Проблемы выбора организационно-правовой формы добровольной народной дружины

Некоммерческие организации играют все более заметную роль в экономикополитической жизни не только России, но других стран. Недаром современную действительность зачастую характеризуют как «эпоха НПО-НКО» (неправительственных – некоммерческих организаций) [10, с. 108].

При создании добровольной народной дружины, как объединения граждан правоохранительной направленности, возникает первостепенный вопрос о организационноправовой форме объединения. На помощь приходит Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» [6] (далее – Закон об ОО), но и он не формирует однозначного ответа на этот вопрос.

Общественные объединения, являясь разновидностью некоммерческих организаций, создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,

удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ [8].

Общественные объединения имеют определенный статус в обществе, учитывая сложившиеся правовые традиции. Так, законодатель почти в каждом нормативном правовом акте, будь то федеральный закон, кодекс или постановление Правительства РФ, всегда выделяет общественные объединения и ставит их на третье место после государственных органов и органов местного самоуправления. И это неудивительно, так как Российская Федерация стоит на пути формирования гражданского общества, а это не что иное, как система негосударственных организаций, учреждений, институтов, других неправительственных структур взаимодействующих с государством на равноправной основе [4, с. 108]. В научной литературе обоснованно отмечается: «Разработчики Концепции развития законода- тельства о юридических лицах совершенно верно поставили своей основной задачей и одним из главных направлений намеченных преобразований усиление роли Гражданского кодекса РФ в регулировании статуса юридических лиц, особенно некоммерческих организаций, приведение существующей нормативно-правовой базы в единую согласованную систему…. Однако избранный путь – исчерпывающее регулирование гражданско-правового статуса юридических лиц исключительно на уровне ГК РФ и отказ от Федерального закона «О некоммерческих организациях» вызывает серьезные возражения» [5, с. 145]. А.В. Барков обоснованно указывает: «Гражданский кодекс РФ не учитывает специфику легально существующих разнообразных видов некоммерческих организаций …» [1, с. 61].

Только в форме общественных объединений создаются всевозможные спортивные организации и клубы, организации инвалидов, организации по защите прав потребителей и экологические организации, общественные движения, политические партии и ряд других.

Добровольным народным дружинам, как общественным объединениям правоохранительной направленности присущ ряд признаков принципиальным образом отличающих их от других общественных объединений:

• 1.    Дружины создаются по инициативе граждан для достижения общих целей членов объединения по обеспечению правопорядка. При этом деятельность народных дружин направлена не только на достижение интересов и целей самих дружинников, но и на содействие в решении важнейшей задачи, стоящей перед государством. Цели объединения совпадают с задачами государства по обеспечению режима законности в обществе, а также привлечения граждан к оказанию помощи правоохранительным органам. Также добровольные дружины (в особенности добровольные молодежные дружины) помогают государству в достижении таких целей, как формирование правосознания и правовой культуры среди населения, ликвидация правового нигилизма. Право, как тот минимум, предъявляемый к поведению индивида в обществе,

• 2.    Дружинник, выполняя такую важную социальную роль должен иметь статус, максимально приближенный к правовому статусу полицейского, должен быть наделен «справедливыми» льготами, соответствующим социальным пакетом.

• 3.    Для достижения дружинниками поставленных перед ними задач по оказанию содействия правоохранительным органам они должны иметь специальные полномочия (право требовать от граждан соблюдения общественного порядка и прекращения правонарушений, требовать от правонарушителей предъявления документов для установления их личности, доставлять правонарушителей в органы внутренних дел, применять к правонарушителям, при необходимости, физическую силу и специальные средства). В связи с этим дружинник должен нести повышенную ответственность в случае противоправных действий, нарушающих права и законные интересы граждан.

• 4.    Исходя из вышесказанного делаем вывод: формы и методы (в особенности) деятельность добровольных народных дружин должно определять государство.

бессильно в условиях слабого действия тауих общественных регуляторов, как мораль (в форме правосознания). Для каждого дружинника в период стажировки обязателен минимальный, базовый курс права.

Поэтому необходимо, и это очевидно, чтобы дружина создавалась и функционировала с участием государства и под его непосредственным контролем.

