Проблемы развития государственной пенсионной системы на планово-бюджетный период

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия (,

Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia (,

Государственная пенсионная система оказывает всё возрастающее влияние не только на уровень жизни каждого человека в старости, но и на устойчивость макроэкономической системы страны (снизить нагрузку на бизнес и стабилизировать рынок труда). Особенно возрос интерес к векторам её влияния после повышения пенсионного возраста, которое должно было решить сразу обе указанные проблемы: повысить размеры пенсий, с одной стороны, и расширить численность рабочей силы для роста экономики. Однако, несмотря на многоэтапные пенсионные реформы, которые были проведены в течение всего периода страховой перестройки пенсионного обеспечения, как специалисты, так и широкие круги общественности сходятся в оценках, что решение намеченных страховой реформой задач всё ещё не достигнуто.

Закономерным результатом многочисленных изменений различных элементов пенсионного обеспечения (повышение пенсионного возраста, ограничение прав работающих пенсионеров, изменение порядка индексации, конвертация пенсионных прав и др.) становится возрастание внимания не только пенсионеров, но и других возрастных групп населения к решению актуальных проблем развития пенсионной системы, о чём наглядно свидетельствуют результаты социологических опросов и социологические материалы. Большинство граждан отождествляют возрастной переход от заработка к пенсии с неотвратимой бедностью (40%), поскольку размер пенсии не соответствует потребностям «нормальной жизни» (77%) [1; 2].

При этом обращает на себя внимание тот факт, что несмотря на возрастающую критику современного состояния обязательного и добровольного пенсионного обеспечения, большинство опрошенных разных возрастных групп основные надежды возлагают на государственную пенсию. Основная часть (почти 40%) населения считают, что ответственным за то, чтобы размера пенсии хватило человеку для поддержания привычного уровня жизни, должно быть государство, треть ответила: «скорее государство, чем сам человек», и менее четверти – сам человек. При этом на любую государственную пенсию в старости рассчи- тывают три четверти граждан, на собственные дополнительные заработки рассчитывают менее половины, на собственные сбережения – чуть более трети, на помощь детей, родственников – менее четверти

Анализ многочисленных научных исследований показывает сохранение принципиальных расхождений в оценках как причин сохранения пенсионных проблем, так и в предложениях по их решению. Так, одни сводят их к неизбежному росту «демографической нагрузки» на экономику (исходя из увеличения продолжительности жизни), другие – к недостаткам самой пенсионной системы, основанной на солидарно-страховых принципах, третьи – к сохранению проблем теневой занятости.

Систематизация наиболее типичных публикаций позволяет отметить, что альтернативные позиции по решению проблем развития государственного пенсионного обеспечения в условиях современных вызовов обсуждаются в отечественной и зарубежной науке давно:

– снижение «пенсионной нагрузки» на экономику путём ограничения условий формирования пенсионных прав исходя из финансовых возможностей государственного и пенсионного бюджета [3; 4; 5; 6; 7; 8],

– создание реальных условий для формирования пенсионных прав застрахованных лиц на основе солидарно-страховых принципов для обеспечения эквивалентного уровня материального обеспечения при наступлении нормативно-установленных пенсионных рисков [9; 10].

До сих пор не достигнута консолидированная позиция по развитию пенсионного обеспечения, что влечёт за собой отсутствие общепризнанных и научно-обоснованных критериев и показателей для комплексного анализа и оценки эффективности пенсионной системы, что закономерно отражается в решениях органов государственного управления. В то время как в международной практике достаточно чётко сформулированы критерии оценок социальной и экономической эффективности государственной пенсионной системы (ГПС)¹ .

В частности, в докладе Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО) «Развитие и тенденции в сфере социального обеспечения. 2025»2, который представляет ежегодный мониторинг и анализирует динамику факторов, определяющих перспективы современного пенсионного обеспечения: возрастание макроэкономических рисков, активизацию миграционных потоков, демографическое старение. При этом наиболее значимым фактором долгосрочного развития ГПС признаётся в настоящее время рост частоты и серьёзности крупномасштабных макроэкономических сдвигов. Во всём мире нестабильность и неопределённость стали новой нормой. Глобальные экономические кризисы в свою очередь провоцируют проблемы в сфере общественных финансов, которые влекут за собой растущие расходы системы социального обеспечения не только в текущем периоде, но и должны быть предусмотрены на весь период выполнения государственных пенсионных и социальных обязательств.

Не менее важным фактором реализации прав граждан на достойную старость в международной практике признаётся цифровая трансформация всех сфер общественной жизни, и в первую очередь – быстрый рост и высокий уровень неформальной занятости, безработицы, прекариата и неполной занятости трудоспособных возрастных групп, которые не могут сформировать себе страховые пенсионные права. Расширение видов неформальной, прекариатной и платформенной занятости, рост безработицы и неполной занятости, в особенности среди молодёжи, резко ограничивает возможности, а в последующем может лишить этих граждан доступа к социальному и пенсионному обеспечению в рамках обязательного страхования этих рисков.

В докладе МАСО отмечается другая сторона этого процесса: в долгосрочной перспективе расширение масштабов и видов неформальной занятости особенно в странах с переходной экономикой сокращает одновременно и бюджетные ресурсы государства, что повышает уязвимость самих теневых и прекариатных работников к социальным рискам, негативно искажает рынок труда и ограничивает ресурсы для развития потребительского спроса. В конечном итоге подры- деральным законом от 03.10.2018 г. № 349-ФЗ с принятием обязательств в отношении раздела II «Медицинское обслуживание», раздела III «Обеспечение по болезни», раздела V «Обеспечение по старости», раздела VI «Обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием», раздела VIII «Обеспечение по материнству», раздела IX «Обеспечение по инвалидности» и раздела X «Обеспечение по случаю потери кормильца»; вступила в силу для Российской Федерации 26.02.2020 г.

