Проблемы определения статуса британских войск в Египте после оккупации 1882 года

DOI:

После подавления восстания Ораби-паши в сентябре 1882 г. британские войска оккупируют Египет, и страна фактически становится колониальным владением Англии. Вместе с тем юридический статус новой территории становится неясным и откладывается на будущее. Незадолго до этого в период с 23 июня по 14 августа 1882 г. была созвана Константинопольская конференция, призванная разрешить очередной египетский кризис. В итоге она закончилась дипломатической победой Лондона, закрепив статус-кво британских оккупационных сил, и ее продолжение становилось бессмысленным вследствие свершившегося факта. К сфере международной компетенции британцы отнесли лишь вопросы об иностранных займах Египта, порядок налогообложения иностранцев, вопросы о смешанных судах и о режиме судоходства по Суэцкому каналу. Преобразования в стране пирамид были названы «планом реформ» и отражены в ноте Форин-офи-са европейским державам и Турции от 3 января 1883 года [1].

Попытки Петербурга связать своих партнеров по Союзу трех императоров в Берлине и Вене обязательством совместно отстаивать свое право участвовать в урегулировании египетского вопроса не увенчались успехом. Ни программа по сохранению существовавшего статуса Египта как политической автономии в рамках Османской империи, ни попытки создать эффективный контроль над Египтом с участием всех европейских держав так и не были осуществлены. Оказались тщетными и российские призывы к турецкому султану вмешаться и потребовать рассмотрения египетского вопроса всем «Европейским концертом».

Примечателен, однако, тот факт, что по информации британского военного атташе интересы Петербурга в Египте по сравнению с другими европейскими державами были на самом деле не столь значительны, и египетский вопрос интересовал российские власти только в контексте международной дипломатии, в частности, в том, что имело отношение к Османской империи [17, p. 183 (back)]. Что касается остальных держав, то они поддерживали действия Великобритании, лишь Франция внесла оговорку, в которой выражалось недовольство упразднением двойственного контроля Лондона и Парижа в Египте [1].

По итогам Константинопольской конференции было принято решение побудить Турцию послать войска в Египет для подавления национального движения. При этом была сделана оговорка, согласно которой заинтересованные державы оставляли за собой свободу действий в случае возникновения «непредвиденных обстоятельств» [1]. В ходе конференции также произошло важнейшее событие, которое окончательно определило раскол между Российской империей с одной стороны и Тройственным союзом и англофранцузским блоком с другой. В июле 1882 г. британцы начали артиллерийскую атаку

Александрии. Бомбардировка продолжалась 10 часов, а через два дня произошла высадка британских матросов.

Даже с точки зрения международного права XIX в., где формула «Macht ist Recht»1 казалась вполне естественной, подобная акция представлялась незаконной (цит. по: [1]). Петербург послал своим делегатам приказ немедленно покинуть конференцию, заявив, что «Его Императорское Величество согласен принимать участие в конференции доколе ее решения будут приниматься самостоятельно, но не желает просто соглашаться с свершившимися фактами» (цит. по: [8, с. 135]). Другие же державы одобрили действия Лондона. Существовавшее положение дел их вполне устраивало. Им было выгодно не брать на себя ответственности за те действия, которые могла бы совершить Великобритания. Как казалось многим дипломатам, за «Европейским концертом» всегда остается право обуздать Англию, когда понадобится.

Однако отсутствие России на конференции также было невыгодно остальным ее участникам. Ведь в случае хотя бы формального присутствия царских представителей в Константинополе, создавалась какая-то иллюзия международного консенсуса, в случае же отсутствия российских делегатов, Россия бы не считала себя связанной решениями конференции. Не стоило забывать и о Суэцкой проблеме, которую опять же желательно было решать при участии России.

Учитывая подобные факторы, Германия внесла предложение о создании международной морской полиции для охраны Суэцкого канала. Помимо этого, страны Тройственного союза заявили о намерении добиваться принятия конференцией заключительной декларации, при этом об имеющем обязательную силу для всех участников международном договоре речь не шла. Державы рассматривали данную декларацию как гарантию против попыток Лондона осуществлять какие-либо изменения статус-кво Египта без согласия «Европейского концерта». В ответ британское правительство заверило участников, что только после подавления восстания ватанис-тов в Египте оно обратится к другим державам за содействием в урегулировании египетского вопроса.

