Развитие моделей государственно-общественного управления общим образованием в России в конце XX - XXI в

В конце 1980-х – начале 1990-х гг. в отечественной педагогике усилилось внимание ученых к изучению процессов развития школы, связанных с новой образовательной практикой. Заявила о себе и новая область знаний – педагогическая инноватика как сфера науки, изучающая данные процессы (В.И. Загвязинский, А.И. Пригожин, Н.Р. Юсуфбекова и др.).

В этот период осуществлялась разработка вариативных учебных планов, программ и учебников, т.к. их предшественники уже не отвечали требованиям нового времени. Педагоги получили возможность самостоятельно решать многие вопросы методического характера. Начались процессы децентрализации и регионализации в сфере управления образованием. В центре внимания научно-педагогической общественности оказалась проблема коренной реорганизации управления как решающего условия обновления школы [2]. Ведущими направлениями реорганизации провозглашались демократизация и создание государственно-общественных структур управления, децентрализация и диверсификация функций разных уровней управления образованием (с указанием компетенций и полномочий органов управления основных уровней), направленность управленческих усилий на развитие образования, смена стиля, характера, методов, самой парадигмы управления образованием [1, с. 321 – 322].

Эти идеи получили научное обоснование в концепции управления развитием школы, разработанной авторским коллективом сотрудников Института управления образования РАО и изложенной в книге «Управление развитием школы», которая заслуженно получила широкое общественное признание. Важными для формирования категориального аппарата управленческой деятельности являются предложенные авторами определения таких понятий, как «новшество», «инновация», «инновационный процесс». Новшество трактуется как средство (новый метод, методика, технология, учебная программа и т.п.), а инновация (нововведение) – как целенаправленное изменение, вносящее в среду внедрения новые стабильные элементы (новшества), вызывающие переход системы из одного состояния в другое. Под инновационным процессом понимается комплексная деятельность по созданию (разработке), освоению, использованию и распространению новшеств [7, с. 87 – 92].

Во второй половине 1990-х гг. проводились исследования управленческих проблем, определяющих характер практиче-

ских преобразований системы общего образования (В.Н. Артюхов, Л.Я. Барсуков, Г.А. Бредихин, В.Ф. Бут, Е.Н. Дзанагова, Н.Д. Малахов, В.Н. Ранних, Т.А. Фраль-цова, А.М. Цирульников). В качестве способа саморазвития системы управления образованием многие авторы рассматривали управленческие нововведения, главной особенностью которых является то, что «они непосредственно связаны с изменениями в структуре и содержании управленческой деятельности, а их успешность напрямую зависит от реакции на них персонала в составе действующей системы управления» [4, с. 4 – 27]. При этом основной задачей управления образованием являлось создание максимально благоприятной инновационной обстановки внутри образовательной системы, повышающей восприимчивость образовательных и иных институтов к нововведениям, побуждающей их к развитию.

Инновационная деятельность в сфере управления системой общего образования привела к разработке и внедрению моделей государственно-общественного управления в образовательных учреждениях и муниципалитетах. После принятия в 1999 г. Указа Президента РФ ¹ 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» и соответствующего Постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.1999 ¹ 1379 «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения» начали возрождаться богатые традиции попечительства в отечественной системе образования, которые были утрачены после Октябрьской революции 1917 г. Активную роль в этом процессе играли педагогические сообщества, родительская общественность, выпускники общеобразовательных учреждений, иногда представители местных органов власти. В меньшей степени в попечительских советах были представлены работодатели, представители бизнес-структур, политических партий и общественных организаций. Красноярские исследователи объясняют этот факт тем, что представители бизнеса не видят практической значимости попечительства, а общественный сектор в России находится в стадии формирования (Г.Н. Блинов, В.Г. Васильев, И.М. Реморенко).

В первом десятилетии XXI в. система государственно-общественного управления образованием стала предметом научных изысканий. Проблемы ее создания, становления и развития на различных уровнях исследовались А.И. Адамским, Н.В. Акин-фиевой, Г.А. Белинским, В.И. Бочкаревым, А.Ф. Гузаировой, М.Н. Гулько, А.И. Кузнецовым, В.М. Лизинским, Л.С. Мельниковой, А.М. Моисеевым, Е.В. Переславцевой, А.А. Пинским, Т.В. Саенко, А.А. Седельни-ковым и др. Государственно-общественное управление образованием рассматривается многими авторами как система, представляющая собой совокупность всех субъектов образовательного процесса, их органов самоуправления и органов государственного (муниципального) управления образованием, нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов государственно-общественного управления образованием, процедур и механизмов их взаимодействия.

Анализ различных источников по проблемам государственно-общественного управления образованием позволяет сделать вывод о том, что в период с 1999-го по 2005 г. созданные во многих образовательных учреждениях попечительские советы функционировали формально, не имея реальных полномочий для принятия управленческих решений, обязательных для исполнения всеми участниками образовательного процесса. Административный способ их создания объяснялся, в первую очередь, заинтересованностью административно-управленческих структур (учредителей, руководителей образовательных учреждений и местных органов управления образованием) в привлечении в сферу образования дополнительных финансовых и материальнотехнических ресурсов, которые могли бы компенсировать недостаточное бюджетное финансирование.

