Правовое регулирование миграции и гражданства: зарубежный и российский опыт

В последние десятилетия мир становится все более взаимосвязанным, взаимозависимым, превращаясь в единую зону, где национально-государственные границы становятся все более прозрачными. Протекающий во всем мире процесс глобализации делает мир более сложным. Отмечается процесс возрастания мобильности населения. Все больше людей, преследуя разные цели, выезжают за пределы своего государства, в связи с чем государства все больше испытывают миграционную нагрузку, увеличиваются и смежные с вопросом миграции проблемы определения статуса мигрантов, установления характера их связи с государством. Все это требует углубленной разработки вопроса о взаимоотношениях личности и государства. Главным показателем этих взаимоотношений является институт гражданства.

В теории существует огромное количество определений миграции населения. В.А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений (2, с. 19). О.Д. Воробьева в своих работах пишет, что миграция населения — это «любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учёбы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит — притягивающих или выталкивающих» (1, с. 35).

Исходные начала, посвященные правам человека, содержатся в международных документах. Право на гражданство нашло свое отражение в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека , в ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, Декларации прав ребенка, Конвенции о сокращении безгражданства и др. Отдельно вопросам миграции посвящены такие меж- дународные акты, как Конвенция МОТ №97 о трудящихся-мигрантах, Международная конвенция о защите всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения и др.

Провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью в общепризнанных принципах и нормах международного права обязывает ратифицирующих их стран предусматривать соответствующие положения во внутреннем законодательстве. Степень соответствия внутреннего законодательства нормам международного права определяет место государства в системе международных отношений. Необходимо согласиться с А.П. Любимовым, утверждающим, что права и свободы человека и гражданина не могут быть просто установлены законодательством, а должны признаваться, гарантироваться и защищаться государством как существующие, что и закреплено в статье 2, части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации (6). Так, Конституция Российской Федерации признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (4). Кроме того, сегодня наблюдается процесс предоставления общепризнанным принципам и нормам международного права приоритета над внутренним законодательством. Об этом свидетельствуют положения конституций современных государств, в которых закреплено правило о том, что, в случае противоречия между общепризнанными принципами и нормами международного права и внутренним законодательством, применяются положения первых.

Но международное право своими нормами не может детально урегулировать все вопросы, касающиеся прав и свобод человека, оно устанавливает лишь определенные рамки, в пределах которых каждое государство создает свое законодательство. Международное право выступает гарантом соблюдения основных прав и свобод человека. Так, в части 2 статьи 17 Конституции

Российской Федерации признается неотчуждаемость основных прав и свобод человека и их принадлежность каждому от рождения. Причем понятие «каждый» включает в себя не только российских граждан, но и иностранных граждан, лиц без гражданства и даже их объединения (3, с. 43—46; 9).

Страны, ратифицируя международные акты, регламентирующие процесс миграции, признают приоритет норм международного права над нормами национального законодательства, что имеет большое значение как для самой страны с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, чьи права за рубежом нуждаются в особой защите. Вследствие этого обеспечивается равенство в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, гражданства, религии, пола и т.д.

Миграционная политика страны зависит от ее принадлежности к группе стран-импортеров или стран-экспортеров рабочей силы. В первом случае страна в большей степени отвечает за прибытие и использование труда мигрантов, во втором — за регулирование оттока мигрантов и защиты их интересов за рубежом.

Сегодня РФ является страной-импортером для граждан многих государств ближнего зарубежья. Крупными поставщиками рабочей силы в Россию являются Киргизия, Молдова, Украина, Таджикистан, Узбекистан и др. По оценкам ФМС России незаконных мигрантов в России от 5 до 7 млн. человек, около 80% из них трудовые мигранты (5, с. 9). При таких условиях миграционная политика, являясь частью внешней и внутренней политики государства, становится одной из приоритетных задач России.

В ряде стран (США, Франция и др.) для решения проблемы с нелегальными мигрантами была опробована миграционная амнистия. По данным вице-президента фонда «Миграция 21 век» Наталии Власовой, с 1980 по 2005 год в мире было проведено более 25 таких акций, в результате которых смогли перейти на легальное положение 6 мил- лионов иностранных работников. В нашей стране миграционная амнистия готовилась в 2005—2006 годах, но так и не состоялась. Необходимость в ней тогда отпала, так как были внесены существенные поправки в Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Благодаря либерализации законодательства и введению большой квоты на иностранную рабочую силу в 2007 году более 2,2 миллиона человек получили разрешение на работу. Однако кризис внес свои коррективы. Квоту начали резко сокращать, и количество нелегалов вновь стало расти (8).

В конце апреля 2012 году было проведено заседание Совета безопасности по миграционной политике РФ, на котором фонду «Миграция 21 век» было поручено разработать концепцию миграционной амнистии. В соответствии с ней, мигрант с просроченными документами, но не имеющий других нарушений, может «сдаться» властям и получить гражданство или вид на жительство. Сторонники проведения миграционной амнистии утверждают, что она поможет «вывести из тени» миллионы нелегальных мигрантов, следовательно — десятки миллиардов долларов ежегодных отчислений. Противники этой концепции считают, что для борьбы с незаконными мигрантами необходимо менять систему выдачи разрешений на работу, разобраться с ответственностью работодателей, усилить действия полиции и пограничной службы против нелегалов и т.д.

Международный миграционный центр (ММЦ), созданный на 12 сентября 2008 года в г. Москве на базе Межрегиональной общественной организации «Центр содействия мигрантам», считает, что для России мигранты — это огромная позитивная сила, до сих пор не в полной мере задействованная социально-экономическими и общественнополитическими институтами, которая могла бы при правильном подходе стать конструктивной составляющей многонационального российского общества, полноценно участвующей в решении Национальных проектов и президентских программ (7, с. 46).

Миграция — комплексное явление, затрагивающее все аспекты жизни современного общества: международные отношения, социальную составляющую, экономику, демографию, региональную политику. Под влиянием глобализации процесс внутренней и внешней миграции неизбежен. Следовательно, возникает необходимость в построении правильной миграционной политики. При правильном направлении миграционная политика может оказать значительное влияние на многие важные процессы в обществе. При этом необходимо принимать во внимание приоритеты обеспечения как государственной, так и личной безопасности, согласовать интересы государственных институтов, институтов гражданского общества, бизнеса, учитывать не только экономические, но и социально-политические аспекты, упорядочить все сферы законодательства, имеющие отношение к миграции, и в частности законодательство о гражданстве, которое в Российской Федерации все еще находится на стадии формирования.