Сущность и проблемы организации управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона на основе программно-целевого подхода

В последние годы в работах отечественных и зарубежных авторов уделяется достаточное внимание исследованию и разработке подходов к управлению жилищно-коммунальным хозяйством как сложной социально-экономической системой. По мнению Л.Н. Чернышова [8], современные подходы предполагают создание условий эффективного функционирования системы управления ЖКХ на всех уровнях власти (федеральном, субфедеральном и муниципальном) и требуют включения в экономический оборот на каждом уровне управления всех имеющихся возможностей (финансовых, организационных, управленческих, технических, технологических и др.). При этом данный комплекс взаимосвязанных возможностей организационноправового и научно-технического характера должен быть направлен на достижение конечных целей в ЖКХ. Совокупность социальных, экономических и производственных составляющих оказывает существенное влияние на принятие управленческих решений и способствует повышению эффективности системы управления жилищно-коммунальной сферой на всех уровнях власти.

К одному из современных инструментов социально-экономического развития регионов, муниципальных образований и страны в целом можно отнести программно-целевой подход. Он является наиболее распространенным современным методом управленческой деятельности и важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных административнотерриториальных образований наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.

Вопросы использования программно-целевого подхода в управлении социально-экономическими системами, объектами и отношениями рассмотрены в работах Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, В.В. Алексеева, В.Ю. Будавея, С.Т. Васькова, А.Б. Воякиной, Л.Я. Герцберга, Е.П. Голубкова, И.Ф. Зайцева, В.Н. Кириченко, Е.В. Косова, М.Я. Лемешева, А.Г. Лобко, В.Я. Любовный, Е.З. Майминаса,

Б.З. Мильнера, М.Н. Пановой, А.И. Панченко, Л.С. Пекарского, Г.Х. Попова, Г.С. Поспелова, О.С. Пчелинцева, Б.А. Райзберга, В.С. Рапопорт, Г.А. Шима и др. В работах этих авторов рассмотрены закономерности и предпосылки регионального и муниципального развития и базовые положения разработки программ социально-экономического развития административно-территориальных единиц, а также практического использования методов программного управления развитием регионов и муниципальных образований.

Таким образом, к настоящему времени накоплен значительный опыт программно-целевого управления развитием регионов и муниципальных образований. Однако вопросы программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) регионов и муниципальных образований в условиях нового этапа реформирования и модернизации ЖКХ Российской Федерации практически не изучены. В связи с этим актуальной задачей является развитие методических основ программно-целевого управления развитием ЖКХ. Выполнение данной задачи наряду с другими мероприятиями будет способствовать формированию базовых институциональных условий для развертывания инвестиционного процесса в сфере модернизации коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и решению ряда других задач.

Определение сущности как философской категории означает определение совокупности внутренних характерных черт и устойчивых свойств, определяющих самые глубинные связи и отношения предмета, явления, то наиболее характерное, значимое в них, что определяет их содержание, назначение и функционирование.

В данной работе программно-целевое управление развитием жилищно-коммунального хозяйства региона будем рассматривать в широком и узком смысле. Обусловленность такого подхода объясняется в необходимости устранения смешения признаков этих двух разных явлений, что довольно часто наблюдается в научной литературе.

Рассмотрение программно-целевого управление развитием жилищно-коммунального хозяйства региона в широком и узком смыслах поможет наиболее полно раскрыть его сущность.

Любое понятие в широком смысле слова - это мысль об аналитически расчлененной совокупности общих признаков предметов некоторого класса, а в узком смысле слова - это мысль об аналитически расчлененной совокупности общих, основных и отличительных признаков предметов некоторого класса.

По нашему мнению, программно-целевое управление развитием жилищно-коммунального хозяйства региона в широком смысле понимается как вид управления, основывающийся на методологии системного подхода и как способ решения проблем функционирования и развития жилищнокоммунального хозяйства региона посредством разработки и реализации системы программных мероприятий, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивают решение указанных проблем.