В качестве основных причин и факторов, препятствующих становлению и развитию системы государственнообщественного управления образованием в указанный период, можно выделить следующие:

– недостаточно широкие масштабы разработки на региональном и муниципальном уровнях нормативно-правовой базы, регламентирующей создание государственнообщественной системы управления образо- ванием, и правовых механизмов ее функционирования;

– несоответствие существующей практики переподготовки и повышения квалификации руководителей образовательных учреждений и территориальных образовательных систем современным требованиям к их профессиональному уровню в области демократического устройства системы управления образованием;

– преобладание у значительной части руководителей системы образования авторитарного стиля руководства, недостаточного уровня знаний в области образовательного менеджмента;

– пассивность местных сообществ, низкий уровень правовой культуры и правосознания значительной части населения, особенно в малых городах и сельских поселениях и др. [5, с. 73 – 74].

Осознание научно-педагогической общественностью необходимости решения указанных проблем привело к тому, что в 2004 г. при поддержке Министерства образования и науки в ряде субъектов Российской Федерации начался эксперимент по созданию и организации деятельности школьных управляющих советов. Определение данного понятия было предложено руководителем данного проекта А.А. Пинским: «... это внутришкольный коллегиальный орган, состоящий из избранных, кооптированных (т.е. введенных в состав выборного органа новых членов либо кандидатов без проведения дополнительных выборов) и назначенных членов и имеющий управленческие (властные) полномочия по решению ряда важных вопросов развития и функционирования школы» [3, с. 7].

Эксперимент был продолжен в рамках Комплексного проекта модернизации образования (2006 – 2009 гг.), в результате которого практически во всех общеобразовательных учреждениях регионов – участников данного проекта созданы школьные управляющие советы. Для определения различий между двумя формами государственно-общественного управления общеобразовательного учреждения – попечительским и управляющим советами – мы проанализировали ряд законов и подзаконных актов федерального и регионального уровней, опубликованных в различных изданиях. Следует подчеркнуть, что развитие региональной законодательной и нормативно-правовой базы в обла- сти государственно-общественного управления образованием началось в основном с 2005 г.

Сравнительная характеристика полномочий попечительского и управляющего советов показала следующее. Определение понятия «попечительский совет» законодательно закреплено только в Указе Президента РФ «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» [9] и Постановлении Правительства РФ «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения» [8]. Помимо указанных документов, в современном российском праве нет понятия попечительства в отношении юридических лиц, оно определено только в отношении несовершеннолетних или недееспособных (частично либо полностью) [6, с. 28]. Понятие «управляющий совет» в федеральном законодательстве не определено, оно встречается только в законодательных и нормативно-правовых документах ряда субъектов Российской Федерации.

Анализ содержания деятельности попечительского и управляющего советов свидетельствует о том, что к компетенции первого отнесены, в основном, вопросы финансового и материально-технического обеспечения учебного заведения; второй наделен более широкими полномочиями практически по всем ведущим направлениям деятельности школы. Управляющий совет имеет право принимать окончательные управленческие решения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые становятся обязательными для всех участников образовательного процесса, включая директора школы. В процедуре его создания и наделения управленческими полномочиями и ответственностью учредитель принимает непосредственное участие (издает распорядительный акт об утверждении состава управляющего совета, вводит в его состав своего представителя). Запрещается избирать председателем управляющего совета представителя учредителя, директора школы и избранного представителя работников школы [3, с. 9 – 10]. Кроме того, в ходе реализации Комплексного проекта модернизации образования отрабатываются механизмы участия управляющего совета в оценке результативности труда педагогов через согласование распределения стимулирующих выплат.

Таким образом, управляющие советы являются новой перспективной моделью государственно-общественного управления школой, а первый опыт их создания, развертывания и сопровождения деятельности, накопленный в общеобразовательных учреждениях отдельных регионов, требует изучения, обобщения и дальнейшего развития. На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

• 1.    Современный этап развития управления системой общего образования в Российской Федерации характеризуется такими явлениями, как децентрализация, регионализация и муниципализация, т.е. делегирование государством части полномочий в области образования региональным и муниципальным органам власти и управления, наделение их определенными правами и обязанностями в решении конкретных проблем территориальных образовательных систем. Деятельность в данном направлении приводит к объединению социальных институтов, местного социума вокруг решения задач образования, что, в свою очередь, способствует формированию местных сообществ, проработке общественных целей образования и созданию государственно-общественных органов управления образованием. Через эти органы (попечительские, управляющие советы) общество выступает как партнер в многообразном процессе обучения, вовлекается в процесс управления образовательным учреждением и тем самым разделяет ответственность за направление и состояние учебно-воспитательного процесса, формулирует социальный заказ образованию, в связи с чем учебный процесс строится в соответствии с потребностями рынка труда, определяются приоритеты развития отдельного образовательного учреждения и образовательной системы в целом.

• 2.    Государственно-общественное управление представляет собой систему, основанную на добровольном принятии государством и обществом в лице представляющих его интересы гражданских институтов определенных обязательств в управлении образованием. Его основной функцией является оптимальное сочетание государственных и общественных начал в интересах человека и социума для удовлетворения многооб-

• разных образовательных потребностей общества и его подсистем. Развитие институтов общественного участия в образовательной деятельности является важным условием открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования.

• 3.    Дальнейшее развитие системы государственно-общественного управления общим образованием предполагает решение трех взаимосвязанных задач:

• 1)    обобщение и тиражирование передового опыта организации школьного самоуправления (деятельность профессиональных объединений педагогов, органов ученического и родительского самоуправления всех уровней, попечительских, управляющих советов и др.);

• 2)    демократизация и обеспечение открытости деятельности органов управления образованием всех уровней;

• 3)    организация общественных органов управления образованием на муниципальном и региональном уровнях, в которых представлены различные стороны, заинтересованные в деятельности образовательной системы, наделение их реальными управленческими полномочиями.