Разработка программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципального образования

В условиях нового этапа реформирования и модернизации ЖКХ Российской Федерации актуальной задачей является развитие методологических основ разработки и реализации программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры региона и муниципалитета (ПКР). Выполнение данной задачи наряду с другими мероприятиями будет способствовать формированию базовых институциональных условий для развертывания инвестиционного процесса в сфере модернизации коммунальной инфраструктуры.

К одному из современных методов социальноэкономического развития регионов, муниципальных образований и страны в целом можно отнести программно-целевой подход, который не только является одним из наиболее распространенных современных методов управленческой деятельности и важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования, но и прямо предусмотрен законодательством. Так, Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определяет программу социально-экономического развития Российской Федерации как систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных целей. Относительно местного самоуправления ч. 1 ст. 17 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Программа - это совокупность мероприятий, необходимых для решения научно-технических, социальных, социально-экономических и других проблем или каких-то их аспектов. Она может быть предплановым решением, а также конкретизировать определенный аспект плана. Для реализации программно-целевого подхода недостаточно сформулировать программу, важно организовать ее эффективное исполнение, осуществляя постоянный контроль и мониторинг, а при необходимости и корректировку [6]. Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе стратегического планирования, занимают комплексные программы.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования - программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования [3].

Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важных средств активного влияния государства на социально-экономический комплекс «проблемных» регионов - депрессивных, слабо развитых, осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи. Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе стратегического планирования, занимают целевые комплексные программы. Комплексные программы по соответствующему региону позволяют произвести увязку всех узкоспециализированных программ по потребности во всех видах ресурсов и определить приоритетность их решения по срокам [8].

К безусловным преимуществам программноцелевого подхода можно отнести, во-первых, ее направленность на достижение конкретных целей, определенных результатов; во-вторых, координированное выполнение многочисленных, взаимосвязанных действий; в-третьих, ограниченную протяженность во времени. Для того, чтобы обеспечить эффективность такой деятельности, необходимо взаимодействие и одновременно четкое разделение ролей и ответственности. Важно при этом установление ответственности за принятие решений, эффективное распределение информации и гибкость в использовании ресурсов [6].

В.Я. Любовный, И.Ф. Зайцев, А.Б. Воякина, О.С. Пчелинцев, Л.Я. Герцберг, Г.А. Шим [11] указывают, что применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем. Должны соблюдаться следующие условия использования программно-целевого подхода:

• -    необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

• -    комплексность возникшей социальноэкономической, научно-технической и природноэкологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

• -    отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т. д.;

• -    необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Жилищно-коммунальное хозяйство как сложная социально-экономическая система и коммунальная инфраструктура муниципального образования, в частности, является именно теми секторами экономики, которые соответствуют перечисленным выше условиям. Следует также учитывать влияние следующих основных тенденций в трансформации управления сложными социальноэкономическими системами [7]: децентрализация; регионализация; совершенствование структур и деятельности органов государственного и муниципального управления; развитие персонала и реформирование государственной и муниципальной службы; совершенствование управления имуществом, бюджетом и финансами; приватизация и муниципализация; информатизация; повышение качества и совершенствование распределения государственных и муниципальных услуг; мониторинг социально-экономических процессов и результатов.

Применение программно-целевого подхода позволит органам местного самоуправления увязать цели планирования и управления процессом комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципального образования с ограниченными финансовыми ресурсами с помощью программных мероприятий. Программно-целевые методы представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей комплексного развития коммунальной инфраструктуры, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Следует отметить, что в Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» приводится обоснование целесообразности решения существующих проблем в жилищнокоммунальном хозяйстве с использованием программно-целевого метода. Подобное решение позволит объединить отдельные мероприятия и добиться мультипликативного эффекта, выраженного в развитии и модернизации жилищного фонда, эффективном использовании коммунальных ресурсов, создании благоприятного инвестиционного климата и совершенствовании институциональной среды жилищно-коммунального хозяйства [4].