Стоит отметить, что вопрос определения статуса британских войск в Египте так и не был решен Лондоном вплоть до 1914 года. Главными виновниками нерешенности этого вопроса для Уайтхолла по-прежнему оставались Франция и Россия, не желавшие признавать легитимность британского военного присутствия в этой стране. Франция по-прежнему заявляла свои претензии на египетские долговые обязательства и на совместное с Англией владение Суэцким каналом. В Петербурге также не желали единоличного владения каналом британскими представителями, поскольку он имел важное стратегическое значение и для Российской империи. Вполне уместным выглядит то мнение, что именно твердая позиция российской дипломатии и ее отказ от английского предложения получить проливы в обмен на согласие с аннексией Египта британцами повлияли на то, что Лондон так и не решился объявить эту территорию своей колонией [3, с. 14]. В результате в обстановке обострения противоречий Великобритания была вынуждена пойти на компромисс, коим явилась многосторонняя Константинопольская конвенция 1888 г., подписанная 29 октября 1888 г. представителями Франции, России, Германии, Австро-Венгрии, Италии, Испании, Голландии и Турции и установившая международно-правовой режим Суэцкого канала [6, с. 21].

Данная конвенция подтверждала, что «морской Суэцкий канал как в военное, так и в мирное время будет всегда свободен и открыт для всех коммерческих и военных судов без различия флага» [5, с. 204]. Согласно ей Англия не имела права держать свой флот в пределах Суэцкого канала и строить там свои укрепления. Такие условия, конечно, не устраивали британское правительство, и оно всячески препятствовало осуществлению Константинопольской конвенции. В итоге при ее подписании консервативное правительство Солсбери сделало оговорку, которая практически полностью обесценила его подпись. Фактически Британия отказалась присоединиться к конвенции [5, с. 204], заявив, что в случае возникновения угрозы британскому присутствию в Египте, она имеет право не выполнять условия данного соглашения. Лишь в 1904 г.

при общем урегулировании британо-французских отношений эта оговорка была изъята из текста конвенции [9, с. 287–291].

Привязав Египет к экономической системе Британской империи, важнейшее значение для которой имел Суэцкий канал, опираясь на оккупационную армию и захватив ключевые посты в административном аппарате этой страны, англичане могли править, не прибегая к аннексии. По мнению академика Ф. Ротштейна, «английская оккупация Египта была первым экспериментом новейшей колониальной политики под эгидой финансового капитала» (цит. по: [7, с. 61]). Фактически именно в это время была заложена система, которая позволяет сегодня многим влиятельным странам оказывать непрямое воздействие на внутреннюю и внешнюю политику в некоторых регионах мира, используя как политические, так и, в большей степени, финансовые инструменты влияния.

После оккупации в Египте внешне мало что изменилось. Страна, как и раньше, оставалась самоуправляющейся частью Османской империи, имела наследственного правителя – хедива и уплачивала ежегодную дань османскому султану. При этом британский «сюзеренитет» не был закреплен каким-либо международно-правовым актом. После 1882 г. полунезависимая страна, формально находившаяся под властью турецкого султана, фактически, по выражению Ф.А. Ротштейна, совершенно серьезно считалась «компанией трех партнеров» – Британии, Франции и Турции [8, с. 135].

Франция только в 1904 г. официально отказалась от притязаний на преобладание в этой стране. Что касается Англии, то мы видим, как эта держава постепенно приобретала исключительную власть над Египтом. Но юридический статус Египта продолжал оставаться неопределенным. В частности, премьер-министр Гладстон был противником официального провозглашения протектората над Египтом, предпочитая юридически никак не оформленное управление страной через институт генерального консульства. Это выглядело весьма выгодной позицией, поскольку она позволяла осуществить проведение необходимых мероприятий, обеспечивающих соблюдение жизненно важных интересов Британии, в том числе и единоличного владения Суэцким каналом [11, p. 208].

Такая неопределенность статуса британо-египетских отношений вполне устраивала руководителей имперской политики Великобритании. Она позволила отладить совершенно уникальную систему контроля над внутренней и внешней политикой Египта, получившую неофициальное наименование – «завуалированный» (цит. по: [2, с. 39]) или «замаскированный протекторат» [8, с. 197]. Данное предположение подтверждается также тем, что в письме британского премьер-министра маркиза Солсбери руководителю специальной миссии в Египте Драммонду Вульфу от 7 августа 1885 г. даются особые распоряжения по определению фактических полномочий британского дипломатического корпуса в Египте, в том числе и по ограничению власти хедива в стране [15, p. 1–2]. По мнению британского журналиста и дипломата В. Чирола, эта система представляла собой «пеструю смесь из удобных фикций, предназначенных скрывать неудобные факты» [2, с. 39].

