Правовые основы формирования и функционирования туристско-рекреационных кластеров в российской федерации

Введение .

Мировые события, связанные с пандемией коронавирусной инфекции COVID-19, коренным образом изменили политику и ключевые направления развития многих государств. Ряд государств, среди которых и Российская Федерация, сосре- доточили свои усилия на развитии внутреннего туризма.

Отрасль туризма имеет ключевое значение не только для конкретного региона, но и для социально-экономического становления и развития многих субъектов Российской Федерации, по-

скольку, данная отрасль мало того, что создает возможности для введения малого и среднего бизнеса, так еще и способна обеспечить занятость населения, увеличивая при этом налоговые поступления в бюджет.

Туристическая индустрия является «экономическим феноменом столетия», одной из фундаментальных и динамически активной сфер, как в мировой экономике, так и в национальных экономиках многих государств. Ряд стран используют индустрию туризма как инструмент для регулирования валового внутреннего продукта, а также для активного внешнеторгового баланса. При условии, что туризм является еще и доступным, то есть, имеется необходимая инфраструктура, имеются дорожное, железнодорожное, авиационное и морское сообщение, то данная туристическая отрасль будет активно развиваться и привлекать новых туристов.

Обсуждение . Действенным методом развития туристической отрасли является кластерный подход. Кластер – это географически сконцентрированные группы взаимосвязанных субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в соответствующих отраслях, при условии соблюдения правил конкуренции, но вместе с тем ведущих друг с другом совместную работу [1].

Основоположниками кластерного метода являются Альфред Маршалл и Майкл Портер. Изначально кластерость применялась в отрасли промышленного производства, но в дальнейшем она стала применятся и в других отраслях, так как приносила высокую доходность и являлась экономически выгодной.

Базовой надстройкой данного способа, по учениям Майкла Портера, является «ромб конкуренции». Кроме классических критериев, куда входят, критерии по условию спроса, критерии по конкурентной среде на определенной территории, где предполагается введение кластера, необходимо учитывать критерии, связанные с поддержанием производственных показателей. По мнению Майкла Портера, при поддержке производства, необходимо учитывать специализацию кадров, то есть наличие у кадров соответствующего образования, наличие необходимой для производства инфраструктура и наличие капитала. Хоть это и требует немалых затрат, как во временном аспекте, так и в материальном, но на основании проделанной работе и с учетом «ромба конкуренции», создание кластера дает преимущество владельцу, так как копировать уже имеющиеся модель реализованного кластера практически невозможно [2].

Ключевыми элементами туристического кластера являются туристические ресурсы. Исходя из положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации», туристские ресурсы – природные, исторические, социально-культурные объекты, вклю- чающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил [3].

Немаловажным является актуальность использования государством кластерного метода в туристической отрасли в условиях переходной экономики. Изменение организации туризма и развитие территориальной инфраструктуры ключевым образом способствовало становлению и развитию рыночной экономике Российской Федерации. Кластерный метод признан основным методом развития национальной туристической отрасли.

Применение государством кластерного подхода для туристической индустрии приводит к масштабному мультипликативному эффекту. Для стимулирования туристической сферы государство стало уделять вопросам организации тури-стико-рекраицонной деятельности особое внимание. К примеру, национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства», направленный на увеличение социальной и экономической роли внутреннего туризма в Российской Федерации до 2030 года. Планируется 2,1 раза увеличить количество поездок внутри государства – с 65 миллионов поездок за 2019 год до 140 миллионов поездок к 2030 году. Для достижения такой цифры, предполагается увеличить количество рабочих мест в 1,7 раза – с 2,5 миллиона рабочих мест за 2019 год до 4,2 миллионов рабочих мест к 2030 году. Итогом данного национального проекта должно стать повышение доходов в бюджет в 2,2 раза – с 3,6 триллионов рублей за 2019 год до 8,3 триллионов рублей к 2030 году [4].

Также стоит учитывать, что активно развивается федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025)», основой является федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018)» [5].

Если говорить про федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018)», то она была сконцентрирована на 3 ключевых задач, среди которых: развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках [6].

Действующая федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025)» нацелена на иные задачи, и использует предыдущий период 2011–2017 год, как период, где были выявлены определенные неточности и проблематику, которую необходимо решить до 2025 года. Исходя из этого, прогнозируемая оценка должна сти- мулировать рост к концу 2025 года объем предоставления туристических услуг, оказываемых населению до 274285,65 млн рублей, что покажет прирост уровню 70 % за базовый период на состояние 2016 года, а объем услуг, оказываемых населению гостиницами и аналогичными средствами размещения, достигнет показателя в 373254,53 миллиона рублей.