Из приведенного определения можно выделить признаки программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона, употребляемого в широком смысле:

• -    во-первых, программно-целевое управление развитием жилищно-коммунального хозяйства региона представляет собой разновидность управления и базируется на методологии системного подхода, которая заключается в «...рассмотрении объектов, как взаимосвязанной совокупности частей, вносящих свой вклад и влияющих на итоговый результат функционирования и использования объекта. Системный подход базируется на использовании системного анализа, воплощает диалектический способ изучения, исследования естественных и общественных процессов, основан на возможно более полном, всестороннем познании и учете связей, влияний, взаимодействий, изменений» [7];

• -    во-вторых, программно-целевое управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона - это способ решения возникших проблем функционирования и развития жилищнокоммунального хозяйства;

• -    в-третьих, ориентация на достижение целей посредством разработки и реализации системы программных мероприятий.

Программно-целевое управление развитием жилищно-коммунального хозяйства региона в узком смысле представляет собой деятельность, направленную на достижение выраженных в виде целевых индикаторов и показателей конечных результатов в решении проблем функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства региона путем использования специального инструмента - целевой программы.

Из приведенного определения можно выделить признаки программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона, употребляемого в узком смысле:

• -    во-первых, программно-целевое управление развитием жилищно-коммунального хозяйства региона - это деятельность, осуществляемая субъектами программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона, в качестве которых выступают государственные органы, органы местного самоуправления, организации жилищно-коммунального хозяйства, а также иные лица, заинтересованные в решении задач целевой программы в целях обеспечения функционирования и развития жилищнокоммунального хозяйства региона;

• -    во-вторых, направленность на достижение конечных результатов в решении проблемы функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства региона, выраженных в виде целевых индикаторов и показателей;

• -    в-третьих, специальным инструментом решения проблем функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства региона является целевая программа, представляющая собой увязанный по задачам, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс плановых мероприятий, направленных на обеспечение функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства региона.

Логика программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона основывается на процессе принятий управленческих решений и осуществлении управляющих воздействий субъектами программно-целевого управления на объект программно-целевого управления, в качестве которого выступает целевая программа.

В самом общем виде целевая программа представляет совокупность намечаемых к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели [6].

В этом несколько пространном определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ [6]:

• -    программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;

• -    целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;

• -    комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;

• -    ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;

• -    результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.

Говоря о структуре целевых программ, необходимо различать содержательную (сущностную) и документальную структуру. Содержательная структура характеризует разделение программы на структурные элементы в соответствии с содержанием каждого из них и ролью, которую они играют в осуществлении программы, т. е. реализуемыми функциями. Документальная структура определяет состав и содержание документов, образующих программу как единый сводный документ в официальном виде. Обе структуры находятся в определенной взаимосвязи, но далеко не идентичны, что не исключает совпадение элементов той и другой структуры [5]. Такое деление структуры целевой программы имеет существенное теоретико-методологическое значение в целях наиболее полного раскрытия формы и содержания программ развития ЖКХ региона и муниципального образования.

Так, Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко [6] представляют содержательную структуру программы в виде отдельных частей (блоков), на которые разделяется программа в соответствии с основной функцией, выполняемой каждой частью в осуществлении программно-целевого метода и достижении программных целей. Они выделяют целевой блок, функциональный блок, исполнительный блок, ресурсный блок, организационный блок.

Целевой блок содержит характеристику главной цели программы и подцелей разных уровней, определяющих в совокупности целевую установку программы. Функциональный блок программы представляет совокупность согласованных по содержанию и увязанных во времени осуществления функциональных мероприятий, направленных на достижение целей программы. Исполнительный (адресный) блок программы формируется в целях увязки мероприятий программы с их исполнителями в лице разных институтов, органов управления, министерств, ведомств, государственных и негосударственных, коммерческих и общественных организаций разных форм собственности, тем или иным образом участвующих в осуществлении программы, включая ее финансирование. Ресурсный блок характеризует совокупность, количественные и качественные параметры ресурсного обеспечения программы, т. е. объемы и виды материальных, трудовых, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы, и источники их получения. Организационный блок программы характеризует организацию ее разработки, состав и функции органов, участвующих в разработке, структуру, права и обязанности органов, управляющих осуществлением программы, особенности хозяйственного механизма управления разработкой и реализацией программы [6].

