Публично-частное партнерство в сфере охраны окружающей среды

Одной из глобальных проблем в Российской Федерации является состояние окружающей среды, которое отрицательно сказывается на уровне жизни и здоровья населе-ния1. Оценка состоянию окружающей среды на территории Российской Федерации прямо и недвусмысленно дана в Указе Президента Российской Федерации «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» от 19 апреля 2017 г. № 176, где оно было охарактеризовано как неблагополучное по экологическим параметрам. Данная характеристика состояния окружающей среды подтверждается в том числе следующими данными: в стране в результате прошлой хозяйственной деятельности накоплено свыше 30 млрд тонн отходов производства и потребления (п. 10); ежегодно образуется примерно 4 млрд тонн отходов производства и потребления, из которых 55– 60 млн тонн составляют твердые коммунальные отходы; около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно

Статья выполнена при финансовой поддержке РФФИ и Челябинской области (проект № 20-411-740012). (Funding: The research was funded by RFBR and Chelyabinsk Region, project number 20-411-740012).

окружающей среды, экологические инновации, ре-

4 млн. гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300–400 тыс. гектаров (п. 11); сохраняется высокий уровень износа (более 60 %) основных фондов опасных производственных объектов (п. 16).

Системно, быстро и качественно изменить состояние окружающей среды силами только природопользователей, выступающих в качестве загрязнителей окружающей среды, не получится по очевидным причинам (устаревшая материально-техническая база, отсутствие в должном объеме финансовых ресурсов и др.). Как справедливо отмечает Н. И. Хлуденева, высокая финансовая емкость природоохранных мероприятий и крайне низкая заинтересованность в их осуществлении со стороны природопользователей, деятельность которых оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, выступают факторами, сдерживающими эффективность всей природоохранной деятельности государства [18, с. 5]. Данные факторы приводят к выводу о том, что без государственной поддержки сферы охраны окружающей среды данные субъекты с такой сложной задачей справиться не смогут. В то же время и государство также не в состоянии разрешить все проблемы в сфере охраны ок- ружающей среды за счет бюджетных средств, –затраты в общих расходах консолидированного бюджета Российской Федерации традиционно составляют незначительную долю. Например, в 2019 году она составила всего 0,63 %, в 2020-0, 8 %.

Меры государственной поддержки, оказываемые субъектам хозяйственной деятельности, могут быть самыми разнообразными. Прежде всего в качестве таковых выступают экономические меры, предусмотренные главой ΙV Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (далее - Закон об охране окружающей среды), за осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности хозяйствующими субъектами в целях охраны окружающей среды по направлениям и осуществлению мероприятий, предусмотренных п. 2 и 4 ст. 17 закона, предоставления налоговых льгот за внедрение наилучших доступных технологий и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду (п. 3 ст. 17). Однако сразу отметим, что до настоящего времени действенный механизм применения данных мер не разработан, что свидетельствует в большей мере о декларативности указанных мер поддержки основного закона в сфере охраны окружающей среды.

Другим правовым инструментом государственной поддержки охраны окружающей среды может выступать публично-частное партнерство. Основной целью данного института является удовлетворение публичного интереса (интереса, связанного с созданием (модернизацией) публичного имущества и реализацией публичных услуг) посредством удовлетворения частного интереса (имущественного интереса инвестора, привлеченного для создания (модернизации) публичного имущества и реализации публичных услуг) [15, с. 6]. Основными признаками публично-частного партнерства являются: общественно-значимая цель, состав участников, срочный характер, особый объект, источник финансирования, распределение рисков и прибыли, особая юридическая форма [9, с. 15-20].

Публично-частное партнерство в научной литературе классифицируется по самым разным основаниям. В данном случае уместно отметить, что его следует рассматривать в широком и узком смыслах слова; в широком смысле под ним понимается в целом институт публично-частного партнерства, в узком - конкретные его формы. В зарубежном и российском правопорядках представлен широкий перечень форм такого партнерства. В Российской Федерации наиболее распространенными формами публично-частного партнерства являются концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции, специальный инвестиционный контракт, соглашение о государственно-частном партнерстве [11].

В сфере охраны окружающей среды применение публично-частного партнерства существенно ограничено. Например, п. 1 ст. 7 Федерального закона «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ (далее - Закон о ГЧП) к объектам соглашения о государственночастном партнерстве относит только объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии (в части использования возобновляемых источников энергии) (пп.8), объекты экотуризма (пп. 12), объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов (пп. 13), мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем (пп. 15), объекты производства сельскохозяйственной продукции, определенной согласно критериям, установленным Правительством РФ (пп. 16). В Федеральном законе «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ в п. 1 ст. 4 перечислены аналогичные объекты концессионного соглашения (пп. 10, 14, 16, 17), за исключением мелиоративных систем и объектов их инженерной инфраструктуры.