ваются институциональные основы долгосрочной финансовой устойчивости страховой модели государственной системы пенсионного обеспечения, перенося всю ответственность за благополучие старших поколений на госбюджет, дополнительно увеличивая общеналоговую нагрузку3.

Указанные новые риски усиливаются продолжающимся глобальным трендом демографического старения населения и другими демографическими изменениями (миграционная активность, эпидемиологические риски), которые продолжают оказывать давление на долгосрочную финансовую устойчивость систем пенсионного обеспечения в странах с разным уровнем развития. В некоторых странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рост старших возрастных групп населения уже достиг максимума в рамках солидарно-перераспределительной составляющей пенсионной модели, что требует радикального институционального пересмотра с учётом очередного «демографического перехода». При этом отмечается, что увеличение социальных расходов, направляемых на поддержку старшего поколения, неизбежно влечёт за собой сокращение социальных расходов на поддержку молодого поколения как на начальном этапе их жизни, так и в старости. Даже в Африке, где проживает самое молодое население в мире, системы социального обеспечения должны одновременно готовиться к старению населения и инвестировать в возможности для молодого по-коления4.

Во многом аналогичные оценки отмеченных в материалах МАСО факторам долгосрочного развития ГПС представлены в стратегических прогнозах экспертов Организации объединённых наций (ООН)5, Международной организации труда (МОТ)6, ОЭСР7. Обращает на себя внимание, что одновременно с расширением спектра новых факторов, влияющих на государственное пенсионное обеспечение, демографическая составляющая сохраняет своё место в системе регуляторов социальной политики, одновременно меняя вектор социального риска со старших возрастных поколений на младшие поколения.

В отечественной научной дискуссии, однако, в большинстве публикаций сохраняется представление, что главным фактором развития ГПС для решения современных проблем является рост продолжительности их жизни. В результате этого увеличивается численность получателей различных видов пенсионных выплат, которые всё более будут «обременять бизнес» обязательными страховыми отчислениями и госбюджет на растущий трансферт в Социальный фонд России (СФР). [11; 12; 13; 14].

Для решения этой проблемы в работе [12], предлагается регулировать финансирование государственных пенсионных обязательств исходя из линейной зависимости расходов бюджета СФР от демографических изменений возрастного состава населения. Для обоснования этого тезиса используется авторский демографический прогноз на «основе многофакторной динамической модели в виде системы стохастических дифференциальных уравнений с параметрами в рамках дискретной аппроксимации», который, по мнению разработчиков, потребует существенного «роста расходов бюджета СФР на выплату страховых пенсий по старости на период до 2035 г. с учётом колебаний численности населения. Исходя из этого предлагаются несколько сценарных подходов (оптимистический, вероятный и пессимистический). Так, при первом варианте прогноза численности населения объём расходов бюджета СФР на выплату страховых пенсий, даже без учёта досрочного назначения за 2023–2035 гг., увеличится на 56,67% (что в денежном выражении составляет 4,22 трлн руб.); при вероятном варианте – на 60,39% (что в денежном выражении составляет 4,50 трлн руб.); при пессимистичном варианте – на 66,02% (что в денежном выражении составляет 4,93 трлн руб.). Важно отметить, что любой из вариантов прогноза ввиду сокращения численности населения в прогнозном периоде предполагает увеличение объёма расходов на выплату страховых пенсий темпами ниже инфляционных (последние, по минимальным оценкам авторов статьи, составят 74,76%)» [12, с. 127–128].

Аналогичные перспективы развития ГПС представлены в публикациях [15; 16; 17], которые на основе прогнозных материалов ООН и ОЭСР утверждают, что «долгосрочные прогнозы для РФ возможного воздействия демографических тенденций на бюджетные расходы рисуют неутешительную картину. Для развитых стран предсказывается неизбежность увеличения бюджетных расходов на пенсии и здравоохранение примерно на 10% от валового внутреннего продукта (ВВП). Ещё больше (до 15% ВВП) потребуется увеличить финансирование по этим статьям для стран с формирующимся рынком. Для России потребность в дополнительных бюджетных ресурсах оценивается в 12,5% ВВП. Иными словами, неблагоприятные демографические сдвиги могут потребовать удвоения (в процентах ВВП) государственных расходов на пенсии и медицинские услуги населению. Особенно сильно проблема старения сказывается на финансовых показателях самой пенсионной системы. На этот сектор приходится основная часть дополнительных расходов ВВП (3/4 для России …).

Наиболее полно методические рекомендации реформирования пенсионных систем для стран с переходной экономикой Всемирного банка, МВФ, ОЭСР отражены в работе [3], в которой обоснован главный вектор «антикризисного» развития отечественной пенсионной системы как главному тормозу социально-экономического развития страны: поддержание уровня пенсионного обеспечения за счёт постоянного повышения трансферта и роста тарифной нагрузки на фонд заработной платы (ФЗП) противопоставлено системному ограничению государственных пенсионных обязательств.