С позиции рассмотрения документальной структуры, определяющей виды и содержание документов и информационных материалов, которыми представлена целевая программа, выделяют следующие разделы: характеристика проблемы, на решение которой направлена программа; основные цели и задачи программы; сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий; ресурсное обеспечение программы; организация управления и механизм реализации программы; ожидаемые результаты реализации программы с указанием целевых индикаторов и показателей и оценка социально-экономической и экологической эффективности программы.

Организация управления жилищно-коммунальным хозяйством на основе программноцелевого управления позволит объединить отдельные мероприятия и добиться мультипликативного эффекта, выраженного в развитии и модернизации жилищного фонда, эффективном использовании коммунальных ресурсов, создании благоприятного инвестиционного климата и совершенствовании институциональной среды жилищно-коммунального хозяйства. Целесообразность использования программно-целевого метода для решения существующих проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве определяется необходимостью решения масштабных задач федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы», поскольку они [4]:

• -    входят в число приоритетов для формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможность улучшения жилищных условий и качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, а также создать условия для устойчивого и эффективного развития жилищно-коммунального хозяйства;

• -    носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федеральных органов власти;

• -    не могут быть решены в пределах одного года и требуют значительных бюджетных расходов (в том числе на возвратной основе);

• -    носят комплексный характер, а их решение окажет существенное положительное влияние на социальное благополучие общества, общее экономическое развитие и рост производства.

Несмотря на преимущества организации управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона и муниципального образования на основе программно-целевого подхода, его реализация неизбежно столкнется с определенными трудностями, преодоление которых позволит повысить эффективность реформирования и модернизации жилищнокоммунального хозяйства нашей страны.

• 1.    Несовершенство нормативно-правового регулирования программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства характеризуется наличием противоречий между нормами Федерального закона и Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении порядка принятия и выполнения долгосрочных целевых программ (подпрограмм), а также компетенции органов местного самоуправления по их утверждению.

• 2.    Недостаточность существующей методологической и методической основы программноцелевого управления развитием жилищнокоммунального хозяйства. В частности, к настоящему моменту времени не разработаны единые методические подходы к разработке и реализации программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда региона и муниципального образования. Отсутствует единая точка зрения относительно структуры и содержания таких программ, принципов их формирования и реализации, отсутствует математический аппарат для решения задач оптимизации программных мероприятий, оптимального распределения ограниченных ресурсов.

• 3.    Отсутствие единой системы согласованных и взаимоувязанных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций жилищнокоммунального хозяйства и населения. Также сказывается на качестве программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и модернизации жилищного фонда региона и муниципального образования, а также приводит к низкой эффективности контроля со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления в процессе разработки и реализации программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и модернизации жилищного фонда.

• 4.    Недостаточность финансово-экономической основы для обеспечения функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства. Финансово-экономическая основа представляет собой совокупность финансовых средств, имущества различных форм собственности, объектов инфраструктуры, использование которых позволяет регионам и муниципальным образованиям осуществлять свои полномочия.

Так Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении. Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [3] устанавливается, что представительные органы муниципального образования утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [1] долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Таким образом, налицо наличие противоречий в компетенции представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению таких программ.

Кроме того, следует отметить, что в действующем законодательстве не раскрыто содержание таких понятий, как «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «планы и программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы».

Практика показывает также наличие недостаточного обоснования мероприятий для включения в программы комплексного развития, что приводит к неисполнению многих программных мероприятий. Поэтому важно правильно оценивать их вклад в социально-экономическое развитие региона и муниципального образования, уметь оценивать эффективность тех или иных инвестиционных проектов по развитию коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда на основе методов, применяемых в российской и мировой практике. В условиях ресурсных ограничений возникает проблема отбора мероприятий для включения в программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда региона и муниципального образования, а также проектов для включения в инвестиционные программы организаций коммунального комплекса.