Целесообразность использования программно-целевого метода для решения существующих проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве определяется необходимостью решения масштабных задач федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы», поскольку они [5]: входят в число приоритетов для формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможность улучшения жилищных условий и качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, а также создать условия для устойчивого и эффективного развития жилищно-коммунального хозяйства; носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федеральных органов власти; не могут быть решены в пределах одного года и требуют значительных бюджетных расходов (в том числе на возвратной основе); носят комплексный характер, а их решение окажет существенное положительное влияние на социальное благополучие общества, общее экономическое развитие и рост производства [1,2].

При разработке ПКР коммунальной инфраструктуры муниципального образования рекомендуется начинать работу с анализа опыта разработки аналогичных программ. Подготовка ПКР также предполагает создание организационных структур с определением форм участия государственных органов и органов местного самоуправления, местного населения, предприятий, организаций и

Екимова К.В., Чернышев А.Н.

учреждений. В местной администрации (исполнительно-распорядительном органе муниципального образования) создается рабочая группа по подготовке ПКР, в состав которой могут входить представители органов государственной власти, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих структур, научно-исследовательских организаций, которые так прямо и / или косвенно заинтересованы в надежной и эффективной работе ЖКХ муниципального образования.

Следующим этапом является оценка состояния коммунальной инфраструктуры на основе целевых индикаторов и показателей ПКР. В качестве агрегированных показателей должны быть использованы [5]:

• -    доля совокупной стоимости коммунальных ресурсов, направленных на производство коммунальных услуг для населения, в доходах граждан;

• -    доля семей, имеющих право на получение субсидии;

• -    межрегиональная (межмуниципальная) дифференциация доли расходов населения в доходах домохозяйств (семей);

• -    доля расходов бюджетов всех уровней на покрытие убытков организаций коммунального комплекса;

• -    количество коммунального ресурса, потребляемого населением;

• -    количество потребляемых населением коммунальных ресурсов, расчет по которым ведется с использованием коммерческих приборов учета по отношению к количеству коммунальных ресурсов, потребляемых населением, расчет которых ведется по утвержденному нормативу потребления;

• -    количество потерь коммунального ресурса, предоставляемого населению из централизованных систем, при его выработке, транспорте и распределении;

• -    количество аварий и инцидентов при выработке, транспорте и распределении коммунального ресурса;

• -    количество валовых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду при выработке, транспорте, распределении коммунального ресурса, а также сборе, захоронении и утилизации отходов его производства и потребления.

Производится сравнительная оценка фактических (р;факт) и нормативных (PjHopM) показателей состояния коммунальной инфраструктуры с учетом соблюдения неравенств:

р.Ф^ > _р ™р^м „ри условии, что _Pi^HopM -> max , (1) р,^факт< р™^рм при условии, что р"^орм -» min. (2)

На основании интерпретации полученных отклонений индикаторов и показателей ПКР от требуемых значений определяется система приоритетов. Кроме того, на втором этапе необходимо произвести развернутую постановку, описание и характеристику проблемы, решение которой обеспечивается ПКР, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с приоритетами социаль но-экономического развития муниципального образования. Требуется привести также обоснование целесообразности использования программноцелевого метода для решения проблемы, а также анализ возможных вариантов ее решения.

На этапе формирования целей ПКР коммунальной инфраструктуры муниципального образования должны быть исследованы и зафиксированы в количественном выражении определенная на предыдущем этапе система приоритетов по развитию коммунальной инфраструктуры муниципального образования, которая показывает общую направленность ПКР. На основании комплекса зафиксированных целей определяются сопряженные задачи по их достижению. Основная цель ПКР коммунальной инфраструктуры муниципального образования - это обеспечение населения муниципального образования к моменту окончания срока реализации программы всеми коммунальными услугами нормативного качества при доступной стоимости коммунальных услуг и обеспечении устойчивого функционирования и развития всех систем коммунальной инфраструктуры.

