Работа с обращениями граждан как социальный институт

The article is devoted to the problems of work with citizens’ appeal's.

Демократизация общественной жизни страны и совершенствование ее политической системы являются комплексными многоаспектными процессами, смысл которых, говоря обобщенно, сводится к созданию условий для самореализации свободного и ответственного человека. Решается задача формирования таких государственно-правовых институтов, которые бы органично сочетали в себе и обеспечивали эффективность народовластия (демократию) и надежную защиту прав и свобод человека и гражданина. Ведь наряду с периодическим участием гражданина в референдумах и выборах он должен также иметь гарантированные возможности решать жизненные вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления через соответствующие конституционно-правовые и административно-правовые механизмы. К подобного рода механизмам относится институт обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, посредством которого они реализуют конституционные права и свободы, добиваются восстановления прав и законных интересов в случае их нарушения, а так- modernization of such a social institution as же активно воздействуют на политику государства и государственный аппарат в формах, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации (ст. 33, 45, 46 и другие Конституции Российской Федерации). За последние 10— 15 лет в нашей стране институт обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления претерпел существенные изменения уже в силу того, что в принципе изменились структура и функции государственного аппарата, в деятельности последнего появились новые социальные приоритеты. Все это, неуклонно развиваясь, вызвало необходимость пересмотреть основные подходы в работе государственных органов и должностных лиц, прежде всего органов исполнительной власти, с обращениями граждан, включая жалобы, заявления и предложения. Граждане могут влиять на публичную власть и осуществлять контроль над ее деятельностью посредством различных прав и свобод: свободы слова, избирательного права, права на объединение. Однако право на обращение в ряду названных возможностей является наиболее часто реализуемым во взаимо-

отношениях граждан и государства. Право на обращение является возможностью реализации гражданами политических интересов в связи с тем, что основным содержанием права граждан на обращения является участие в политических отношениях. Вместе с тем право граждан на обращения не лишено элементов индивидуальной заинтересованности человека в результатах реализации этого права. Следовательно, в какой-то мере право граждан на обращения может быть отнесено и к группе личных прав и свобод. Для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия решений, удовлетворения воли и интересов личности, реагирования на желания и потребности общества, своевременного и эффективного средства общения с населением. Право на обращение включает в себя два аспекта: возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и способ восстановления нарушенного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривается возможность гражданам обращаться с предложениями для реализации права на управление страной и участие в делах государства. С заявлениями о содействии в реализации своих прав, свобод, нарушениях законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо с критикой деятельности указанных органов и должностных лиц, а также с жалобами для восстановления либо защиты нарушенных их прав, свобод и законных интересов. В данном нормативно-правовом акте четко прописаны такие положения, как права гражданина при рассмотрении обращения; гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением; требования к письменному обращению;

направление и регистрация письменного обращения; рассмотрение обращения; сроки рассмотрения письменного обращения и др.

Этот же закон с помощью ст. 4 вводит следующие основные термины.

Обращение гражданина — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов других лиц.

Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Нынешним главой государства в свою очередь для укрепления и развития института обращений граждан приняты решения о создании единой трехуровневой системы работы с обращениями граждан на базе приемных Президента Российской Федерации. 7 апреля 2009 г. в Москве по адресу ул. Иль-

(OUIIOAOIIHI инка, 23 был открыт первый уровень системы — приемная Президента Российской Федерации.

В приемной Президента Российской Федерации глава государства и по его поручению Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, его первый заместитель и заместители, помощники и советники Президента Российской Федерации, руководители самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации осуществляют личный прием граждан с целью обеспечения контроля за рассмотрением их письменных обращений государственными органами или органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращениях вопросов.

Личный прием граждан осуществляется с использованием телекоммуникационных технологий — в режиме видеоконференц-связи, что позволяет им без дополнительных расходов реализовать право на личное обращение, а также привлечь к участию в личном приеме без отрыва от рабочего процесса соответствующих должностных лиц государственных органов или органов местного самоуправления.