Включение данных объектов в сферу публично-частного партнерства представляется вполне оправданным. В то же время, как следует из информации, размещенной на официальном сайте платформы поддержки инфраструктурных проектов, сфера охраны окружающей представлена на нем только концессионными соглашениями в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

С учетом наличия проблем в сфере охраны окружающей среды ее потребности в публично-частном партнерстве значительно шире. В качестве примера остановимся только на двух направлениях охраны окружающей сре- ды: ликвидации накопленного экологического вреда и экологических инновациях.

Как выше было сказано, в РФ в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности накоплено свыше 30 млрд тонн отходов производства и потребления, выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся источником потенциальной угрозы жизни и здоровью 17 млн человек. Ликвидация данного экологического вреда затруднена прежде всего в силу несовершенства законодательства об охране окружающей среды, в котором не определено, в чем реально выражается эта ликвидация. В частности в Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 мая 2018 г. № 452, перечислены обязанности заказчика работ по ликвидации накопленного вреда (органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, в отдельных случаях – Минприроды РФ): проведение обследований объекта, в том числе инженерных изысканий, разработка проекта работ по ликвидации накопленного вреда и утверждение этого проекта, проведение работ по ликвидации накопленного вреда, осуществление контроля и приемка проведенных работ по ликвидации накопленного вреда. При этом сами виды работ по ликвидации накопленного вреда не обозначены. Кроме того, как отмечается в литературе, в данных Правилах в целом отсутствует правовой механизм ликвидации негативных экологических последствий прошлой хозяйственной и иной деятельности, устанавливающий требования к средствам, способам и технологиям ликвидации накопленного экологического вреда, а также к оценке эффективности мероприятий по такой ликвидации [8, с. 84].

Другими проблемами является то, что в Законе об охране окружающей среды не отражена роль субъектов экономической и иной деятельности (прежде всего правообладателей земельных участков, на которых выявлены объекты накопленного экологического вреда) в решении задачи ликвидации накопленного экологического вреда [17, с. 81]; не решен вопрос о финансировании работ по ликвидации вреда. В научной литературе обращается внимание на то, что в силу отсутствия в правовой модели данного института установления виновных лиц за образование накопленного вреда финансовое бремя лежит на бюджете соответствующего уровня, а это затрудняет ликвидацию накопленного вреда [12].

Вопрос финансирования деятельности субъектов РФ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде частично решается посредством применения механизма субсидирования региональных проектов из федерального бюджета, но проблема поиска средств на финансово емкие работы по ликвидации накопленного вреда на уровне органа местного самоуправления не решена. Возможно, это должна быть, как отмечает профессор И. А. Игнатьева, сфера развития законодательства субъектов РФ [10, с. 301].

Безусловно, для эффективного функционирования института ликвидации накопленного вреда окружающей среде необходимо решение вышеуказанных проблем. При этом вопросы финансирования ликвидации накопленного вреда могли бы решаться и с помощью механизмов публично-частного партнерства. На это обращается внимание и другими авторами [17, с. 81].

Необходимо отметить, что Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г., при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды предусматривают механизм государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью (пп. «в» п. 17).

В литературе обращено внимание на положительный зарубежный опыт, например, США и Канады, где успешно используется механизм государственно-частного партнерства при ликвидации накопленного вреда окружающей среды [14, с. 635–636].

Вопрос об экологических инновациях непосредственно связан с наилучшими доступными технологиями, под которыми Закон об охране окружающей среды понимает технологию производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемую на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения (ст. 1), применение которой направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду (п. 1 ст. 28.1).

Закон об охране окружающей среды предусматривает возможные меры государственной поддержки, связанные с содействием в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных технологий, реализацией мероприятий, направленных на их внедрение (ст. 16.3, 17). При этом стимулирование внедрения инновационных и экологически чистых технологий выступает направлением стратегий пространственного развития, экологической безопасности [7]. В то же время форм такой поддержки недостаточно, и они не вариативны [5]. Однако федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться иные меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (п. 5 ст. 17 Закона об охране окружающей среды). В этой связи в литературе предлагается расширить формы государственной поддержки в случае применения наилучших доступных технологий, в том числе за счет применения механизмов государственно-частного партнерства [7].