Выполнение пенсионных обязательств государства с точки зрения долгосрочной перспективы неизбежно ведёт к полномасштабному экономическому кризису. Поскольку в случае адаптации к старению за счёт повышения ставок пенсионных взносов их потребуется увеличить по расчётам авторов к 2050 г. на 40%, то есть довести социальные взносы до 70% от фонда зарплаты либо потребуется перемещение почти 10% ВВП в пенсионную систему за счёт повышения налогов и/или сокращения других расходов [3, c. 63–65].

Недопустимость представленной угрозы позволяет обосновать альтернативный вектор развития ГПС, который реализуется по нескольким направлениям, обеспечивающим её адаптацию за счёт ограничения пенсионных обязательств путём секвестирования пенсионных прав и отказ от их индексации в соответствии со страховыми принципами сохранения эквивалентности прав и обязательств исходя «из возможностей госбюджета»:

– Отказ от минимальных пенсионных гарантий путём повышения требований к допуску в систему солидарно-страхового перераспреде-ния (стаж, минимальное количество пенсионных баллов, отмена досрочников и льготников),

– Адаптация за счёт улучшения пропорций между числом работников и пенсионеров регулирование соотношения работающих и пенсионеров путём отмены пенсий работающим пенсионерам и т.п. В результате показано, что единственный вариант ответа на старение населения, обеспечивающий долгосрочную устойчивость пенсионной системы, – повышение пенсионного возраста [3, c. 67].

Аналогичные аргументы и расчёты представлены в работе [15, с. 562], где обосновано, что с 2024 г. численность страховых пенсионеров превысит численность занятого населения, а «величина разрыва между страховыми пенсионными поступлениями и расходами на выплату страховых пенсий возрастёт с 2,4% ВВП (2017 г.) до 4,6% ВВП в 2050 г.

Все отмеченные аргументы и предложения по адаптации демографического влияния на ГПС получили полное отображение в Стратегии-20208 и последовавшими за этим соответствующих пенсионных реформах. Однако до сих пор ожидаемого социально-экономического эффекта не достигнуто ни по повышению уровня жизни пенсионеров, ни по долгосрочной финансовой устойчивости пенсионного бюджета, что наглядно отражают планово-бюджетные параметры на 2026–2028 гг.9

Особо следует отметить, что завершение цикла повышения пенсионного возраста в этот период (к 2028 г.), главным результатом которого должно быть «снижение пенсионной нагрузки» на экономику, так и не позволило повысить уровень жизни даже неработающих пенсионеров до целевых показателей. Это наглядно подтверждает, что основным фактором влияния на развитие ГПС являются макроэкономические риски и динамика рынка труда.

В то же время в научных публикациях намечается возврат к обсуждению методов регулирования демографических факторов развития ГПС. Так, в работе [13] утверждается, что «неизбежное старение населения» есть важнейший долгосрочный вызов, стоящий перед российским обществом. Основным доводом считается, что доля пожилых за последние десятилетия заметно увеличилась: в 1990 г. мужчины/ женщины в возрасте 60/55 лет и старше составляли 18,7% населения страны, в 2010 г. – 21,8%, а в начале 2025 г. – уже 27,6%, и в будущем эта доля продолжит расти, что увеличивает нагрузку не только на пенсионную систему страны, но и на всю долгосрочную социальную политику.

Обращает на себя внимание, что старение населения рассматривается в этих работах только как фактор роста бюджетных расходов, а перманентное повышение возраста как наиболее эффективный регулятор снижения бюджетной нагрузки и торможения экономического развития. Более того, старение населения представляется не только фактором, затрудняющим функционирование пенсионной системы, но и риском бюджетных кризисов и главным тормозом экономического роста. В итоге совокупный эффективный «коэффициент демографической нагрузки пожилыми» в 2025–2045 годах увеличится с 37,1 до 51,2%. А это ровно тот же показатель, что и в 2018 году, когда и приняли решение о проведении реформы. Постепенно пенсионная система будет требовать всё больше трансфертов из федерального бюджета. Из-за этого будет расти разрыв между трудовым и пенсионным доходом, особенно при увеличении зарплат. Это, по мнению автора, потребует отказа от выполнения страховых обязательств государства перед пенсионерами в пользу унифицированного базового пенсионного дохода. При этом указано, что такой подход неизбежно потребует пересмотра стандартов минимального социального обеспечения и, возможно, переоценки минимального размера оплаты труда (МРОТ), который даже с учётом повышения в последние годы вряд ли может обеспечить пожилым желаемый уровень благосостояния [13].

Анализ научных публикаций наглядно свидетельствует, что несмотря на многовекторные попытки регулировать развитие ГПС исходя из «демографической угрозы экономическому росту» (путём добровольного и обязательного пенсионного накопления, повышения пенсионного возраста, ограничения прав работающих пенсионеров и др.), до сих пор не удаётся решить двуединую задачу повысить уровень жизни пенсионеров и обеспечить долгосрочную сбалансированность пенсионного бюджета.

По мнению автора, причина заключается в том, что «демографические векторы регулирования» были направлены на одну составляющую страховой пенсионной модели: самих пенсионеров и их пенсионных прав, с целью сокращения численности получателей пенсии и снижения размера пенсионных обязательств перед ними. В то время как актуарная модель страховой пенсионной системы предусматривает синхронизацию регулирования равнозначимых составляющих страховой пенсионной модели: в трудовой период – условия формирования пенсионных прав, а в пенсионный период – условия их реализации [9].