В конце 2009 г. открыт второй уровень — приемные Президента Российской Федерации в федеральных округах (в нашем Приволжском федеральном округе — в Нижнем Новгороде).

В приемной Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе рассматриваются адресованные Президенту Российской Федерации письменные и устные обращения граждан, в том числе в режиме видеоконференц-связи, по вопросам, входящим в компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах соответствующего федерального округа.

Личный прием граждан ведут полномочный представитель Президента Российской Федерации в ПФО Г. А. Рапота, его заместители и помощники, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня.

22 ноября 2010 г. во время Единого дня личного приема граждан в процессе видеоконференц-связи со всеми регионами Президент Российской Федерации объявил о завершении создания третьего уровня — приемных Президента Российской Федерации в 83 административных центрах субъектов Российской Федерации.

Третий уровень позволяет оперативно, совместно с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления рассматривать адресованные главе государства обращения и решать насущные проблемы россиян.

Здесь будет проводиться работа с обращениями граждан по вопросам, входящим в компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти регионального уровня, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.

Личный прием граждан будут вести полномочные представители Президента в федеральных округах, их заместители и помощники, главные федеральные инспекторы в субъектах Российской Федерации, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти регионального уровня, а также должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации), главы муниципальных образований административных — центров субъектов Российской Федерации.

Так, приемная Президента Российской Федерации в Республике Мордовия была образована и открылась 20 августа 2010 г. на основании распоряжения Администрации Президента Российской Фе- дерации от 2 октября 2009 г. № 1441 «О приемной Президента Российской Федерации в федеральном округе» для реализации полномочий главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации и в целях предоставления гражданам Российской Федерации дополнительной возможности пользоваться своими правами и свободами, в том числе правом на обращение в государственные органы, а также для обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти в работе с обращениями граждан.

Приемная Президента Российской Федерации в Республике Мордовия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями Администрации Президента Российской Федерации, а также Положением о приемной Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Основными задачами приемной Президента Российской Федерации в Республике Мордовия являются:

• а)    обеспечение своевременного рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступивших в приемную и адресованных Президенту Российской Федерации;

• б)    осуществление информационносправочной, методической и аналитической работы, связанной с рассмотрением обращений заявителей, адресованных Президенту Российской Федерации;

• в)    подготовка на основе анализа и обобщения вопросов, поставленных в обращениях заявителей, соответствующих докладов, а также предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы заявителей;

• г)    участие в подготовке и проведении Управлением Президента Российской Феде-

• рации по работе с обращениями граждан личного приема заявителей в режиме видео-конференц-связи Президентом Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, его первым заместителем и заместителями, помощниками Президента Российской Федерации, советниками Президента Российской Федерации и руководителями самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации.

В приемной Президента Российской Федерации в Республике Мордовия принимаются обращения граждан, адресованные Президенту Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, Главному федеральному инспектору по Республике Мордовия.

При составлении обращения в письменной форме указываются: фамилия, имя, отчество, почтовый адрес, телефон и (или) факс либо адрес электронной почты заявителя для направления ему ответа или уточнения вопроса. Анонимные обращения не рассматриваются. Обращение, составленное в письменной форме, подлежит регистрации в течение трех дней со дня его поступления в приемную Президента Российской Федерации.

Обращение подлежит рассмотрению в приемной Президента Российской Федерации в 30-дневный срок со дня его регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Обращения заявителей, поступившие в приемную Президента Российской Федерации и адресованные Президенту Российской Федерации с поручением о решении по существу поставленных вопросов, могут направляться в соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, находящиеся в пределах Приволжского федерального округа, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией с уведомлением об этом заявителей.