На основании сформулированных целей и задач разрабатывается комплекс программных мероприятий по отдельным направлениям модернизации и реформирования коммунального хозяйства муниципального образования и развития отдельных систем коммунальной инфраструктуры и представляющих собой не только совокупность инвестиционных проектов, намечаемых к реализации на территории муниципального образования. Программные мероприятия должны разрабатываться по следующим направлениям:

• -    формирование институциональных условий для развертывания инвестиционного процесса в сфере модернизации коммунальной инфраструктуры, в том числе разработка нормативной правовой, методологической и методической базы реализации ПКР;

• -    повышение эффективности управления коммунальным хозяйством;

• -    повышение эффективности инвестиций в объекты коммунальной инфраструктуры;

• -    обеспечение участникам доступа к долгосрочным источникам финансирования инвестиционных проектов;

• -    обеспечение доступности коммунальных услуг для потребителей при реализации ПКР.

Программные мероприятия также должны содержать объем необходимых инвестиций, источники финансирования, исполнителей, этапы и сроки реализации. Следует отметить, что на данном этапе необходимо учитывать как коммерческую, так и некоммерческую составляющие проектов.

Инвестиционные проекты, включаемые в программные мероприятия, нужно не только разработать, но и провести их оптимизацию по развитию каждого объекта системы коммунальной инфраструктуры.

Исследование различных процессов, в том числе экономических, обычно начинается с их моделирования, т. е. отражения реального процесса через математические соотношения. При этом составляются уравнения или неравенства, которые связывают различные показатели (переменные) исследуемого процесса, образуя систему ограничений. В этих соотношениях выделяются такие переменные, меняя которые можно получить оптимальные значения основного показателя данной системы (прибыль, доход, затраты и т.п.) [9].

О.О. Замков, А.В. Толстопятенко, Ю.Н. Че-ремных [10] указывают, что математическая модель экономического объекта - это его гомоморфное отображение в виде совокупности уравнений, неравенств, логических отношений, графиков. Гомоморфное отображение объединяет группы отношений элементов изучаемого объекта в аналогичные отношения элементов модели. Иными словами, модель - это условный образ объекта, построенный для упрощения его исследования. Предполагается, изучение модели дает новые знания об объекте, либо позволяет определить наилучшие решения в той или иной ситуации.

Воспользуемся методами дискретного программирования для экономической постановки задачи выбора инвестиционных проектов для каждого объекта системы коммунальной инфраструктуры. Определим перечень объектов системы коммунальной инфраструктуры муниципального образования 1 = 1,2,..., п , в отношение которых планируется реализация инвестиционных проектов. Для каждого объекта имеется m инвестиционных проектов. Все организации системы коммунальной инфраструктуры производят однородный продукт (коммунальные ресурсы), суммарная потребность в котором равна V.

Если для объекта 1 принят j-й проект модернизации, то ку - инвестиционные затраты, необходимые для реализации проекта, тыс. руб.; Vy- объем коммунального ресурса; Су - дисконтированные затраты на производство коммунального ресурса, тыс. руб. Общий лимит капиталовложений равен К, тыс. руб.

Введем переменные Ху.

• _ (1, если для объекта 1 принят j-й проект; /у. у (О-в противном случае.'

Математическую модель можно записать следующим образом:

У У С,:Х;: -> ПИП , при ограничениях

ZLvux^v;( i=l >1

n m

Х< i=l j=l

£xy =1; j = l,m.(7)

j=i

В соответствии c постановкой задачи все коэффициенты Су, Vy, ку > 0.

Ограничение (7) и условие |ху е{0;1^ означают, что для каждого объекта должен быть выбран только один вариант инвестиционного проекта, т. е. одна из переменных Ху = 1; j = 1,..., m рав на единице, остальные - нулю.

Для решения задачи (4)-(7) по оптимизации инвестиционных проектов по развитию каждого объекта системы коммунальной инфраструктуры можно использовать метод ветвей и границ [12]. Ветвление осуществляется путем фиксации возможных значений одной из переменных. Множество G разбивается на несколько подмножеств

U

G = Gk, в каждом из которых одна из перемен-k ных (например, хп) принимает одно и тоже значение ||xy||eGk, если хн =k,k = O,l,...,dn . На следующем шаге одно из множеств Gk разбивает ся на подмножества

и

G = G.