Сохраняется определённый пробел научных исследований, которые не только опираются на успешный опыт развитых пенсионных систем по адаптации к новым вызовам общественного раз- вития (демографическому старению, цифровизации экономики, трансформации рынка труда и т.п.), но и должны учитывать особенности исторического формирования государственных пенсионных обязательств, с одной стороны, и специфику бюджетно-финансовых взаимодействий ГПС и федерального бюджета нашей страны как социального государства.

Цель исследования – анализ современного состояния основных экономических параметров развития государственной пенсионной системы и выявление условий достижения целевых ориентиров по уровню жизни старших поколений населения на завершающем этапе пенсионной реформы. Объектом исследования является государственная пенсионная система, которая рассматривается не только как главная часть государственной пенсионной политики, но в первую очередь, как неотъемлемый базовый элемент государственного бюджета современного социального государства. Предметом исследования является анализ условий достижения целевых ориентиров по уровню жизни старших поколений населения, установленных Стратегией долгосрочного развития государственной пенсионной системы. Рассмотрим основные социальные результаты развития пенсионной системы с момента реформы.

Новизна исследования обусловлена завершающим этапом страховой пенсионной реформы, принципиальные параметры которой определены правительственной Стратегией долгосрочного развития ГПС до 2030 г. Поэтому основной задачей исследования является анализ реализации установленных целевых параметров с учётом возросших требований к уровню благополучия пенсионеров, как неотъемлемой части населения страны, сформулированных в составе национальных целей

Динамика численности пенсионеров СФР (тыс. чел.)

(Указ Президента РФ №309 от 2024 г.) с одной стороны, так и возможностей бюджетной системы в предстоящий плановый период 2026–2028 гг.

Гипотеза, которая рассматривалась в исследовании, заключается в том, что задачи по достижению целевых ориентиров пенсионного обеспечения должны рассматриваться не только путём ограничения составных элементов ГПС, но с учётом необходимости регулирования макроэкономических факторов, причём не только в масштабе плановобюджетного, но и стратегического периода.

Теоретические и методологические основы

Главной экономической проблемой долгосрочного развития государственной пенсионной системы является выработка научно обоснованного баланса между конъюнктурными экономическими интересами современного периода (регулирование фискальной «нагрузки на бизнес», экономия средств госбюджета на социальные нужды нетрудоспособных граждан и т.п.) и выполнением конституционных гарантий по материальному обеспечению пенсионеров в пределах накопленных ими пенсионных обязательств в течение всего периода их выплаты («дожития»).

Пенсионная система современного государства является не только центральным элементом социальной политики, поскольку она обеспечивает материальное благополучие трети населения страны (таблица 1), но и одним из базовых элементов макроэкономики, поскольку непосредственно взаимодействует не только с получателями пенсий, но и всеми категориями трудоспособного населения (как в формате реципиентов, так и в формате плательщиков), а по объёму перераспределяемых финансовых ресурсов она сопоставима с госбюджетом [16].

Таблица 1

Table 1

Dynamics of the Number of Pensioners of the SFR (Thousand People)

	2023 г.	2024 г.	2025 г.
Всего пенсионеров	41 775,3	42 902,5	43 471,0
в том числе:
получателей страховой пенсии	37 873,7	38 931,5	39 427,9

Источник: составлено автором на основе данных Росстата.10

10СФР – основной субъект ГПС в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, как и другие государственные внебюджетные фонды относятся к бюджетной системе РФ, что закреплено в статье 10 Кодекса, регламентирующей структуру бюджетной системы РФ. Там же определены особен- ности формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов11. Справочно: внебюджетные фонды определены как целевые централизованные фонды денежных средств, созданные государством отдельно от бюджета для финансового обеспечения, реализация социальных функций государства: пенсионное обеспечение, соци- альное страхование, охрана здоровья и медицинская помощь.

Деятельность внебюджетных фондов в РФ регулируется главой 17 Бюджетного кодекса РФ «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», в которой установлены основные функции соответствующих фондов. Так, статья 144 определяет состав бюджетов государственных внебюджетных фондов; статья 145 – порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов; статья 146 – доходы государственных внебюджетных фондов; статья 147 – расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов; статья 149 – отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов; статья 150 – контроль за исполне-

Основные параметры государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе РФ

на планово-бюджетный период (млрд рублей)

Table 2

Main Parameters of State Extra-budgetary Funds in the Budget System of the Russian Federation for the Planning and Budget Period (Billion Rubles)

Показатель	2025	2026	2027	2028
Доходы бюджетной системы, всего	74 803	81 226	87 081	93 225
Доходы федерального бюджета	37 085	40 283	42 910	45 869
Бюджеты государственных внебюджетных фондов	20 609	23 703	24 930	26 487
В т.ч. без учёта межбюджетных трансфертов	15 855	17 904	19 376	20 827
Расходы бюджетной системы, всего	81 721	85 072	90359	96 687
Расходы федерального бюджета	42 821	44 070	46 096	49 383
Бюджеты государственных внебюджетных фондов	21 478	23 462	24 776	26 258
В т.ч. без учёта межбюджетных трансфертов	21 255	23 240	24 554	26 036

Источник: данные Минфина России.12

Аналогичным образом, бюджет СФР на текущий финансовый год и плановый период сформирован по каждому виду обязательного пенсионного страхования и социального обеспечения. Доходы бюджета СФР сформированы с учётом установленных Бюджетным кодексом РФ нормативов распределения доходов от уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (норматив установлен на уровне нием бюджетов государственных внебюджетных фондов. В Кодексе определены органы управления фондами и контроля участников бюджетного процесса, а также основные источники формирования средств внебюджетных фондов – обязательные платежи и отчисления юридических лиц, ИП и др., которые могут поступать как в обязательном порядке, так и на добровольной основе.