Одной из причин неисполнимости комплексных программ развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда региона и муниципального образования является недофинансирование мероприятий программ из всех источников финансирования и в первую очередь внебюджетных. Все это приводит к созданию дефицита инвестиционных ресурсов в секторе жилищно-коммунального хозяйства, основными причинами которого являются [4]:

• -    несовершенство нормативной правовой базы, прежде всего в части применения механизмов долгосрочного тарифного регулирования организаций коммунального комплекса, основанного на критериях доступности стоимости коммунальных услуг для потребителей, а также в части поддержки инвестиционных механизмов действующим жилищным законодательством;

• -    недостаточная прозрачность жилищного и коммунального сектора для финансово-кредитных организаций и частных инвесторов;

• -    отсутствие на финансовом рынке долгосрочных источников финансирования, которые необходимы для осуществления проектов модернизации коммунальной инфраструктуры и проектов модернизации многоквартирных жилых домов без резкого увеличения финансовой нагрузки на потребителей.

Преодоление дефицита инвестиционных ресурсов в секторе жилищно-коммунального хозяйства и существенное повышение эффективности инвестиционных проектов могут быть достигнуты только на основе формирования инструментов и практики долгосрочного финансирования проектов модернизации коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда кредитно-финансовыми организациями и инвестиционными институтами частного сектора [4].

При этом ограниченные бюджетные ресурсы могут и должны использоваться исключительно для решения двух основных задач [4]:

• -    обеспечения организациям коммунального комплекса и собственникам жилых помещений в многоквартирных домах доступа к долгосрочным инвестиционным ресурсам;

• -    выравнивания стартовых условий осуществления инвестиционных проектов как для потребителей коммунальных услуг в регионах с разной базовой стоимостью коммунальных ресурсов, так и для собственников жилых помещений в многоквартирных домах с разным уровнем износа и (или) разной степенью благоустройства.

• 5. Следует также отметить недостаточность информационного обеспечения для проведения детального анализа существующих систем коммунальной инфраструктуры, прогнозирования и планирования перспективного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда, расчета критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, а также для планирования объемов и форм социаль

Недостаточность финансово-экономической основы для обеспечения функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства приводит также к трудностям в части финансирования работ по разработке и реализации программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда муниципального образования. Следует признать, что не всегда органы местного самоуправления способны самостоятельно разработать такие программы при минимальных затратах в виду отсутствия должного опыта. Поэтому возникает необходимость привлечения организации, специализирующейся в области разработки комплексных программ развития, у которой стоимость разработки таких программ, как правило, достаточно высока и не всегда доступна муниципальному образованию.

ной поддержки. Данная проблема обусловлена отсутствием единых региональных и муниципальных информационных банков данных для разработки программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда, включая регламентов информационного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, организациями различных организационно-правовых форм и с населением.

Таким образом, следует отметить, что в современных условиях совершенствование программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона и муниципального образования является объективной необходимостью и весьма актуальной задачей. В целях ее решения требуется:

• -    разработка и совершенствование нормативной правовой базы о местном самоуправлении, бюджетного и иного законодательства в целях создания условий для применения региональными органами власти и органами местного самоуправления программно-целевого подхода к управлению развитием жилищно-коммунального хозяйства. В частности, устранение противоречий в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы разработки, утверждения и реализации программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры региона и муниципального образования; законодательное закрепление прав органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в части обеспечения населения теплоснабжением, электроснабжением, газоснабжением, водоснабжением и водоотведением и др.;

• -    исследование вопросов, касающиеся порядка и условий разработки и утверждения программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры региона и муниципального образования в целях методического обеспечения деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по перспективному развитию систем коммунальной инфраструктуры;

• -    разработка механизма управления программой комплексного развития коммунальной инфраструктуры региона и муниципального образования, включающего в себя организационные структуры, органы управления, их функции и полномочия, а также конкретные инструменты управления реализацией программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда региона и муниципального образования;

• -    совершенствование механизмов отбора мероприятий для включения в программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры региона и муниципального образования, а также проектов для включения в инвестиционные программы организаций коммунального комплекса;

• -    разработка математического аппарата по

оценке состояния коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда региона и муниципального образования и определению оптимальных параметров функционирования коммунальной инфраструктуры, оптимизации программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда, оценке эффективности реализации программных мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и т. д.