Использование кластерного подхода в сфере туризма является весьма актуальным и имеет ряд ключевых особенностей. Приоритетным является то, что создается нематериальный характер туристического продукта, реализовываемый на определенной территории, при помощи местных ресурсов и грамотном взаимодействии хозяйствующих субъектов туристической индустрии с администрацией региона [7].

Грамотное применение кластерного метода для развития внутреннего туризма способно привести к масштабному мультипликативному эффекту. В туристической индустрии мультипликативный эффект – это ситуация, при которой инициации спроса способны вызвать необходимость развития инфраструктуры, которая может удовлетворить туристический спрос на определенной территории. Иначе говоря, происходит создание не только хозяйствующих субъектов, которые непосредственно задействованы в предоставлении услуг туристам (туроператоры, ту-рагенты), но и непосредственно создаются новые субъекты, связанные с предоставлением туристам услуг размещения, организации общественного питания, транспортная инфраструктура, места досуга [8].

В настоящее время отсутствует законодательного определения понятия «туристско-рекреационный кластер». Однако 19 мая 2011 года законопроект «О внесении изменений в федеральный закон «Об особых экономических зонах в РФ» и иные законодательные акты РФ был внесен в Государственную Думу вице-спикером Светланой Журовой, где подробно раскрывались понятия «туристический кластер» и «управляющая компания туристического кластера» [9].

В законопроекте предлагается определение понятия «туристический кластер» – это совокупность туристско-рекреационных особых экономических зон, созданных по решению правительства Российской Федерации и расположенных на одном или нескольких участках территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяемых правительством Российской Федерации.

Впрочем, данный законопроект так и не был принят Государственной Думой Российской Федерации, но при этом, сфера по созданию туристско-рекреационного активно набирает обороты и законодательство требует нормативного регулирования.

Все же, попытки по внесению изменений в действующее законодательство продолжались и далее. К примеру, в 2021 года Ростуризмом был подготовлен Проект Федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации», однако, он так и не был внесен в Государственную Думу Российской Федерации. В законопроекте были уже кардинально иной подход к регулированию туристическо-рекреационного кластера [10].

Так, согласно ст. 14 данного законопроекта, туристическо-рекреационный кластер – это часть территории одного субъекта Российской Федерации, общей площадью не превышающая 1000 га, на которой расположена совокупность туристических ресурсов, субъектов и объектов туристической индустрии, связанных отношениями в сфере туризма и туристической деятельности вследствие территориальной близости, и функциональной зависимости. То есть, можно проследить, что Ростуризм пытается ввести ограничения по площади для кластера, ограничив данную площадь в 1000 га.

Также Ростуризм в данном проекте федерального закона выделил трехуровневую модель туристическо-рекреационного кластера, закрепив, что территории кластера могут быть признаны федерального, регионального или местного значения. Например, если предполагается создать кластер федерального значения, то необходимо признание этого кластера со стороны Правительства Российской Федерации на основании предложений уполномоченного федерального органа исполнительной власти по согласования с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательно на сегодняшний день не было внесено необходимых изменений, при условии, что индустрия туризма и развития кластерной модели набирают популярность. К данному выводу можно прийти из анализа нормативных изменений, которые вносились в федеральную целевую программу. Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2014 года № 1407 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018)» в перечень мероприятий по федеральной целевой программе входило 36 объектов туристических кластеров [2; 11]. Чуть позже, согласно Приказу Ростуризма от 26 июня 2015 года № 250-Пр-15 «Об утверждении Реестра инвестиционных проектов субъектов Российской Федерации, включенных Координационным советом в перечень мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018)» утвержден реестр уже из 68 перспективных объектов туристической отрасли, которые могут быть профинансированные в рамках федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018) [12].

Не мало важным является, что для формирования туристско-рекреационного кластера недостаточно определить место на карте, где могли

–– ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ –– бы размещаться туристы, необходимо также грамотно разрабатывать и строить логистические пути, по которым туристы могли бы добираться до мест отдыха. На наш взгляд, Правительство Российской Федерации на протяжении долгого времени выбрала две ключевых стратегии, связанные с развитием транспортной инфраструктуры.

Во-первых, ключевым является факт развития железнодорожного транспорта. Для реализации данного направления была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 года № 877-р «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» [13]. Стратегия направлена на решение следующих задач:

• 1.    Формирование доступной и устойчивой транспортной системы как инфраструктурного базиса для обеспечения транспортной целостности, независимости, безопасности и обороноспособности страны.

• 2.    Осуществление мобилизационной подготовки на железнодорожном транспорте, выполнение воинских и специальных железнодорожных перевозок, повышение защищенности объектов железнодорожной транспортной инфраструктуры от воздействия различного рода угроз.

