Проблема определения правового статуса Центрального банка Российской Федерации

В банковской системе государства Банк России определен в качестве главного банка страны и кредитора последней инстанции (анг. «lender of last resort»). Центральный банк является государственной собственностью, и только он выполняет функцию всеобщего регулирования деятельности всех коммерческих банков в условиях функционирования единой денежнокредитной системы страны. Непосредственно Центральный банк должен обеспечивать осуществление их деятельности в соответствии с единой экономической стратегией. Наряду с этим, Центральный банк выступает в качестве ключевого агента государственной денежнокредитной политики, является ее апогеем. Со стороны Центрального Банка РФ первостепенно применяются экономические методы управления (налоговые, нормативные и корректирующие) и лишь в отдельных исключительных случаях административные (прямые ограничения или запреты в отношении отдельных параметров функционирования банков). Приоритетными целями Банка Росси являются защита и обеспечение устойчивости национальной валюты, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, организация эффективного планомерного развития платежной системы государства.

Интерес к определению правового статуса Банка России обусловлен его важным практическим значением. Определение и его четкое закрепление на законодательном уровне может оказать значительное влияние на организационную составляющую функционирования банковской системы и ее эффективность, но также на весь спектр экономических и административных преобразований в Российской Федерации в целом.

Законодательным основанием определения правового статуса Центрального банка служат положения Основного закона государства - Конституции РФ, Федерального Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принятого 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ, и иных федеральных законов, прямо или косвенно регулирующих деятельность Банка России.

Правовой статус Центрального банка можно определить как его правовое положение, характеризующееся особым порядком наделения Центрального банка определенными полномочиями, а также размером и содержанием данных полномочий.

На официальном сайте Банка России вопросу определения его правового статуса посвящен отдельный раздел. Правовой статус Центробанка определяется через цели, задачи, функции и свойства.

Согласимся с М.И. Байтиным, что правовой статус Центрального банка представляет собой сложный правовой институт, поскольку «объединяет множество входящих в него простых институтов, имеющих самостоятельное значение» [4, с. 25, 34]. В определение правового регулирования статуса Банка России входят:

• 1)    принципы деятельности и функционировании Центрального банка;

• 2)    гарантии деятельности Центрального банка;

• 3)    полномочия Банка России;

• 4)    организационно-правовая форма Центрального банка;

• 5)    юридическая ответственность Банка России [14, с. 19].

В определение правового статуса Банка России входят также полномочия, которые прямолинейно не направлены на достижение целей деятельности данного института, а необходимы для управления и организации деятельности Банка России в целом и отдельных его структур. Например, Банк России имеет право получать прибыль от участия в уставных капиталах кредитных организаций, а также прибыль от операций и сделок, проводимых банками. Однако использовать данные доходы Центральный банк имеет право только на реализацию полномочий в качестве государственного органа с особым статусом.

Как уже говорилось выше, важным элементом определения правового статуса Центробанка является юридическая ответственность Банка России. В статье 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится о том, что Центральный банк РФ не несет ответственность по обязательствам Российской Федерации, при этом Российская Федерация не отвечает по обязательствам, взятым на себя Банком России. Но из этого правила есть исключение: так, в законе говорится о том, что стороны могут нести обязательства друг за друга, при условии, если они не приняли на себя такие обязательства или если обязательное принятие таких обязательств предусмотрено федеральными законами.

До настоящего времени не удается с точностью определить правовой статус Центрального банка, ввиду чего остается остродискуссионным вопрос о роли и месте Центрального банка Российской Федерации в механизме государства и структуре органов государственной власти.

На основе анализа действующего законодательства, теоретических разработок, а также анализа судебной практики высказывается множество различных точек зрения относительно правового статуса Центрального банка Российской Федерации. Наиболее распространенными являются следующие: Банк России - это федеральный орган государственной власти, Банк России представляет собой орган государственного управления специальной компетенции, Банк России - это федеральный банк и др.

