому развитию.

На международном уровне главным субъектом, выступающим в защиту трудовых прав человека, по-прежнему остается Международная организация труда. Да, стоит признать, что по ряду причин на сегодняшний день нормотворческая задача реализуется МОТ не столь успешно, как хотелось бы. Однако усилия, которые организация предпринимает в рамках контрольной функции, а также решая задачу содействия государствам и другим социальным партнерам в поощрении и защите трудовых прав в условиях признанного климатического кризиса, заметны и, безусловно, значительны.