Формирование бюджетных проектировок полностью синхронизировано с бюджетным процессом начиная с обоснования исходных макроэкономических параметров на плановобюджетный период и заканчивая согласованием всех социальных и экономических показателей с соответствующими показателями госбюджета (таблица 2).

Таблица 2

72,8%), на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (норматив установлен на уровне 8,9%) исходя из единого тарифа страховых взносов, установленного в размере 30% в пределах установленной величины базы для исчисления страховых взносов, 15,1% – свыше установленной предельной величины базы для исчисления страховых взносов (таблица 3).

Таблица 3

Динамика основных параметров бюджета СФР (млрд руб.)

Table 3

Dynamics of the Main Parameters of the Budget of SFR (Billion Rubles)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Доходы	9 551,6	11 206,7	11 222,8	11 432,9	13 711,2	14 495,3	15 422,1
Расходы	9 365,2	10 766,5	11 441,9	11 512,9	13 541,3	14 303,9	14 975,2
Межбюджетные трансферты	3 364,0	4 947,4	4 541,1	4 200,7	5 291,5	5 402,6	5 654,2

Источник: составлено автором на основе данных «Пояснительная записка к проекту федерального закона № 727321-8 "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов"».12

12 О проекте федерального бюджета на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 годов // Минфин России: [сайт]. URL: (дата обращения: 12.11.2025).

Методология и информационно-ресурсная база исследования основана на конструктивном анализе нормативно-правовых и параметрических положений стратегических документов, определяющих фундаментальные принципы деятельности всех участников государственной пенсионной системы на весь период: Стратегия долгосрочного развития государственной пенсионной системы до 2030 г. (Стратегия-2030),13 Единый план по достижению национальных целей развития РФ до 2030 г. и на перспективу до 2036 г.,14 разработанный правительством РФ в соответствии с Указом Президента РФ «О национальных целях развития РФ на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 г. (07.05.2024)», Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 гг.,15 Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2026 год и период 2027 и 2028 г.,16 Стратегия действий по реализации семейной и демографической политики и поддержке многодетности в России до 2036 г.,17 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая Указом Президента РФ от 02.07. 2021 г. № 400,18 Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в России до 2030 г.19 и др.

Указанные стратегические документы определяют комплекс программных мероприятий, направленных «на сохранение населения России, укрепления здоровья и повышения благополучия» всех возрастных групп граждан путём «повышения их человеческого потенциала, создания комфортной и безопасной среды для жизнедеятельности на основе устойчивой и динамичной экономики» [17].

Главная особенность отечественной пенсионной системы заключается в её многоукладности, которая объективно обусловлена сохранением государственных обязательств солидарной модели пенсионного обеспечения, в отличие от страховой модели государственного пенсионного обеспечения, основанной на принципах солидарного перераспределения с приоритетом персонифицированного учёта пенсионных прав каждого работника, которая обоснована и апробирована в международной теории и практике ещё в середине прошлого века.

В условиях бюджетно-финансовой нестабильности перспективы достижения целевых показателей пенсионной реформы в нашей стране сталкиваются с новыми рисками, которые отражены в бюджетных проектировках на плановый период 2026–2028 гг., что отражается в систематических адаптационных настройках бюджетных параметров: изменение порядка индексации различных видов пенсий, сокращение федерального трансферта на выполнение государственных обязательств и др. [14]. Однако такая адаптация не должна ограничиваться и сводиться исключительно к регулированию условий выполнения финансовых обязательств страховщика в зависимости от макроэкономической конъюнктуры, поскольку страхуемые пенсионные обязательства имеют длительный период нескольких поколений, в течение которых застрахованные пенсионные права не могут утрачивать «покупательную способность» и должны сохранять адекватность уровню потребления в трудоспособный период жизни застрахованного лица. Следует отметить, что выполнение этих условий регламентировано в упомянутых выше нормативных документах (Стратегия-2030 и Конвенция МОТ №102).

В научных публикациях сохраняется аргументация, что ГПС является «социальной нагрузкой на бизнес» и сопряжена с «неэффективными расходами госбюджета», которые тормозят экономическое развитие страны [14; 15; 18; 19]. Основываясь на данной аргументации были осуществлены «настройки» отдельных звеньев отечественной пенсионной модели, направленные на снижение финансовой нагрузки на госбюджет (начиная с конвертации пенсионных прав, увеличения требований по стажу и страхуемому заработку, регламентации базы начисления страховых взносов, нескольких вариантов пенсионных накоплений, отмены индексации назначенных пенсий для работающих пенсионеров в течение десяти лет, заканчивая повышением пенсионного возраста и др. [3; 11; 14].

Конъюнктурно-бюджетная направленность на секвестирование пенсионных прав в перечис- ленных методах регулирования развития ГПС не могла не отразиться на снижении социальных параметров пенсионного обеспечения и уровне жизни пенсионеров, что ставит под угрозу дости- жение установленных целевых ориентиров. Более того, размеры страховых пенсий в соотношении с ПМП за пореформенный период не только не повышаются, но даже (таблица 4).

