Развитие приоритетных направлений стратегического планирования в сфере туризма в Российской Федерации

Yu.G. Tyurina, ,

I.Yu. Shvets, ,

Shvets,

V.E. Korolkov, ,

Введение. Проводимая планомерная работа по совершенствованию системы государственного управления и развитию нормативно-правового регулирования туристской сферы позволила обеспечить основы их устойчивого развития, межотраслевого, межрегионального и международного взаимодействия при развитии этих сфер, повысить инвестиционную привлекательность, провести обновление и модернизацию инфраструктуры. Большую роль в возможности успешного влияния проведения спортивных событий на развитие туристской сферы сыграло использование комплексного подхода в развитии туризма, индустрии гостеприимства.

Существенное влияние на развитие теоретико-методологических основ государственного управления туризмом оказали исследования [1, 6, 8, 10].

Вопросы формирования и развития государственной политики в сфере туризма как на федеральном, так и региональном уровне нашли отражение в работах [2, 3, 7, 9, 12, 13, 15, 18, 19].

Особый интерес вызывают работы, посвященные механизмам, инструментам управления туризма, индустрии гостеприимства [4, 5, 14, 16, 17, 20]. Однако в связи со сложностью и многогранностью процесса государственного регулирования сферы туризма, происходящих трансформационных изменений требуется дальнейшее исследование вопросов, связанных со стратегическим планированием инфраструктурного развития туризма.

Материалы и методы. Целью статьи является проведение анализа и выявление приоритетных направлений стратегического планирования в сфере туризма в Российской Федерации. К объекту исследования относятся сфера туризма на региональном уровне. Предметом является стратегическое планирование как инструмент управления инфраструктурным развитием сферы туризма. В проведении данного исследования были исполь- зованы методы теоретического анализа – проанализированы и обобщены исследования, посвященные вопросам государственного управления сферы туризма, федеральные и региональные отраслевые законы, нормативно-правовые документы в сфере туризма, национальные проекты, государственные программы сферы туризма.

Результаты. Документы стратегического планирования (ДСТП), направленные на развитие туризма, требуют анализа на предмет сопряженности показателей и результатов, так как их достижение непосредственно увязывается с планируемыми объемами финансовых средств. Сопряженность показателей и результатов ДСТП повышает качество стратегического программирования, позволяет оценивать результативность и эффективность динамических процессов на основе прозрачной системы критериев [11].

Анализ целей и значений показателей, отраженных в ДСТП, связанных с развитием туризма, выявил пропущенные данные в государственных программах (ГП) (табл. 1).

Таким образом, паспорта ГП не в полной мере сопряжены с верхнеуровневыми документами стратегического планирования. Это ограничивает возможности, во-первых, проводить объективную оценку эффективности реализации государственных программ, во-вторых, сформировать действенную систему стратегических документов. Решения, принимаемые ответственным исполнителем в ходе реализации мероприятий государственной программы, могут оказаться смещенными.

В соответствии с Положением о системе управления государственными программами предусмотренные показатели должны характеризовать конечные значимые для общества социально-экономические эффекты или эф-

Таблица 1

Table 1

Наличие целей и значений показателей, отраженных в ДСТП, связанных с развитием туризма

Goals and metrics for tourism development in strategic planning documents

Документ целеполагания	Цели, показатели	Отражение в ГП
Государственная программа Российской Федерации «Развитие туризма»
Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года	Экспорт услуг по статье «поездки»	Не отражено
	Количество номеров в классификационных средствах размещения	Не отражено
Государственная программа Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа»
Стратегия развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа на период до 2035 года	Увеличение суммарного вклада туристской индустрии в регионы СКФО к 2024 году в 2 раза, к 2035 году – в 4 раза	Не отражено
	Увеличение суммарного вклада туристской индустрии в регионы СКФО в объем экспорта услуг по статье «поездки» к 2024 году в 2 раза, к 2035 году – в 4 раза	Не отражено
	Количество мест в классификационных средствах размещения к 2024 году – 99 тысяч единиц, к 2030 году – 153 тысячи единиц, к 2035 году – 271 тысяча единиц	Не отражено
	Объем инвестиций в основной капитал классификационных средств размещений к 2024 году – 3 млрд руб., к 2030 году – 9 млрд руб., к 2035 году – 16 млрд руб.	Не отражено
Комплексная государственная программа «Развитие СКФО»	Количество туристов, посетивших курорты туристского кластера, человек	Отражено
Комплексная государственная программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя»	Не отражено количество, прибывших туристов, человек	Отражено

Источник: составлено авторами.