Основа, на которой строились англо-египетские отношения в период «завуалированного» протектората, была двусмысленной. Ее суть была вполне ясно выражена министром иностранных дел Великобритании лордом Гренвиллом (1815–1891) в послании главам государств от 3 января 1883 г. и его депеше на имя главы каирской резиденции Форин-офиса от 4 января 1884 года. Первый из документов предназначался для широкого употребления и должен был создать впечатление, что англичане оставляли за собой лишь право давать «советы» египетским должностным лицам в случае, если в этом возникает необходимость. Второй – конфиденциальный – полностью рассеивал иллюзии. «Необходимо, – инструктировал глава Форин-офиса верховного резидента Египта, – чтобы египетские министры и губернаторы провинций уяснили себе: ответственность, лежащая в настоящее время на Великобритании, вынуждает правительство Ее Величества настаивать на одобрении политики, которую оно рекомендует. Те министры и губернаторы, которые не будут следовать указанному курсу, неизбежно потеряют право занимать свои посты» [2, с. 27].

Если рассматривать позицию египетского руководства, то оно, будучи абсолютно несамостоятельным в принятии каких-либо решений, не возражало против установления британского господства в стране. При этом из депеши секретаря генконсульства Великобритании в Египте Э. Эгертона маркизу Солсбери можно сделать вывод, что только духовенство было категорически против иностранного вмешательства. Но это касалось только религиозных дел и при условии, что будет сохранен духовный сюзеренитет османского султана [16, p. 4].

Таким образом, вполне очевидно, что над Египтом осуществлялось прямое внешнее управление. Жизнеспособность этой системы, которую в отношении этой страны принято называть «завуалированным протекторатом», обеспечивалась тремя факторами: экономическим господством Великобритании, присутствием в Египте британской оккупационной армии и наличием в стране контингента официальных представителей Уайтхолла «на местах» [2, с. 27].

Экономические позиции Великобритании и других европейских держав в Египте после 1882 г. были достаточно сильными. Общий объем иностранных инвестиций в стране составлял к 1914 г. 210 млн ф. ст. Приблизительно восьмую часть вложений представлял британский капитал, пятую – французский. Весь капитал иностранных банков – а египетских практически не было – был ввезен из-за рубежа [10, с. 10]. Главные кредиторы – Англия и Франция играли определяющую роль в экономическом развитии Египта. Таким образом, после оккупации вплоть до 1914 г. Египет представлял собой фактическую колонию Великобритании, в эксплуатации народа которой участвовали и другие державы. Учитывая этот факт, формальное изменение юридического статуса страны не оказалось неизбежным [2, с. 40].

Однако не только экономическое, но и военное могущество Британской империи способствовало тому, что вплоть до начала Первой мировой войны протекторат над Египтом так и не был объявлен. Британские военные подразделения были расквартированы в различных частях Империи и в случае необходимости могли быть применены в этом регионе. Главную надежду Лондон возлагал на воинский контингент, оставшийся в Египте после подавления национально-освободительного движения во главе с полковником Ораби-пашой. Оккупационная армия оставалась в стране до 1956 г. и была опорой британской администрации как в условиях «завуалированного» протектората, так и после провозглашения формальной независимости этой страны в 1922 году.

Здесь следует отметить, что среди ведущих мировых держав второй половины XIX в. Британская империя была наиболее влиятельной, что давало ей возможность оказывать серьезное давление на своих геополитических соперников в таких жизненно важных для нее регионах, как Индия и зона Суэцкого канала.

Особую роль в деле сохранения господствующего положения Великобритании в Египте играли и так называемые официальные представители Форин-офиса «на местах», небольшая часть из которых составляла штат каирской резиденции во главе с «полномочным министром и генеральным консулом». Гораздо более многочисленным был корпус британских советников, находившихся на службе у египетского правительства. Положение «советников» было довольно двусмысленным. Номинально подчиняясь официальному Каиру, они фактически работали под руководством главы британской резиденции, статус которого был также достаточно своеобразным. Формально он являлся лишь одним из более чем десятка генеральных консулов, представлявших европейские государства в Египте, и ничем не отличался от них. На деле, выражая волю оккупирующей державы, «полномочный представитель» Великобритании был, по мнению А. Милнера, «реальным, хотя и не объявленным повелителем» Египта [14, p. 31].