Динамика уровня жизни пенсионеров в Российской Федерации [14]

Таблица 4

Dynamics of the Standard of Living of Pensioners in the Russian Federation

Table 4

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Величина прожиточного минимума пенсионера, руб.	5998	6617	7965	8081	8315	8483	9002	9308	10022	11970	12363
в процентах к предыдущему году	107,7	110,3	120,4	101,5	102,9	102,0	106,1	103,4	107,6	119,4	103,3
Соотношение среднего размера назначенных пенсий с величиной прожиточного минимума пенсионера, %	165,4	163	150,5	153,3	155,02)	157,5	157,3	161	160,0	148,9	157,6
Реальный размер назначенных пенсий, в процентах к предыдущему году	102,8	100,9	96,2	96,6	100,3	100,8	101,5	102,3	104,1	99,1	103,3

Источник: данные Росстата.20

Результаты исследования и обсуждение20

Завершающий этап страховой пенсионной реформы, основные институциональные принципы которой объективно отражены в целевых параметрах, закреплённых в Стратегии 2030 и соответствующих правительственных планах, требует существенной актуализации и мер в предстоящий бюджетно-плановый период 2026–2028, в течение которого завершаются экономические эффекты от повышения пенсионного возраста, экспериментов с индексацией пенсий, пенсионными накоплениями и др. мероприятиями. Повышение уровня жизни пенсионеров в рамках страховой пенсионной системы должно стать главным целевым ориентиром не только в рамках социальной политики на плановый, но и на стратегический период: социально-экономическая значимость решения данной задачи неоднократно отмечалась Президентом РФ в Указе21 и в Плане действий Правительства РФ на предстоящий стратегический период 2030–2036 гг.22

Выполненный анализ социальных результатов на плановый период показывает, что основной целевой ориентир в 2,5–3,0 прожиточных минимума пенсионера (ПМП) для страховых пенсий по старости не достигается ни среди всех получателей, ни среди неработающих. При этом сохраняется тренд на дальнейшее снижение, несмотря на завершение переходного периода повышения пенсионного возраста. Особенно для работающих пенсионеров показатель снизился до 145% ПМП. Максимальное соотношение страховой пенсии по старости с ПМП в рассматриваемом периоде наблюдалось в 2012 году – 195% ПМП. Следует отметить рост показателя в период 2016–2023 гг. для неработающих пенсионеров, что во многом связано с отставанием темпов роста прожиточного минимума от темпов индексации страховой пенсии.

На современном этапе пенсионной реформы принципиально новым фактором государственного регулирования пенсионным обеспечением является цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы. Благодаря которой к 2030 году планируется не только достичь «цифровой зрелости» всех уровней госуправления и ключевых отраслей, но и обеспечить максимальную доступность социальных (в первую очередь, – пенсионных) услуг на основе качественного интернета (к 2030 г. 97% домохозяйств и 95% государственных органов) и российского программного обеспечения, а также предоставлять 99% массовых госуслуг в электронной форме.

Критически важным периодом реализации намеченных комплексов мероприятий являются текущий (2026–2028 гг.) и следующий (2027–2029 гг.) планово-бюджетный периоды, в течение которых должны быть нивелированы риски достижения национальных целей. В исследовании представлен анализ социальных параметров текущего бюджетного цикла в соответствии с целевыми ориентирами.

Рисунок 1. Соотношение среднего размера страховой пенсии по старости с ПМП, %

Figure 1. The Ratio of the Average Size of the Old-age Insurance Pension to the Subsistence Level, %

Источник: расчёты автора на основе данных Социального фонда России.23

В настоящее время единственный критерий благополучной старости измеряется соотношением размера назначенной пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, который до настоящего времени общепризнан социальным нормативом пенсионного обеспечения. В текущий период он оценивается в зависимости от макроэкономичес- ких параметров около 1,7 ПМП. С учётом объективных факторов долгосрочного социально-экономического развития страны рассчитывать на достижение целевых ориентиров для современного поколения застрахованных лиц не приходится (таблица 5).

Таблица 5

Динамика социальных параметров государственной пенсионной системы России

Dynamics of Social Parameters of Russian State Pension System

Table 5

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Средний размер назначенных пенсий, в среднем за год, руб.	Ln 04 04	40 00 о rH	40 00 04 i-Ч	гИ 04 СП m 1-4	О 00 00 ш 1-4	сч о 40 СП СП гИ	^ СП 40 ^ гИ	■П LH 00 04 ^ гИ	■П ^ 40 40 гИ	СО 00 1-4	04 00 ^ 04 гИ
ПМП*, руб.	5998	6617	7965	8081	8315	8483	9002	9308	10022	119705)	12363
% год/году	107,7	110,3	120,4	101,5	102,9	102,0	106,1	103,4		119,4	103,3
Соотношение размера средней пенсии (%)
ПМП	165,4	163	150,5	153,3	155,0	157,5	157,3	161		148,9	157,6
СЗП**	33,3	33,2	35,2	33,8	32,9	30,6	29,6	29,2	29,1	27,3	26,4

*прожиточный минимум пенсионера

** среднемесячная номинальная начисленная заработная плата Источник: расчёты автора на основе данных Росстата.24

Исходя из этих условий, размер пенсии и продолжительность её получения должны быть соотнесены со стажем работы и уплаченными страхо выми взносами , чтобы: ^{23 24}

• 1)    период получения страховой пенсии позволял полностью реализовать накопленные пенсионные права;

• 2)    размер страховой пенсии позволял поддерживать достигнутый к старости уровень жизни на протяжении всего периода её получения, т.е. размер пенсии обеспечивал достойный уровень жизни не только в момент её назначения.