фекты в области обеспечения национальной безопасности. Большинство представленных показателей формальные и не позволяют оценить действительный социально-экономический эффект госпрограммы. Кроме того, на показатели конечного результата и итогового эффекта приходится около 25 % (например, количество туристских поездок). 75 % показателей могут быть охарактеризованы как показатели непосредственных результатов (например, число номеров в КСР, число поддержанных проектов, средняя численность сотрудников).

Формулировки отдельных показателей дублируются с названиями структурных элементов. Задвоение показателей (результатов) приводит к дублированию фактов выполнения задач, снижает прозрачность отчетных данных, усложняет процедуры администрирования. Учитывая разноуровневость госпрограмм и их структурных элементов, представляется целесообразным разграничивать показатели и результаты, отражающие реализацию программ и проектов и привести в соответствие матрицу показатель/результат в структуре документов стратегического планирования. Это позволит повысить результативность управленческих решений для достижения социально-экономических эффектов.

Систему управления сферой туризма можно рассмотреть через совокупность институционального, стратегического, правового, информационно-технологического, экономического, финансового, социально-ориентированного блоков, блока делового климата и устойчивости. Каждый блок включает совокупность элементов, характеризующих субъекты, объекты, инструменты и механизмы, направленные на формирование и развитие соответствующей сферы.

Проблематика блока стратегического планирования была рассмотрена отдельно в рамках исследования, основные задачи в этом направлении связаны с систематизацией целей, показателей, результатов стратегических документов и их сопряжением.

В пуле информационно-технологического блока необходимо рассмотреть ГИС «Электронная путевка» , АИС «Туризм», Национальный туристский портал , туристскую мультиязычную цифровую платформу, , отдельные региональные информационные системы, переход на платформенное решение, развитие API и функционала для различных групп пользователей.

Для достижения целей должна быть создана сквозная система государственной поддержки, включающая финансовые и нефинансовые меры, в том числе налогового стимулирования, упрощения процедур, координации отраслевого сопряжения в популяризации туризма.

Положительным является опыт межведомственного взаимодействия в поддержке отрасли. Например, Росреестр реализует проект «Земля для туризма» для формирования списка свободных территорий и земельных участков, которые могут быть вовлечены в туристский оборот. В условиях формирования цифрового правительства естественным шагом должно стать создание информационной системы, предоставляющей возможность заинтересованным субъектам обращаться за предоставлением участков для целей туризма.

Однако, учитывая оговорку о сезонности и нестабильности туристского потока, поступления нового налога будут нестабильными и сложнопрогнозируемыми. Учитывая данное предположение, выявленный дефицит коллективных средств размещения (КСР), поэтапное прекращение действия региональных налоговых льгот (связанных с оптимизацией налоговых расходов и завершением кризиса, вызванного пандемией), целесообразно поддержать деятельность КСР через косвенный инструмент государственной поддержки – долгосрочное обнуление ставки НДС. Сейчас срок нулевой ставки ограничен 5 годами для гостиниц. Новый срок для нулевой ставки НДС целесообразно продлить до 2030 г. – именно к этому году должен быть достигнут показатель национальной цели по вкладу отрасли туризма в ВВП в объеме 5 %.

Гипотеза исследования системы управления сферой туризма на субфедеральном уровне связана с предположением, что наличие выделенного органа власти, наделенного полномочиями в сфере туризма, повышает эффективность управления туристской отраслью.