Во многих современных государствах для центральных национальных банков выделяется специальный правовой статус - банки публичного права. В законодательстве, например, Австрии и Германии банки делятся на коммерческие и публичные. По мнению А.Г. Братко, использование данной классификации вполне приемлемо и в России [5]. Автор говорит о том, что юридические лица публичного права имеют отличия от обычных юридических лиц частного права. Это отличие выражается в том, что они создаются на основе публично-правового акта и их деятельность направлена на достижение публичных (общественных) целей, данный вид банков также всегда наделен определенными властными полномочиями. Правовой статус рассматриваемых банков определяется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они приравниваются к юридическим лицам частного права [8, с. 232].

Исходя из данной позиции, правовой статус Центрального банка, с полномочиями по управлению банковской системой, согласуется с названными Е.А. Сухановым признаками юридического лица публичного права. Но проблема заключается в том, что в России отсутствует статус юридического лица публичного права, и это является существенным недостатком отечественного законодательства и довольно существенно сказывается на проблемах определения правового статуса Центрального Банка России, который реально этим статусом обладает.

При исследовании правового статуса Центрального банка стоит обратить внимание на труды авторитетных советских правоведов о правовом статусе Государственного банка СССР, что вполне логично, так как Центральный банк стал правопреемником Государственного банка СССР, а впоследствии ‒ Государственного банка РСФСР. В работах P.O. Халфиной указано, что «государственный банк ‒ это государственный орган, сочетающий выполнение управленческих и хозяйственных функций» [27, с. 3]. По мнению М.М. Агаркова, Государственный банк СССР «обладает двойственной природой: с одной стороны, он представляет собой учреждение, входящее в структуру органов власти СССР, при этом являет собой предприятие, находящееся на хозрасчете и обладающее собственной юридической значимостью» [2, с. 29].

Близкое к этому определение правового статуса Банка России приводят отдельные современные авторы.

На основании анализа специальной литературы, действующего законодательства можно сделать вывод, что Банк России законодателем не определен как орган государственной власти, однако при этом Банк России обладает всей полнотой признаков, характерных для органа государственной власти:

• а)    наделен государственно-властными полномочиями, о чем свидетельствуют перечисленные в ст. 4 Закона о Центральном банке функции по осуществлению банковских операций, банковского надзора по проведению расчетов и т.д.;

• б)    образован в установленном государством порядке 20 декабря 1991 г. после упразднения Государственного банка СССР и передачи всех его активов и пассивов, а также имущества на территории РСФСР в ведение Центрального банка РСФСР (Банку России). Затем банк стал называться Центральным банком Российской Федерации (Банком России);

• в)    уполномочен государством осуществлять его задачи и функции (ст. 4 Закона о ЦБ РФ);

• г)    действует в установленном законом порядке. Данное свойство также закреплено в Законе о ЦБ РФ;

• д)    является звеном системы органов государственной власти. Данное положение закреплено в многочисленных правовых актах и проявляется во взаимоотношениях между Банком России и другими органами государственной власти. Например, Центральный банк во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежнокредитную политику.

Отсутствие четкого и однозначного ответа на вопрос о правовом статусе Банка России существенно затрудняет регулирование данного института. Основываясь на анализе особенностей деятельности Банка России и учитывая достижения современной юридической науки, мы предлагаем следующую формулировку: «Банк России – орган государственной власти с особым правовым статусом». Такая формулировка представляется базисом, опорой, от которой необходимо отталкиваться при исследовании данной проблематики.

Обладая всеми признаками органа государственной власти, Центральный банк должен получить данный статус на законодательной основе. Необходима корректировка существующего законодательства.

В теории права по данному вопросу предлагается по крайней мере три способа разрешения сложившейся ситуации.

Первым способом является включение Центрального банка РФ в систему федеральных государственных органов исполнительной власти. В связи с чем допустимо внесение изменений в Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. с отнесением Центрального банка либо к федеральным министерствам, либо к федеральным службам или федеральным агентствам.

Вторым возможным способом определения правового статуса Центрального банка РФ является изменение редакции ч. 1 ст. 11 Конституции РФ путем дополнения формулировки «и иные органы государственной власти в соответствии с настоящей Конституцией и федеральными законами».

Третьим возможным способом определения правового статуса Центрального банка является использование полномочий Конституционного Суда РФ по толкованию Конституции РФ. Так, рассмотрение Конституционным Судом РФ норм ст. 75 Конституции РФ на предмет их толкования способно скорректировать публично-правовой статус Банка России.