Публичное и частноправовое регулирование отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве

Общеправовая тенденция сочетания и взаимодействия публичных и частноправовых начал в регулировании имущественных отношений достаточно отчетливо проявляется и в сфере регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве.

На фоне сочетания двух сфер правового регулирования неизбежно происходит их сближение.

В.Р. Шарифуллин, в связи с этим, высказал предложение о том, что в механизме частноправового регулирования необходимо учитывать динамику соотношения публично-правовых и частноправовых средств правового регулирования, когда они дополняют друг друга и заимствуются [13, с. 10].

Соглашаясь в полной мере с данным утверждением, необходимо отметить, что частные и публичные нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве, интегрированы между собой, взаимообусловлены и взаимозависимы. Обеспечение необ-

ходимого баланса в использовании частноправовых и публично-правовых средств регулирования объективно требует сочетания интересов участников регулируемых общественных отношений [6, с. 34].

Рассматривая отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве, как объект частноправового и публично-правового регулирования, целесообразно обозначить случаи взаимодействия двух сфер регулирования.

Во-первых, нормативно-правовые акты, содержащие в себе нормы частного права и меры диспозитивного характера (к таковым относятся Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) [4], Градостроительный кодекс Российской Федерации [3], Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о долевом строительстве) [11] и др.), являются при этом не только частноправовыми, но и публично-правовыми средствами регулирования отношений. По справедливому наблюдению Н.М. Коршунова «сам по себе гражданский закон потому и закон, что это – документ в широком смысле слова публичный, государственнообязательный. Он строится на основе общего правопорядка. В нем немало безусловно обязательных установлений, императивных норм (даже сама по себе запись о том, что субъекты определяют свои права и обязанности своей волей и в своем интересе, – запись императивного характера)» [1, с. 57].

Во-вторых, в любом государстве существуют формы государственного контроля, необходимые для нормального функционирования гражданского оборота, – например, регистрации имущества, сделок, удостоверение правосубъектности и т.д. [1, с. 57]. Обязательная государственная регистрация договора участия в долевом строительстве, соблюдение застройщиком определенного порядка действий в рамках реализации своего права на привлечение денежных средств дольщиков, и иные обязательные требования (в рамках частного и публичного регулирования) способствуют повышению значимости таких государственных форм, поскольку происходит усиление социальной деятельности государства, осуществляется социальная защита граждан. В связи с этим становится очевидным вывод о том, что публично-правовые элементы входят в само содержание гражданских правоотношений.

В-третьих, гражданские законы действуют в комплексе с законами публичного права, которые их «сопровождают» – параллельно, «в паре» с ними функционируют [1, с. 58]. Так, правовые нормы Закона о долевом строительстве дополняют нормативно-правовые акты в области административных отношений и процедур – о порядке государственной регистрации прав на недвижимость, о банкротстве юридических лиц (применительно к строительным организациям), об ответственности за нарушение обязательств по договору участия в долевом строительстве.

Кроме того, в Законе о долевом строительстве прямо или косвенно содержатся ссылки на нормы других отраслей права:

– на гражданское право – в части регулирования достаточно обширной части отношений. Здесь могут быть затронуты общие положения об обязательствах и договоре; положения об аренде (субаренде) земельного участка; о праве собственности; о форме договора и вопросах государственной регистрации договора и права собственности; положения о способах обеспечения исполнения обязательств по договору (в частности, что касается залога и поручительства); вопросы наследства и ряд других;

– на административное право – в части применения мер ответственности при нарушении норм Закона о долевом строительстве и неисполнении (ненадлежащем исполнении) условий договора;

– на налоговое право – к которому Закон напрямую не отсылает, но соответствующие нормы содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации [7, подп. 23.1 п. 3 ст. 149, абз. 2 подп. 1 п. 1 ст. 220, подп. 30 п. 1 ст. 333.33];

– на земельное право – поскольку застройщик обладает земельным участком на праве собственности либо по договору аренды (субаренды), к таким отношениям применяются положения земельного законодательства [5, ст. 22, гл. 5, 6].

В-четвертых, с учетом того, что отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве (как частноправовые отношения, основанные на договоре), осуществляются по поводу социально значимых объектов гражданских прав – многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, возникает необходимость контроля и регулирования таких отношений со стороны государственных органов. Так, например, существует обязанность получения свидетельства о допуске к определенному виду работ по строительству объектов недвижимости, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов [3, ст. 16].

В-пятых, строительные организации, как субъекты предпринимательской дея- тельности, осуществляют свою деятельность в конкурентной среде. Конкуренция является неизбежным следствием предоставляемой гражданским правом свободы и непреложным фактором развития экономических отношений [2, с. 24]. При этом конкуренция, как и экономическая свобода, нуждается в ограничениях, установлении определенных рамок. В таких ограничениях также проявляется соотношение частноправового и публично-правового регулирования.