Обращения заявителей, поступившие в приемную Президента Российской Федерации и адресованные Президенту Российской Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции федеральных органов исполнительной власти и требующие их решения, а также внимания Президента Российской Федерации, направляются для рассмотрения в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан с уведомлением об этом заявителей. Прием обращений граждан осуществляется работниками приемной Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе без предварительной записи в порядке живой очереди в дни и часы работы приемной. Личный прием граждан в приемной Президента Российской Федерации полномочным представителем Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе или по его поручению ответственными работниками аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Приволжском федеральном округе (либо должностными лицами по их поручению) организуется по предварительной записи у работников приемной и проводится в соответствии с утвержденным графиком в часы работы приемной. Гражданин может также направить обращение, адресованное Президенту Российской Федерации, Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, по почте или в электронном виде на официальном сайте полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, заполнив соответствующую форму.

Информация о персональных данных авторов обращений, полученных в электронном виде, хранится и обрабатывается с соблюдением требований российского законодательства о персональных данных.

За прошедший период на 1 декабря 2010 г. со дня открытия приемной Президента Российской Федерации в Республике Мордовия было получено 207 письменных и 11 устных обращений граждан, в день открытия приемной Президента в Республике Мордовия личный прием трех граждан провел полномочный представитель Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Г. А. Рапота, на личном приеме Главны м федеральным инспектором по Республике Мордовия принят 31 гражданин, состоялись два сеанса видео-конференц-связи по приему заявителей (с Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и Представительством Министерства иностранных дел Российской Федерации по Нижегородской области).

Письменные и устные обращения граждан систематизируются по семи темам: «Государство, общество, политика»; «Экономика», в том числе вопросы промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли»; «Социальная сфера», в том числе социальная защита населения, образование, здравоохранение, наука, культура, спорт»; «Жилищно-коммунальная сфера»; «Вопросы военной службы»; «Вопросы законности и правопорядка», в том числе вопросы деятельности суда, прокуратуры, органов внутренних дел»; «Работа с обращениями граждан», в том числе, жалобы на недостатки в организации этой работы в государственных органах, органах местного самоуправления, просьбы о записи на личный прием, запросы о ходе рассмотрения обращений.

Полученные данные анализируются, выявляется доля каждой темы в общем количестве обращений граждан. Так, например, за ноябрь 2010 г. в приемную Президента Российской Федерации в республике Мордовия поступили 76 письменных и 3 устных обращения граждан. Вот каким образом выглядит тематика этих обращений:

• —    жилищно-коммунальная сфера — 38 обращений (45,5 %);

• —    социальная сфера — 17 обращений (21,25 %);

• —    экономика — 11 обращений (13,75 %);

• —    законность и правопорядок — 8 обращений (10,08 %);

• —    вопросы военной службы — 3 обращения (3,8 %);

• —    государство, общество, политика — 2 обращения (2,53 %).

Нужно заметить, что такое распределение проблематики является типичным как для Мордовии, так и для России в целом, о чем во время Единого дня приема граждан говорил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев.

Кроме того, учитываются и такие данные, как количество и суть обращений граждан, побывавших на личных приемах у Главного федерального инспектора по Республике Мордовия (в ноябре — 13 человек) и у представителей территориальных органов федеральных органов власти. За данный период приемы граждан по вопросам, относящимся к компетенции их ведомств, провели военный комиссар Республики Мордовия А. В. Белоусов, Председатель Государственного комитета Республики Мордовия по делам молодежи Л. М. Лисунова, начальник Государственной жилищной инспекции Республи- ки Мордовия Е. Б. Филиппов. Всего консультативная помощь была оказана 29 гражданам. Для анализа используются и результаты обращений, полученные во время бесплатных юридических консультаций, проводимых в приемной Президента членами мордовского отделения Ассоциации юристов России (в ноябре было принято 36 человек).

В целом, безусловно, созданная система приемных Президента Российской Федерации упростит гражданам возможность личного обращения, а видео-конференц-связь обеспечит доступность любого уровня приемных. В скором времени, по утверждению начальника Управления Администрации Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций М. Михайловского, будет создано единое информационное пространство (база данных) обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации, что позволит проводить всесторонний анализ обращений, более объективно оценивать деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на обращение, а также принимать выверенные управленческие решения на федеральном, окружном и региональном уровнях по проблемам, поднимаемым заявителями.