Кроме указанных направлений, за счет которых предлагается расширить круг публично-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды, были высказаны предложения о включении в орбиту данного партнерства «зеленой» энергетики и переводе автотранспорта на газомоторное топливо [3, с. 798], атмосферного воздуха, очистки вод, сохранения биоразнообразия [2]; дополнения перечня допустимых объектов соответствующих соглашений объектами размещения отходов любых видов, объектами накопленного экологического вреда и подлежащими восстановлению природными, природно-антропогенными объектами, а также в пределах определенных территорий компонентами окружающей среды [14, с. 635–636]. В свою очередь Е. М. Маслова предложения по расширению сферы публично-частного партнерства в области охраны окружающей среды условно разделила на три группы: 1) проекты в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (переработка и утилизация твердых бытовых отходов, реабилитация территорий, загрязненных в результате прошлой хозяйственной деятельности промышленных предприятий, предотвращение загрязнения водных объектов сточными водами; 2) проекты, направленные на комплексное и рациональное использование природных ресурсов (освоение новых лесных территорий, вовлечение в оборот техногенных месторождений полезных ископаемых); 3) проекты по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов и поддержание их режима [13, с. 62].

Зарубежный опыт публично-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды многовариантен и касается самых разных направлений. В качестве примера можно привести соглашение в сельском хозяйстве по выращиванию кофе в регионе Сан-Мартин, Перу, предусматривающее взаимодействие с местными фермерами для обеспечения экологически и экономически устойчивого производства кофе в регионе, страдающем от чрезмерной вырубки лесов; публичными партнерами выступают Техносерв (TechnoServe) и Агентство США по международному развитию, которое поддерживает посадку новых лесов; соглашение по выращиванию чая, предусматривающее создание школ по обучению лучшим практикам управления фермерским хозяйством и проведению последующей сертификации мелких фермеров, закончивших такие школы. Финансирование программы осуществлялось за счет Агентства Кении по развитию чая и компании Юнилевер при дополнительном финансировании Департаментом международного развития Великобритании на этапе эксперимента [16].

В литературе представлены и иные примеры соглашений в рамках публичночастного партнерства в сфере охраны окружающей среды в зарубежных странах [4].

Согласно ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Закон об охране окружающей среды, как выше было отмечено, предоставляет субъектам РФ возможность ввести меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, не перечисленной в ст. 17, за счет средств бюджетов субъектов РФ (п. 5 ст. 17).

Такие меры, как представляется, могут быть предусмотрены в рамках механизма публично-частного партнерства на уровне субъекта РФ, что потребует принятия региональных законов о публично-частном партнерстве, в которых могут быть отражены наиболее важные направления в сфере охраны окружающей среды конкретного региона. При этом, безусловно, необходимо обеспечить соответствие регионального экологического законодательства федеральному [6].

Развитие публично-частного партнерства на региональном уровне – одна из ключевых задач, вытекающих из Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13. Как подчеркивается в литературе, решить проблему финансового обеспечения реализации общественно-значимых проектов с помощью одних только налогово-бюджетных мер крайне сложно. Выход на траекторию повышения финансовой устойчивости территорий возможен только совместными усилиями власти и бизнеса. Поэтому все более актуальным становится развитие института государственно-частного и муниципально-частного партнерства как механизма привлечения частных инвестиционных ресурсов в общественно значимые региональные и муниципальные проекты [1].

В субъектах РФ институт публичночастного партнерства в сфере охраны окружающей среды в силу вышеуказанных ограничений Закона об охране окружающей среды реализуется в основном в рамках концессионных соглашений. Как следствие, в Челябинской области, например, только оно представлено в Региональном экологическом стандарте Челябинской области, принятом 2 декабря 2020 г. Координационным советом при Губернаторе Челябинской области по вопросам экологии (п. 1.2.8). В то же время в числе экономических и налоговых мер стимулирования сферы производства товаров и услуг на территории Челябинской области предусмотрено заключение специальных инвестиционных контрактов (СПИКов) с предприятиями для реализации мероприятий по повышению экологического эффекта от хозяйственной и иной деятельности (п. 4.3.2).

Таким образом, одним из способов решения проблем в сфере охраны окружающей среды видится законодательное расширение перечня направлений данной сферы, включенных в механизм публично-частного партнерства. Это предложение может быть реализовано как на федеральном, так и региональном уровнях. Учитывая, что охватить одним законом все возможные формы публичночастного партнерства в сфере охраны окружающей среды не реалистично, на уровне субъекта Российской Федерации могут быть приняты законы, посвященные либо конкретным формам партнерства, либо отдельным направлениям в сфере охраны окружающей среды, в рамках которых могут быть предложены разные формы партнерства.