• 3.    Реализация транзитного потенциала России на базе интеграции железнодорожного транспорта в международные транспортные системы.

• 4.    Создание условий для углубления экономической интеграции и повышения мобильности трудовых ресурсов.

• 5.    Снижение совокупных транспортных издержек, в том числе за счет повышения эффективности функционирования железнодорожного транспорта.

• 6.    Приведение уровня качества и безопасности перевозок в соответствие с требованиями населения и экономики и лучшими мировыми стандартами на основе технологического и технического развития железнодорожного транспорта.

• 7.    Повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта.

• 8.    Обеспечение права граждан России на благоприятную окружающую среду.

Во-вторых, Правительство уделила внимание улучшению уже транспортного сообщения. Для реализации данного направления была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р «Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года» [14]. Данная стратегия предусматривала решение следующих задач, направленных на достижение следующих целей.

• 1.    Формирование единого транспортного пространства России на базе сбалансированного

• 2.    Обеспечение доступности и качества транспортно-логистических услуг в области грузовых перевозок на уровне потребностей развития экономики страны.

• 3.    Обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами.

• 4.    Интеграция в мировое транспортное пространство, реализация транзитного потенциала страны.

• 5.    Повышение уровня безопасности транспортной системы.

• 6.    Снижение негативного воздействия транспортной системы на окружающую среду.

опережающего развитие эффективной транспортной инфраструктуры.

Однако, данная стратегия была отменена и заменена на «Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года» утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 года № 3365-р [15].

Обновленная Стратегия предусматривает реализацию следующих долгосрочных целей развития национальной транспортной системы:

• 1.    Повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий.

• 2.    Повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма.

• 3.    Увеличение объема и скорости транзита грузов и развитие мультимодальных логистических технологий.

• 4.    Цифровая и низкоуглеродная трансформация отрасли и ускоренное внедрение новых технологий.

Действующая Стратегия направлена приоритетно на опережающее удовлетворение ожиданий основных пользователей и потребителей транспортного комплекса.

В-третьих, немаловажным является то, какие результаты были достигнуты при реализации Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2020)» утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 05 декабря 2001 года № 848 [16]. Данная программа предусматривала важнейшие целевые индикаторы, что к 2020 году: транспортная подвижность населения Российской Федерации достигнет 4953,1 км на одного человека в год; объем экспорта транспортных услуг достигнет 25,6 млрд долларов США; объем транзитных перевозок достигнет 12 млн тонн в год; прирост количества сельских населенных пунктов, обеспеченных постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог обще- го пользования по дорогам с твердым покрытием, составит 0,81 тыс. единиц; объем перевалки грузов в морских портах достигнет 828 млн тонн в год; доля протяженности участков сети железных дорог, на которых имеются ограничения пропускной и провозной способности, в общей протяженности участков сети железных дорог сократится до 15,6 процента; доля протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения возрастет до 85,3 процента; доля протяженности внутренних водных путей, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации, в общей протяженности внутренних водных путей сократится до 24,6 процента.

При организации туристско-рекреационного кластера немаловажным является учитывать ряд условий, среди которых ключевыми является – транспортная инфраструктура. Ведь, каким-бы современным, безопасным и привлекательным не был представлен туристический кластер, но будут ли выбирать его потенциальные туристы, если туда крайне трудно добраться?

Заключение . Поэтому грамотно выстроенная внутренняя политика Правительства Российской Федерации и реализовываемые целевые программы, направленные на разработку и модернизацию транспортной инфраструктуры по всей стране, способствуют популяризации внутреннего туризма.

Кластерный метод в сфере туристической индустрии позволяет развивать туризм разного вида. Анализируя статистику Ростуризма, большинство кластеров направлены на лечебнооздоровительную, спортивную, культурнопознавательную сферу туризма.

Однако, за последнее время, популярность набирают и новые виды туризма, такие как: сельский, гастрономический, экологический и образовательный.

В частности, согласно подписанному Соглашению между Ростуризмом и РПЦ, в ближайшее время в России планируется создание религиозного туризма. Религиозный туризм является довольно перспективным направлением в туристической сфере. Данное направление позволяет привлекать не только верующих людей, но и также тех, кто желает поближе познакомиться с историей, архитектурой священных памятников и религиозных объектов [17].

Полагаем, что в рамках реализации Национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства» станет возможно реализация совершенно новых видов туризма, которые смогут удовлетворить запросы как населения, так и иностранцев, желающих посетить Россию, показав им как хорошо развит туризм в Российской Федерации.

Однако, отсутствие необходимого правового регулирования сфере деятельности туристско-рекреационных кластеров – одних из ключевых пробелов в российском законодательстве.