Полномочия регионов по формированию благоприятной туристской среды были закреплены с внесением изменений в Федеральный закон 184-ФЗ в ноябре 2010 г. и сохранились в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ. При этом полномочия в части детского отдыха выделены в отдельную группу, здесь важно выделить системные инструмен- ты: формирование реестра организаций отдыха и оздоровления детей, разработка списка «детских» туристских маршрутов (самодеятельный туризм) и другие.

В отраслевых правовых актах полномочия регионов конкретизируются: в Федеральном законе от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» с 2016 года действует статья 3.2, включающая такие направления как разработка и реализация документов стратегического планирования в сфере туризма, информационное обеспечение туризма.

Специфика сферы туризма связана с тем, что она захватывает множество отраслей (например, общественное питание, транспорт, здравоохранение, культура, спорт, образование и др.). В связи с этим организационные основы системы управления туризма неустойчивы и размыты, наблюдается передача полномочий в области туризма от одного органа другому.

Выборочное обследование организации системы управления туризмом в регионах показало, что лишь в части регионов присутствует обособленный орган государственного управления в сфере туризма (например, Санкт-Петербург, Краснодарский и Приморский края), также распространены решения передачи полномочий в сфере туризма в управления органам власти, отвечающим за другие отрасли – например, Министерство предпринимательства и туризма в Республике Башкортостан, Министерство экономического развития и промышленности в Республике Карелия.

Очевидно, что отраслевая принадлежность ведомства будет определять и вектор приоритетов развития туристской отрасли и туристских продуктов. На данном этапе исследования можно предположить, что отнесение полномочий по туризму к компетенции органов власти, ответственных за экономическую политику и инвестиционный климат, позволит эффективно реализовывать проекты по созданию туристской инфраструктуры, расширению механизмов государственно-частного партнерства, концессионных соглашений.

Перспективным инструментом государственной поддержки развития туризма и сферы гостеприимства является социальный заказ (Федеральный закон от 13 июля 2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», в 2021–2024 гг. действует режим апробации). В 2022 году Минфином России совместно с Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации Правительствами Московской области и Республики Башкортостан реализован пилотный проект «Формирование и исполнение государственного социального заказа в социальной сфере на примере отрасли туризма в Московской области и Республике Башкортостан», по результатам которого сформированы целевые схемы бизнес-процес-сов по организации оказания государственных услуг в сфере туризма.

С учетом анализа эффективности налоговых льгот, проводимой Федеральной налоговой службой (АИС «Налоговые расходы», АИС «Эффективность налоговых льгот»), система налоговых льгот и преференциальных режимов для сферы туризма может быть оптимизирована, в том числе в направлении сопряженности с налоговыми стимулами в отношении субъектов МСП и сопряженных отраслей.

Заключение. В условиях многозадачности, связанной с развитием отечественного туризма, необходимо более активно перейти к доработке нормативных правовых актов, их реализации, уточнению понятий и проверке исполнения ключевых показателей. Эти изменения позволят неукоснительно выполнять решения, связанные с повышением ответственности за предоставление качественных услуг, защиты прав и законных интересов граждан.

Важным предложением по совершенствованию нормативно-правовых актов является актуализация базового Федерального закона «О туризме». Целесообразно уточнить понятийный аппарат и привести отдельные статьи в соответствие со Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, в том числе дополнить определение понятия «туристская деятельность». Имеется в виду, что в современных условиях эта деятельность подразумевает не только организацию, но и сопровождение во время путешествий, предоставление разнообразных видов туристских услуг. Туристы могут получать услуги разных видов туризма в одном путешествии, поэтому есть смысл ввести понятие «комбинированный туризм».

Необходимо уделить больше внимания развитию отдельных видов туризма, расширению целей видов туризма, приобщению к традиционному укладу жизни и обычаям на- родов Российской Федерации, посещению объектов культурного наследия народов Российской Федерации, увеличению количества туристских субъектов. Это позволит масштабировать туристскую деятельность в субъектах РФ.