1 1

путем фиксации

значений следующей переменной: |Ху| е Gk], если xu = k, х2) = 1, к = 0,1,.... dn, 1 = 0,1,..., d21 и т. д. В силу наложенных ограничений не всякое сочетание значений допустимо, т. е. некоторые из подмножеств разбиения могут оказаться пустыми. Соответствующая проверка должна осуществляться на каждом шаге.

Если в задаче (4)—(7) фиксировать значения хп =1, то в соответствии с (7) все остальные переменные Ху из первой строки матрицы переменных автоматически приравниваются к нулю. Поэтому в рассматриваемой задаче в качестве ветвления можно рассматривать выбор в очередной строке переменой Ху, которой присваивается значение 1 (тогда хн = 0 при 1 * j). Таким образом, шаг ветвления состоит в выборе инвестиционного проекта для очередного объекта системы коммунальной инфраструктуры.

Набор зафиксированных переменных {x11,...,xln,x21,...,x2n,...,xkl,...,xkn} или, что то же, набор инвестиционных проектов по развитию системы коммунальной инфраструктуры, для выбранных объектов 1’ = 1,..., к, называется частичным планом задачи. Соответствующие этому набору подмножества разбиения G®] состоят, очевидно, из всех продолжений частичного плана путем выбора инвестиционных проектов

Екимова К.В., Чернышев А.Н.

i = к +1,..., п . Нижней границей целевой функцией на таком подмножестве может служить величина

5Мк)) = ££суХу + X mincy. (8)

Х          i=l i=l i=k+l

Первая сумма в (8) включает в себя слагаемые из выражения (4) для целевой функции, которые отвечают уже зафиксированным значениям переменных, т. е. инвестиционным проектам, выбранным для объектов системы коммунальной инфраструктуры 1 = 1,...,к. Вторая сумма дает минимальное приращение критерия при выборе проектов для остальных объектов i = k +1,..., п (даже если этот выбор будет сделан без учета ограничений (5), (6)).

Конкретный план в задаче оптимизации инвестиционных проектов по развитию каждого объекта системы коммунальной инфраструктуры может быть указан только после фиксации всех переменных.

Предложенный автором алгоритм разработки ПКР коммунальной инфраструктуры муниципального образования представлен на рисунке.

После того, как ПКР коммунальной инфраструктуры муниципального образования сформирована, требуется разработать механизм ее реализации, который должен содержать описание самого i 1 Г Анализ опыта разработки аналогичных ПКР коммунальной инфраструктуры ;

I ^ !           Оценка состояния коммунальной инфраструктуры на основе|

I I____________________целевых индикаторов и показателей ПКРI

Проверка соблюдения неравенств:

1)р,факт > р™рм при условии, что PjHop“ -> max

2)р;факт < PiHOpM при условии, что PiHOpM min —-. i j         Определение системы приоритетов по результатам интерпретации*

| ^ ! отклонений целевых индикаторов и показателей ПКР от требуемых значений I i 4 [      Формулирование целей и задач ПКР коммунальной инфраструктуры]

।   |  Разработка комплекса программных мероприятий по отдельным направлениям|

[   [                развития систем коммунальной инфраструктуры]

6 [ Разработка и оптимизация инвестиционных проектов по развитию каждого объекта]

|                   (системы) коммунальной инфраструктуры

:                Экономико-математическая модель оптимизации:

:                            ЕЕснхн -» min ,!

:                                                     4 4     {хие{0;1}}

; при ограничениях i                       EEvijx^v;

:                                                          i=i j=i

:                       ЕЕкуХу<К;

;                                                m               ____

:                               Еху =l;j = l,m;

I 7 |____________ ПКР коммунальной инфраструктуры сформирована ___________I

Алгоритм разработки ПКР коммунальной инфраструктуры муниципального образования механизма реализации ПКР, включая систему мониторинга, а также порядок и схему организационно-экономического взаимодействия между заказчиком, участниками и исполнителями программы.