Генеральный консул в Каире имел фактически неограниченную власть. Сэр Эвелин Бэринг (1841–1917), занявший этот пост летом 1883 г., первым смог оценить это. Он в полной мере использовал выгоды своего положения для укрепления позиций Великобритании в долине Нила, при этом приведя в порядок финансовую систему Египта и устранив основные недостатки периода «двойственного контроля» и «европейского кабинета», по- родившие восстание Ораби-паши [13, p. 190]. Позднее за свои труды он был возведен в звание пэра, получив имя лорда Кромера. После его отставки в 1907 г., система «завуалированного» протектората продолжала действовать практически без изменений.

Прямым следствием стремления британского правительства к нерешенности вопроса о статусе британских войск в Египте явилось то, что ответственность за положение дел в этой стране была возложена на министерство иностранных дел, внутри которого был создан так называемый Египетский департамент. Тем самым противоречия, обнаружившиеся в области англо-египетских отношений в скором будущем, оказались как бы заранее спланированными. Разногласия между ведомствами, так или иначе участвовавшими в процессе выработки «египетской» политики Великобритании, делали эту политику непредсказуемой. Единая концепция развития англоегипетских отношений выработана не была.

Но после оккупации и особенно после англо-французского соглашения 1904 г. египетская проблема фактически утратила черты «международной». При этом штат Египетского департамента был весьма малочисленным. Там работали в основном профессиональные дипломаты и разведчики. Следовательно, страна должна была теперь управляться не дипломатами, а опытными администраторами. В таком случае подчинение Министерству колоний становилось более логичным.

Время от времени британское правительство подключало к решению египетских проблем ведомства, не имевшие к этому прямого отношения. Но система англо-египетских отношений становилась лишь еще более запутанной. Надлежащей координации действий между этими ведомствами не существовало. И Военное министерство, не желавшее ослаблять контроль над стратегически важным регионом, и англо-индийские власти, стремившиеся играть все возрастающую роль в колониальной эксплуатации Египта, и Форин-офис, вынужденный учитывать не только ситуацию в долине Нила, но и международную обстановку в целом, и наконец, резиденция генкон-сула в Каире, сотрудникам которой приходилось проводить в жизнь не всегда дальновид- ные решения британского кабинета и на месте находить выход из кризисных ситуаций – по сути дела, проводили свою собственную политику, что особенно явно проявилось во время восстания 1919 г., когда произошел открытый конфликт между кабинетом министров, министерством иностранных дел и Военным министерством в связи с невозможностью прийти к единому мнению по египетскому вопросу. Конфликт был настолько серьезный, что его разрешением вынуждены были также заняться в британском парламенте.

Исключительное мастерство и изворотливость приходилось проявлять представителям Форин-офиса в связи с наличием в системе англо-египетских отношений «суданского» компонента. Статус Судана выглядел еще более «аномальным», чем статус Египта. В 20-х гг. XIX в. эта территория была завоевана египтянами и стала одной из провинций государства Мухаммеда Али, хотя формально была присоединена к Османской империи. Восстание махдистов (1881–1898) привело к созданию на территории Судана независимого государства, которое через 13 лет было завоевано британцами при участии египетской армии и поставлено под совместное англо-египетское управление (кондоминиум). В результате Египет, сам являвшийся, пусть и формально, турецкой провинцией и одновременно фактической колонией Англии, стал участником в управлении страной, которая входила в состав Британской империи. «Кондоминиум» представлял собой очередную фикцию. Но важно то, что в результате механизм управления Египтом стал еще более запутанным и еще менее поддающимся наладке и модернизации. Политическое управление этой страной также усложнилось [2, с. 43].

В начале XX в. «египетская» политика Великобритании была настолько изменчивой, что возникает сомнение, можно ли вообще говорить о существовании в то время определенного внешнеполитического курса в отношении этой страны. Стремление утвердиться в зоне Суэцкого канала появилось у англичан, по крайней мере, уже в середине 70-х гг. XIX века. Однако очевидно, что такие наиболее важные шаги в этом направлении, как вступление в число пайщиков Всеобщей компании Суэцкого канала, бомбардировка Алек- сандрии и оккупация Египта, объявление протектората над этой страной в 1914 г., не являлись частями сколько-нибудь продуманного плана. Такого плана, в привычном для европейской дипломатии смысле этого слова, просто не существовало (цит. по: [2, с. 43]).