Дополнительный интерес рассматриваемой проблеме придают завершающий этап страховой пенсионной реформы, которая в нашей стране затянулась намного дольше, чем в других странах советского блока, а также глобальные и национальные риски, которые тормозят достижение целевых ориентиров, намеченных в нормативных документах.

Макроэкономические условия формирования экономических и социальных параметров государственной пенсионной системы представлены в таблице 6. При анализе бюджетных показателей следует обратить внимание, что в бюджете СФР на 2026 г. существенно уточнены как доходные, так и расходные параметры плановых проекти- ровок предшествующего бюджетного закона на данный период. Наиболее социально значимым изменением являются: очередная корректировка механизма индексации размера пенсии, а также объём федерального трансферта.

Отметим, что объём поступлений страховых взносов от страхователей, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, распределяемые по видам страхования, установлены на 2026 г. в сумме 12 846,5 млрд рублей, на 2027 г. – 12 918,4 млрд рублей, на 2028 год – 14 981,7 млрд рублей, в т.ч.: на ОПС в части выплаты страховой пенсии: в 2026 году – 11 441,4 млрд рублей, в 2027 году – 12 396,1 млрд рублей и в 2028 году – 13 343,1 млрд рублей.

Таблица 6

Основные характеристики бюджета СФР на планово-бюджетный период 2026–2028 гг. (млрд руб.)

Table 6

Main Characteristics of the Budget of the SFR for the Planning and Budget Period 2026–2028 (Billion Rubles)

	2026 год	Плановый период
		2027 год	2028 год
Доходы – всего	19 086,2	19 976,6	21 178,2
в том числе:
по распределительной составляющей бюджета	18 990,8	19 868,2	21 067,9
из них:
ОПС*	12 327,3	13 021,9	13 871,1
переданные полномочия	4 929,7	4 960,0	5 166,6
Расходы – всего	18 748,2	19 741,0	20 856,3
в т.ч.:
по распределительной составляющей бюджета	18 667,5	19 635,1	20 753,6
из них:
ОПС	12 129,3	12 916,0	13 692,4
переданные полномочия	4 929,7	4 960,0	5 166,6
Профицит всего	338,0	235,6	321,9
по распределительной составляющей бюджета	323,3	233,1	314,3
из них:
ОПС	198,0	105,9	178,7

*обязательное пенсионное страхование

** обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством

*** обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» Источник: составлено автором на основе данных «Пояснительная записка к проекту федерального закона № 727321-8 "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов"».

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и субсидиарной ответственностью государственного бюджета за финансовую обеспеченность и устойчивость пенсионного бюджета, неотъемлемой составляющей доходной части бюджета СФР являются целевые трансферты из федерального бюджета, которые предназначены для целевого финансирования:

– стабилизации обязательного пенсионного страхования: в 2026 году – 411,2 млрд рублей, в 2027 году – 120,6 млрд рублей

– целевых выплат пенсий по государственному пенсионному обеспечению, включая социальные пенсии и др.), ежемесячных доплат к государственным пенсиям (ежемесячному пожизненному содержанию), дополнительного еже- месячного материального обеспечения (ДЕМО) гражданам Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией, пособий и компенсаций:

в 2026 году – 1 036,6 млрд рублей, в 2027 году – 1 104,2 млрд рублей, в 2028 году – 1 169,1 млрд рублей.

Учитывая рост численности низкодоходных пенсионеров всё большую социальную значимость сохраняет целевой трансферт федерального бюджета на недопущение бедности всех категорий пенсионеров на весь плановый период путём финансирования выплат федеральных социальных доплат (ФСД) всем застрахованным лицам, размер пенсий которых не достигает соответствующего уровня ПМП, поскольку численность низкодоходных категорий страховых пенсионеров не только не сокращается, а увеличивается (см. рисунок 2).

Рисунок 2. Динамика численности получателей социальных доплат к пенсии (млн чел.) Figure 2. Dynamics of the Number of Recipients of Social Pension Supplements (Millions of People)

*Данные по состоянию на апрель 2025 г.

** ФСД – федеральные социальные доплаты

***РСД – региональные социальные доплаты

Источник: составлено автором на основе данных Социального фонда России.25

Для этого расходы на финансирование ФСД включены в федеральный трансфер в объёмах: на 2026 г. – 129,2 млрд руб., на 2027 г. – 138,1 млрд рублей, в 2028 г. – 128,9 млрд рублей

Традиционным инструментом оперативного государственного регулирования достижения национальных целей поддержания уровня жизни старших поколений является проведение индексации всех видов пенсий (таблица 7). Однако, экономический механизм повышения пенсий в форме индексации, предусмотренный законодательством, в очередной раз изменён.

Таблица 7

Размеры и сроки индексации (повышения) пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат на 2026–2028 гг.

Table 7

Amounts and Timing of Indexation (Increase) of Pensions, Allowances, Compensations and Other Social Benefits for 2026–2028 Years25

	2026 год	Плановый период
		2027 год	2028 год
Всего,	7,6%	7,5%	8,0%
в том числе:
с 1 января	7,6%	-	-
с 1 февраля	-	4,0%	4,0%
с 1 апреля	-	3,4%	3,8%
Стоимость одного пенсионного коэффициента:
с 1 января	156,76	156,76	168,57
с 1 февраля	156,76	163,03	175,31
с 1 апреля	156,76	168,57	181,97

25 Основные показатели пенсионного обеспечения в Российской Федерации // Социальный фонд России: [сайт]. URL: (дата обращения: 01.09.2025).