В-шестых, согласно п. 2 ст. 1 Закона о долевом строительстве привлечение денежных средств граждан, связанное с возникающим у граждан правом собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств граждан не введены в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, допускается только в трех случаях: на основании договора участия в долевом строительстве; путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида – жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах; жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.

Жилищный сертификат является эмиссионной ценной бумагой, выпуск которой осуществляется с учетом требований Закона о долевом строительстве (согласно ст. 1 Закона эмитентами могут быть юридические лица или органы исполнительной власти, оформившие земельный участок (в собственность или аренду (субаренду), получившие разрешение на возведение многоквартирного дома и располагающие необходимой проектной документацией); а так- же с учетом положений указа Президента РФ «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» [8] и других нормативноправовых актов, содержащих общие для всех видов облигаций нормы (ГК РФ, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» [9], Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг [12] и др.). Структурой, осуществляющей контроль за соблюдением установленного законом порядка выпуска эмитентом облигаций, является Федеральная служба по финансовым рынкам [10]. Такой контроль является дополнительной гарантией надежности этих ценных бумаг.

Наличие же возможности привлечения денежных средств граждан путем выпуска жилищных сертификатов напрямую демонстрирует необходимость взаимодействия частноправового и публично-правового регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве.

При этом необходимо отметить, что, с одной стороны, законодатель дает дополнительную возможность привлечения денежных средств граждан для строительства и положительным моментом является то, что жилищный сертификат удостоверяет внесение владельцем средств на строительство общей площади жилья, размер которой не меняется в течение установленного срока действия жилищного сертификата. Более того, у собственника облигации есть гарантия возврата денежных средств в случае неисполнения эмитентом своих обязательств (поскольку эмитент должен заключить договор с поручителем (гарантом). Схема индексации номинальной стоимости жилищного сертификата устанавливается при его выпуске и остается неизменной в течение установленного срока действия такого сертификата.

С другой стороны, жилищные сертификаты имеют недостатки как для застройщиков, так и для участников долевого строительства. Во-первых, среди обязательных реквизитов в жилищном сертификате нет указания на идентификацию приобретаемого объекта недвижимости (например, квартиры). Это, безусловно, является недостат- ком при использовании сертификатов физическими лицами. Во-вторых, поскольку в сертификате должен быть прописан размер общей площади жилья, оплаченной при приобретении одного жилищного сертификата, то целесообразно было бы предусмотреть в Законе процедуры возврата излишне уплаченной либо доплаты недостающей суммы денежных средств при изменении по каким-либо причинам площади квартиры в ходе строительства.

Таким образом, при наличии в Законе о долевом строительстве возможности выбора способа привлечения денежных средств, следует обратить внимание на необходимость совершенствования данной схемы.

В Законе о долевом строительстве необходимо предусмотреть, во-первых, требование об идентификации приобретаемого по договору участия в долевом строительстве объекта недвижимости (наряду с другими обязательными реквизитами жилищного сертификата); во-вторых, условие о возможности возврата излишне уплаченной суммы либо недостающей суммы денежных средств по договору по причине изменения площади объекта недвижимости в ходе строительства.

Наконец, сочетание частных и публичных начал в регулировании отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, проявляется во взаимодействии субъектов частного права (застройщик и участник долевого строительства) с субъектами публичного права (публичноправовыми образованиями).

Как справедливо отметил В.Ф. Яковлев, законодательство включает в себя разные по отраслевой природе нормы права (частного и публичного), чтобы учесть объективно существующие связи между разнородными общественными отношениями и комплексно урегулировать их [14, с. 18].

Такое взаимодействие позволяет в полной мере раскрыть частному праву свой потенциал, достичь цели регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, добиться эффек- тивности в регулировании рассматриваемых отношений.

В свою очередь, оценка надлежащего взаимодействия частноправовых и публично-правовых начал в регулировании отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, должна производиться с помощью критериев эффективности, учитывающих следующие показатели:

– достижение социально-значимой цели отношений путем реализации участником долевого строительства своего права на жилище;

– соответствие нормативного регулирования отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве, целям государственной политики в области регулирования строительной деятельности;

– достижение и поддержание баланса частноправовых и публично-правовых интересов участников рассматриваемых отношений;

– надлежащее правовое регулирование отношений, возникающих в связи с участием в долевом строительстве (с учетом того, что должны существовать также иные необходимые нормативно-правовые акты, дополняющие в части правового регулирования Закон о долевом строительстве).

Таким образом, отношения, возникающие в связи с участием в долевом строительстве, нуждаются как в частноправовом, так и публично-правовом регулировании, при этом с учетом необходимости их сочетания и взаимодействия, поскольку это позволит обеспечить надлежащие гарантии прав и законных интересов участников таких отношений и будет способствовать совершенствованию правового регулирования данной сферы отношений.