В каждом из приведенных случаев руководители имперской политики действовали опираясь лишь на определенные принципы и принимали решения скорее подчиняясь ходу событий, чем предвидя или планируя их. «Не было ни определенной системы, ни какой-либо логики в действиях британских политиков», – писал французский историк Ж. Берк. Эту же мысль подтверждает профессор А. Хаурани, говоря о склонности британских политиков к «импровизациям» [2, с. 43]. А. Милнер считал характерными чертами «египетской» политики Уайтхолла прежде всего «нерешительность», «изменчивость» и «неопределенность», писал о неспособности своих соотечественников «постичь ситуацию с самого начала», предвидеть последствия предпринимаемых шагов [2, с. 43].

Неопределенность статуса Египта и отсутствие концепции развития англо-египетских отношений создавали дополнительные и весьма серьезные трудности для тех, кто отвечал за положение дел в этой стране. Приходилось скрывать от всего мира и в том числе от самих англичан – «явную», по выражению известного британского дипломата Г. Николсона, «аномалию британского присутствия в этом регионе, равно как и «священное таинство» неограниченной власти Уайтхолла. По мнению первого верховного резидента Египта Э. Бэринга, простого раскрытия «тайны» было бы «достаточно, чтобы расшатать всю систему взаимоотношений двух стран. Кроме того, любой конфликт внутри Египта, или связанный с этой страной, также подвергал эту структуру серьезному испытанию» [2, с. 43].

В то же время, не желая действовать согласно нормам, установленным международным правом, импровизируя, Лондон проявлял гибкость, умение приспособиться к изменяющимся условиям, и в конечном счете обычно добивался успеха. Египетскому и мировому общественному мнению представлялись все новые и новые фикции, маскирующие, по сути дела, колониальный характер британского присутствия в долине Нила. Определение истинного характера англо-египетских отношений было затруднено. Принятие конкретных и «ясных» решений можно было отложить до более благоприятного момента. Единственная трудность заключалась в том, чтобы не упустить тот момент, после которого промедление становилось уже опасным.

Очевидно, что после оккупации и вплоть до 1914 г. Египет являлся фактической колонией Англии, в которой экономическим влиянием обладали также другие державы. Несмотря на противодействие, которое они оказывали Лондону в вопросе определения статуса, одновременно эти страны были заинтересованы и в британском военном присутствии в зоне Суэцкого канала, так как высвободившиеся подразделения могли бы свободно использоваться и в других регионах мира [4, с. 168], что могло угрожать действиям таких держав, как Россия, Франция и Германия, имевших на тех территориях собственные геополитические интересы.

Следует отметить, что формальное изменение юридического статуса Египта не казалось неизбежным. Разразившаяся в 1914 г. Первая мировая война и участие в ней Турции на стороне кайзеровской Германии стали удобным предлогом для того, чтобы официально закрепить статус Египта в качестве территории, подконтрольной британскому правительству. В том же году был объявлен протекторат над этой страной. Отныне делами Египта занималось не министерство иностранных дел, а специальный представитель британской короны в Каире, что по сути ничего не меняло, поскольку Египет не имел какой-либо самостоятельной внешней политики ни до, ни после объявления протектората над ним. Можно только добавить, что официальное изменение статуса теперь уже бывшей османской провинции было призвано заморозить ситуацию в стране на время войны и сохранить там сюзеренитет британской короны [12, p. 209–210].

Однако официальное объявление протектората над Египтом так и не решило вопрос статуса британских войск в Египте после оккупации 1882 года. Подобная «заморозка» лишь на время решала проблему и при этом создавала дополнительные трудности для тех лиц, кто отвечал за положение дел в стране. Приходилось скрывать как от всего мира, так и от самих англичан явный оккупационный характер британского присутствия в зоне Суэцкого канала. Такая политика заложила мину замедленного действия, которая привела к новому витку египетского национально-освободительного движения. И только формальное объявление независимости Египта в 1922 г. решило проблему с определением официального статуса пребывания британских войск в стране в той форме, которая вполне устраивала британскую корону.