Окончание Таблицы 7

	2026 год	Плановый период
		2027 год	2028 год
Индексация фиксированной выплаты к страховой пенсии, всего:	7,6%	4,0%	4,0%
с 1 января	7,6%	-	-
с 1 февраля	-	4,0%	4,0%
Индексация социальных пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению:
с 1 апреля	6,8%	4,0%	4,0%
Индексация ЕДВ*, пособий, компенсаций
с 1 февраля	6,8%	4,0%	4,0%
Индекс потребительских цен декабрь к декабрю, %	104,0	104,0	104,0
Фонд зарплаты работников, млрд руб.	56 464	61 047	65 689
Среднемесячная начисленная зарплата работников организаций, руб./мес.	107 949	116 601	125 163

*ежемесячная денежная выплата

Источник: составлено автором на основе данных «Пояснительная записка к проекту федерального закона № 727321-8 "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов"».

Следует обратить внимание, что действующее пенсионное законодательство обязывает проводить повышение всех видов пенсий в целях актуализации размера пенсионных прав и обязательств по причине изменения размера пенсионных прав (увеличения стажа, суммы баллов и др.), повышения инфляции и иных оснований [18].

Так, в частности, в соответствии с нормативными документами индексация должна проводиться по итогам инфляционного роста за прошедший годовой период – первый раз, и по темпу роста доходов пенсионного бюджета за тот же период

(в расчёте на одного пенсионера) – второй раз. Утверждённые бюджетные проектировки предусматривают в текущем году только одну (первую) индексацию в размере 7,6% с начала года.

С учётом рассмотренных составляющих бюджетных проектировок основным социально значимым результатом является увеличение размеров пенсий для всех категорий застрахованных лиц. Результаты макроэкономического перераспределения бюджетных и страховых ресурсов на рассматриваемый период непосредственно отражаются на уровне жизни пенсионеров (таблица 8)

Таблица 8

Средние размеры пенсий в 2026 году с учетом запланированных мероприятий по их индексации (руб.)

Table 8

Average Pension Amounts in 2026, Taking into Account Planned Measures for Their Indexation (RUB)

	на конец 2025 года	на конец 2026 года	Прирост за 2026 год
Страховая пенсия	23 880,99	25 695,95	1 814,96
Соотношение к прожиточному минимуму пенсионера,%	156.6	157.8
Страховая пенсия по старости	25 128,68	27 116,59	1 987,91
Соотношение к прожиточному минимуму пенсионера, %	164.8	166.5
Социальная пенсия	15 533,90	16 590,21	1 056,31

Источник: составлено автором на основе данных «Пояснительная записка к проекту федерального закона № 727321-8 "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов"».

Выводы

Результаты исследования показывают, что развитие государственной пенсионной системы должно регулироваться с чёткой ориентацией на достижение национальных целей и количественных ориентиров, установленных правительственной Стратегией-2030 [19; 20], которые в конечном итоге направлены на повышение уровня жизни пенсионеров при одновременном поддержании безусловной финансовой устойчивости пенсионного бюджета. Однако, представленные результаты бюджетных проектировок на 2026–2028 гг. не достигают стратегических параметров, установленных нормативными документами.

Практика развития страховой пенсионной системы за период после принятия «Стратегии-2030» показала, что несмотря на неоднократные изменения пенсионных моделей расчёта страховых пенсий, не обеспечивается выполнение её основных институциональных прав застрахованного лица в течение всего пенсионного периода [21].

Выполненный в исследовании анализ подтверждает исходную гипотезу исследования о приоритетном влиянии на эффективность ГПС макроэкономического развития и активного государственного регулирования формирования пенсионных прав застрахованных лиц. При этом обоснована необходимость перехода от ориентации государственного регулирования ГПС для решения тактических задач к регулированию стратегических параметров для достижения национальных целей социального благополучия, установленных нормативными актами и указаниями Президента РФ № 309 (2024).

В результате исследования установлено, что, несмотря на сокращение доли малообеспеченных пенсионеров, уровень жизни старших поколений существенно отстаёт от целевых параметров, ус- тановленных в стратегических документах, что создаёт серьёзные риски и требует дополнительных решений для достижения национальных целей к 2030 г. Обосновано, что причины торможения заключаются не только в сокращении расходов на выполнение пенсионных обязательств перед застрахованными лицами (недостаточного размера индексации страховых и нестраховых пенсий), но и в необоснованном секвестировании условий формирования пенсионных прав в течение трудового периода жизни как в секторе наёмного труда, так и неформальном секторе самозанятого населения.

Государственное регулирование развитием ГПС, опираясь на фундаментальные научные разработки и эффективную международную практику, отражённую в ратифицированных РФ международных соглашениях, должно быть направлено не на ограничение прав пенсионеров, а на расширение условий формирования пенсионных прав различных категорий трудоспособных возрастов населения в новых формах занятости при цифровой трансформации рынка труда.

Практические результаты исследования заключаются в обоснования необходимости нормативно-правовой интеграции действующей страховой модели пенсионного обеспечения, ориентированной на реализацию прав сокращающегося сектора наёмной занятости, с гибридными моделями формирования пенсионных прав самозанятого и незанятого населения.