Общественное объединение правоохранительной направленности необходимо создавать именно с образованием юридического лица, что делает возможным материальное обеспечение деятельности организации, возложение рисков несения имущественной ответственности на организацию, а не на ее участников, а также делает возможным участие организации в публичных правоотношениях. Так, если говорить о молодежных добровольных дружинах, то они являются объектами государственной поддержки [7].

Проблемным является то, что федеральное законодательство, регулирующее создание и деятельность общественных объединений, а именно Закон об ОО (в отсутствие специального законодательства на федеральном уровне регулирующего порядок добровольного участия граждан в охране общественного порядка), закрепляет следующее:

– вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ст. 17);

• – органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений (ст. 19);

  – принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может являться основанием для ограничения их прав или свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 19);

  – общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности (ст. 15).

Перечисленное указывает на невозможность применения форм, предлагаемых в статье 7 Закона об ОО, и подтверждает, что наиболее подходящая форма общественного объединения для создания такой организации, как «Добровольная народная дружина», – это государственнообщественное объединение. То есть, по нашему мнению, наиболее приемлемым будет создавать ДНД в соответствии со ст. 51 Закона об ОО.

Данная норма закрепляет две формы деятельности общественных объединений с участием государства (общественногосударственные и государственнообщественные объединения). Хотя в настоящее время отсутствует какое-либо определение критериев различия данных форм, как на законодательном, так и на доктринальном уровне; можно предположить, и это вполне очевидно, что отличие заключается в степени участия государства в деятельности таких объединений, именно: в случае с общественно-государственными объединениями (далее – ОГО) государство «передает» в постоянно действующий исполнительный орган объединения должностных лиц (своих представителей), посредством которых и осуществляется руководство государства деятельностью объединения. В случае же с государственно-общественными объединениями (далее – ГОО) государство осуществляет руководство деятельностью объединения путем создания специализированных государственных органов (структур) либо госучреждений, которые непосредственно выступают в роли руководящих органов объединения. Кроме того, такие объединения создаются уже не по инициативе граждан с указанием в их учредительных документах об участии государства в лице его должностных лиц и последующей регистрацией в Министерстве юстиции, как происходит в первом случае, а по инициативе заинтересованных органов государственной власти путем принятия соответствующих нормативных правовых актов (например, постановлением Правительства как Российской Федерации, так и субъекта РФ) и разработкой учредительных документов объединения, а также принятием различных положений, регламентирующих не только деятельность самих государственнообщественных объединений, но и их взаимодействие с другими государственными структурами и органами местного самоуправления.

В условиях правовой неопределенности названных организационно-правовых форм назрела необходимость изменения федерального законодательства в части более детальной регламентации правового режима общественных объединений, создаваемых с участием государства. Следует согласиться с О.А. Кузнецовой в том, что пробельность законодательства негативно сказывается на российской экономике, нуждающейся в стабильности и предсказуемости правового регулирования экономических отношений [3, с. 62]. Правовая регламентация должна быть научно обоснована, а следовательно, исследования, посвященные данной сфере правового регулирования, должны «обладать свойствами актуальности, новизны, достоверности, опираться на научные достижения в соответствующей области, строиться на определенной методологии и иметь теоретическое и практическое значение» [2, с. 369]. Таким образом, на основе изложенного выше и в целях повышения эффективности управления системой обеспечения общественной безопасности автором предлагается:

Оперативные меры:

• 1.    Нормативно определить на уровне субъекта Российской Федерации основные требования к содержанию правового акта органа государственной власти в соответствии с которым ОГО и ГОО будут осуществлять свою деятельностью.

• 2.    Создавать общественные объединения правоохранительной направленности в организационно-правовой форме ОГО либо ГОО.

• 3.    Внести изменения в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», дополнив абз. 13 ст. 19 словами «за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом».

• 4.    Дополнить общероссийский классификатор организационно-правовых форм, утвержденный приказом Росстандарта от 16 октября 2012 г. №505-ст такими организационно-правовыми формами, как ОГО и ГОО [10].

Ближнесрочные меры:

• 1.    Учесть сформулированные предложения в проекте Федерального закона «О добровольном участии граждан в охране общественного порядка».

• 2.    Подготовить проекты федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях.