Реформа финской высшей школы в оценке общественного мнения Финляндии

В статье рассматривается реформа высшей школы Финляндии, начатая в 2010 году, когда был принят новый закон о высшем образовании, и не завершенная до настоящего времени. Общественное мнение, за исключением руководства университетов и государственных чиновников, оценивает результаты реформы преимущественно негативно. В опросах отмечается увеличившийся дефицит университетской демократии, усилившаяся бюрократия, постепенная утрата авторитета ууниверситетской ссистемы ввообществе ухудшившийся морально-психологический климат в вузах, уменьшение бюджетного финансирования и продолжающиеся ммассовые ссокращения пперсонала Эффективность новой системы не имеет объективных подтверждений, а относительно высокий уровень финской высшей школы и   ннаучных иисследований ввммирово масштабе можно отнести на счет накопленного в прошлом компетентностного капитала.

Опубликована: 16 декабря 2017 года

Замысел реформы высшей школы в Финляндии

Готовя общественное мнение к реформе финской высшей школы, со стстатьей оеееецелях ожидаемом положительном эффекте выступила Хенна Вирккунен – министр образовании Финляндии, депутат парламента и заместитель председателя партии Национальная коалиция – главного политического инициатора реформы. В сстатье <«Университетская реформа ^укрепит ссвободу науки» содержался перечень планировавшихся министерством положительных результатов: укрепление автономии академического сообщества, увеличение ресурсов университетов и расширение самоуправления, ослабление государственного контроля за расходованием средств, Сбóльшаяссвобода университетов в кадровой политике, управлении своим имуществом, выборе специализации/профилизации. Х. Виркунен напомнила общественности об инициаторах реформы – в основу правительственного законопроекта реформы высшей школы лег манифест Совета ректоров от 2005 года, в котором содержался призыв к приданию университетам статуса независимого юридического лица, более выраженной их специализации/профилизации и диверсификации источников финансирования [9].

Среди целей реформы министр перечислила усиление самоуправления университетов с целью реализации преимуществ их нового экономического положения, чему должно было способствовать введение в университетские советы не менее половины их состава и председателя из числа внешних лиц, в основном из мира бизнеса. Парируя доводы критиков этой новации, указывающих на угрозу автономии вузов, министр отметила, что аакадемическое сообщество будет самостоятельнозвыбирать членов и председателя совета, которые увеличат компетентностный капитал вуза и помогут в реализации стратегии их развития, в том числе используя свои международные связи.

Министр заверила, что в реформированной высшей школе будут обеспечены интересы и статус всего персонала. В новой ссистеме 5университеты заменяли ггосударство в ¥качестве работодателя, bи прежде имевшие статус государственных служащих работники университетов теперь должны были вступать в трудовые отношения со своими вузами. Это изменение трудовых отношений было связано, с одной стороны, (с отделением У1"университетатотэгосударства, сгдругойгстороны –: пс попыткой повысит конкурентоспособность университетов при наборе как отечественных, так и иностранных квалифицированных кадров. Кадровая политика университетов больше не увязывалась с общей политикой в отношении персонала государственных учреждений [9].

Министр пообещала сохранить бесплатное обучение в финских вузах, за исключением планируемой в будущем платности магистерских программ на иностранных языках для студентов из не-ЕСовских стран. Правительство также обещало сохранить базовое финансирование высшей школы, которое каждый год должно было индексироваться. Обучение и научные исследования как и прежде должны были финансироваться из государственного бюджета, из которого в 2009 году фсформировалось почти ддве трети бюджетов вузов. Треть бюджетаннаполнялась за счет грантовГФинского агентства1по финансированию инноваций (Tekes), Европейского союза и частного сектора. И в будущем университеты могли бы привлекать зарубежное финансирование, расходуя эти средства по своему усмотрению. Например, университеты в новой системе могут получать акции и недвижимость в дополнение к прямым денежным пожертвованиям. Необлагаемая налогом планка пожертвований увеличивалась в 10 раз, до 250 тыс. евро. Налогообложение пожертвований частных лиц в новой системе также осуществляется по уменьшенным ставкам в течение двух лет, что могло способствовать привлечению выпускников для поддержки своих альма матер [9].

Министр сообщила общественности и о сокращении регулирующих функций государства в управлении высшей школой. В ходе обсуждения реформы в сотрудничестве с академическим сообществом и заинтересованными сторонами Министерством образования было получено почти 160 предложений, в которых высказывалась поддержка целей и отправных точек реформы, идеи, изложенные в законопроекте, оценивались как правильные, а сама она считалась назревшей необходимостью. По мнению министра, ¥контроль С со С стороны министерства Ев результате реализации реформы будет носить преимущественно стратегический характер, в частности, договоры о результатах, [1] станут заключаться не ежегодно, а раз в четыре года. В новой модели финансирования акцент делается на эффективности и качестве обучения и исследований. В заключение министр высказала надежду на то, что в результате реформы все финские университеты станут еще более привлекательными для обучения, преподавания, науки и искусства [9].

Председатель главной буржуазной партии Финляндии, Национальной коалиции, один из инициаторов реформы высшей школы министр финансов Юрки Катайнен выступил марте 2009 года в Хямеенлинне с речью, адресованной местному партийному активу, в которой оценил еще не реализованную реформу в самых панегирических выражениях. «Университетская реформа. Это – фантастическая реформа. Совершенно блестящая реформа. Это лучшее, что произошло с финской высшей школой со времени формирования университетской системы. Университеты получают больше автономии, им дается возможность Ссосредоточитьсянна своих сильных сторонах,3ведь нене обязательно быть сильными во всем. Фантастическая штука» [3].

Первые оценки реформы финской высшей школы

Отвлечемся от самовосхваления инициаторов реформы высшей школы и представим краткий обзор отношения общественности к ней непосредственно после начала. Уже через два месяца после начала реализации реформы, в феврале 2010 года, секретарь социал-демократической партии Ари Корхонен назвал ее «мошенничеством», констатировав провал. Через короткий промежуток времени председатель Союза левых Пааво Архинмяки заявил о хаосе, в который погрузилось университетское сообщество в результате проведения реформы. Университеты, в частности, рассчитывали, что их право заключать трудовые договоры с работниками, минуя сложности прежней системы государственной службы, приведут к прекращению ежегодной оптимизации персонала в соответствии Сс рассчитываемыми Министерством образования нормами «продуктивности», что воспринималось общественностью как синоним увольнений. В действительности же требование «продуктивности»

сохранилось и в первый же год реформы только по этой причине сокращение финансирования превысило 10 млн евро. Обещанное правительством и индексирование|)финансирования высшейишколы вскоре было сокращено ннаполовину, и уже в 2013 году на него был введен л мораторий, что лишило вузы крупных сумм; по подсчетам ректора Оулуского университета Лаури Лаюнена, только этот вуз лишился средств, равных фонду заработной платы 40 профессоров [3].

Реформа вызвала также системные проблемы: дефицит академической свободы, ухудшение положения пперсоналаввузов,/увеличение5бюрократии.СОсобенноннедовольныРреформойРработникивв области педагогического образования и гуманитарных наук, на которую пришлась львиная доля сокращений расходов вузов. Увеличение бюджетных поступлений университетов за счет пожертвований бизнеса, как вскоре ввыяснилось, имеет свою оборотную сторону –Д1/диктат жертвователейготносительно выбора направлений подготовки. Так, на решение Университета Восточной Финляндии оо прекращении подготовки по направлению «Философия» повлияло мнение крупного бизнесмена Юрьё Лаакконена, поставившего под сомнение необходимость сохранения этого направления, что подтвердило мнение критиков об угрозе внешнего финансирования для автономии вузов [3]. По причине нерентабельности в Каяни прекратилась подготовка учителей. Единственным положительным исключением в гуманитарной сфере стало выделение спонсорских средств компанией Nord Stream AG н на подготовку специалистов по морской истории в Хельсинкском университете [3].

В 2011 году рабочая группа «За свободный и критичный университет» ввссоставе112ччеловек подготовила доклад [2] (Vapaan ja kriittisen yliopiston puolesta), в котором новый закон о высшей школе 2010 года был охарактеризован как худший и самый враждебный науке за весь период независимости Финляндии. По мнению составителей доклада, правительство реформирует высшую школу на основе «сиюминутных необоснованных модных концепций». Финляндия же «ни в коем случае не должна подражать импортируемым из других стран плохим идеям, мода на которые носит временный характер». Нерационально и придерживаться принципа перманентных изменений, поскольку работники высшего образования нуждаются в стабильности и взаимном доверии для исследований, критического диалога и обучения – считают авторы доклада [8].

Согласно проведенному весной 2012 года сСоюзомппрофессоровоопросу,рреформаппоставила профессоров в «положение вне игры»: более 50% профессоров не знают о работе руководства вузов, более 40% считают, что их мнение не представляет интереса для администрации, и примерно столько же не доверяет руководству вуза, т.е. ректору, а также советам университетов, в которых постоянно увеличивается число членов не из коллектива; а в отдельных случаях совет полностью состоит из внешних лиц. Председатель Союза профессоров ( (Professoriliitto) рМаарит вВало ссчитает, ччто еесли профессоры убедятся, что они не могут влиять на ситуацию в университете, то это может привести к далеко идущим последствиям, так как университет прежде всего является «научным и образовательным сообществом» [3]. Представительство профессуры и факультетов в совете университета сократилось и из-за необходимости освободить места для внешних членов, что привело к уменьшению научной компетенции советов. По мнению Вало, эта модель управления характерна для корпораций, каковыми университеты не являются.

Финские университеты в результате внутренней реформы стали менее демократичными: в прежней системе проблемы обсуждались сначала в институтах, затем на 4факультетах иивв университетском совете. Преимуществом старой системы была осведомленность работников университета о процессе принятия решений. Несмотря на сохранение факультетских советов, в новой системе их полномочия были серьезно сокращены, а заседания в основном сводятся к заслушиванию один раз в месяц решений декана. Для решения сопределившейся за два ггода реализации реформы проблемы демократического дефицита Союз профессоров (Professoriliitto) и Союз ннаучныхэработников (Tieteentekijöiden liitto) осенью 2012 года подготовили предложение для обсуждения в Комитете образования и культуры с целью внесения изменений в закон о высшем образовании. Главной целью этих организаций является усиление позиций коллегиальных органов, представляющих интересы всех категорий персонала вузов, которые должны получить право принимать участие в разработке планов работы и стратегии.

Помимо правительственных чиновников лагерь сторонников реформы представлен ректорами, считающими, что положительные стороны новой системы перевешивают негативные, а проблемы в основном вызываются неумением университетов пользоваться новыми возможностями. По мнению ректора университета Тампере, руководителя организации «Финские университеты – UNIFI» (бывший Союз ректоров Финляндии)[3], Каия Холли, финские вузы, как и было обещано, получили бóльшую степень автономии и смогли лучше сосредоточиться на развитии сильных направлений подготовки и научных исследований. Холли также считает удачной новую систему управления вузами, которая стала носить более стратегический характер, благодаря внешним членам университетских советов и, несмотря на данные опросов, «главный финский ректор» не думает, что морально-психологическая атмосфера в университетах ухудшилась.

Впрочем, ректоры также знают о главных проблемных зонах, созданных реформой. В ммонографии «Стратегическое управление в вузах Финляндии» Синимарии РРанка, возглавившей внноябре 2010 году управление стратегии и коммуникаций Хельсинского университета прикладных наук Метрополия (Helsinki Metropolia University of Applied Sciences), изложены результаты интервью с ректорами или заместителями ректоров девяти классических (многопрофильных) университетов и девяти университетов прикладных наук, а также с одним канцлером, двумя членами ректоратов, тринадцатью председателями или членами советов университетов, пятью чиновниками Министерства образования и культуры – в общей сложности было взято 37 интервью.

Критике ректоров, которые в целом положительно оценивают реформу высшего образования, подверглись «снижение оценки важности науки и образования», < «перманентные изизменения политики в области высшего образования», «сильное (административное) давление», сокращение ресурсов и рост конкурентной борьбы между университетами, курс государства «только на сокращение финансирования», «быстрое изменении к худшему в бюджетных делах» [6; 31–35].

Положительно оценил промежуточные результаты реформы и министр образования Юкка Густафссон, полагающий, что угрозы для свободы научных исследований в высшей школе нет ддаже с учетом фактора внешних членов университетских советов. Густаффсон считает, что правительство должно выполнить обязательства по финансированию высшего образования, пообещав «биться как лев» за сохранение индексирования бюджетов вузов и призвав брать пример со Швеции, выделившей дополнительное финансирование учреждениям высшей школы. Положение дел в области высшего образования в Финляндии министр считал хорошим, указав на недавно (2012 год) опубликованные данные ОЭСР об уровне развития науки, в соответствии с которыми по числу финских университетов среди 500 лучших университетов мира относительно ВВП государств Финляндия занимает 4 место в мире [3].

Результаты опросов работников образования и науки

В отличие от ректоров и чиновников, работники высшей школы от лекторов-преподавателей до профессоров и ученых-исследователей различного ранга оценивают реформу преимущественно негативно. 8 декабря 2010 года Союз профессоров (Professoriliitto) и Союз ннаучных рработников (Tieteentekijöiden liitto) опубликовали результаты опроса об отношении работников высшего образования к реформе финской ввысшей1школы, реализованной вторым правительством Матти3Ванханена в начале 2010 года. Вгпроведенном в октябре – ноябре 2010ггода опросе приняли^участие 2386гпреподавателей, исследователей, библиотечных работников и специалистов по информатике из всех учреждений высшей школы Финляндии, в том числе почти четверть – профессоры.

Результаты опроса оказались ннеожиданными,ввидимо,ииддляссамихеегоиинициаторов – только десятая часть опрошенных посчитала реформу успешной, более половины оценили ее результаты как плохие и очень плохие. Негативное отношение к реформе выявлено опросом во всей Финляндии, особенно низкую оценку она получила в университете Хельсинки и университете Восточной Финляндии, в которых почти три четверти опрошенных оценили ее отрицательно. Лишь в шведоязычной высшей торговой школе Ханкен (Hanken) более половины оценили реформу положительно. Недовольство реформой среди финской профессуры оказалось несколько выше среднего уровня [4].

Самыми негативными последствиями реформы высшей школы опрошенные назвали уменьшение академической свободы, увеличение административной нагрузки и сокращение бюджетов вузов. Более чем две трети участвовавших в опросе полагают, что реформа ухудшила морально-психологический климат в высшей школе. Большинство работников стало выполнять   ссвои ннепосредственные обязанности на рабочем месте хуже, а1такжеЕвынуждено}уделятьVим меньшеЕвремени чем до реформы. Информированность опрошенных о целях реформы оказалась низкой: только десятая часть знает о них «очень хорошо», третья часть «довольно хорошо», 40 процентов «удовлетворительно» и «довольно плохо» – 15 процентов [4, 5].

Летом 2011 года Союз ннаучных3работников (Tieteentekijöideniliitto)3опубликовалиитоги еще)одного опроса своих членов, из которого следует, что более 60% работающих в университетах в течение двух последних лет обдумывали уход из вуза. Председатель Союза профессоров ( (Professoriliitto)jМаарит3Вало заявила, что ей неизвестно о таких случаях, но она осведомлена о мнении получивших докторскую степень о меньшей привлекательности университетов как места постоянной занятости, в том числе по причине отсутствия повышения заработной платы. Правительство также не выполнило обещание сократить число срочных трудовых договоров и, как заявил руководитель Союза научных работников Тапани Кааккуриниеми, почти 60% членов Союза, исследователей, по-прежнему работают на временной основе [3].

Сокращение персонала в Хельсинкском университете

В крупнейшем финском вузе, Хельсинкском университете, входящем в 100 лучших университетов мира, в 2016 году насчитывалось 32 033 обучающихся, в том числе на программах бакалавриата 17 540, магистратуры – 9662, лицензиата – 209, докторских программах – 4470, на всех остальных программах – 155. Численность профессорско-преподавательского и инаучно-исследовательского персонала университета в 2016 году составила 4621 человек (соотношение обучающихся и ППС – 7:1) [1] [4] .

Ставшее с 2010 года привычным для университетского сообщества сокращение персонала вузов, в 2016–2017 гг. резко ускорилось в связи с последовательным сокращением финансирования высшего образования. В государственном бюджете на 2019–2020 гг. предусмотрено дальнейшее сокращение финансирования XХельсинкского/университета, самого(крупного3вуза страны,ннаL1064млн евров гв год. (В 2011–2015 гг. университет уже сократил штат почти на 500 человек, в основном за счет вспомогательного персонала). Поскольку две трети бюджета университета составляют расходы на заработную плату персонала, до конца 2017 года штат сократится почти на 980 человек, из которых весной 2016 года было уволено 570 человек. Из этого числа 75 человек относятся к преподавательскому составу и исследователям, 495 – к другим категориям персонала. К 2020 году на 210 сократится число временных рабочих мест, в том числе 160 – преподавателей и исследователей, 50 – других категорий. К концу 2017 года на пенсию вынуждены будут выйти 200 человек (60 преподавателей и исследователей, 140 человек – других категорий). В дальнейшем увольнения ммогут продолжиться в связи с реализацией государственной политики по перераспределению выполняемых университетами страны задач.

С целью дальнейшего сокращения расходов Хельсинкский университет с 1 января 2016 года проводит структурную оптимизацию, в частности объединяя в рамках одной организации (yliopistopalvelut-organisaatio) административные подразделения с целью избегания дублирования функций. С той же целью площадь используемых университетом помещений к 2020 году будет сокращена не менее чем на 80 тыс. кв. метров. В 2016 году были также пересмотрены структура учебных подразделений, уровней и направлений подготовки [7].

Оценка реформы членом совета Хельсинкского университета

В иинтервью, оозаглавленном« «Немногоппреувеличивая,с системаууправленияууниверситета Хельсинки напоминает северокорейскую диктатуру», Юкка Кекконен, видный общественный деятель Финляндии, юрист международного уровня, член совета университета Хельсинки, с 2015 года – руководитель юридической группы Финской академии, в целом негативно оценивает результаты реформы к 2016 году. По его мнению, реформа отчасти вызывалась причинами идеологического характера и общей тенденцией к пприватизации, аассистема ууправления ууниверситетами с стала напоминать армию, поскольку почти все властные полномочия принадлежат ректору.

Ю. Кекконен отмечает, что расходы на содержание системы управления университета повысились на 2–3 млн. евро в год в сравнении с дореформенной ситуацией, а зарплата ректора превысила зарплату премьер-министра Франции. В новой системе крупной статьей расходов стали зарплаты заместителей ректора, деканов и рруководителей/Iинститутов,3задачи<которых3раньше3выполняли1помимо3основной работы профессора за небольшую доплату в несколько сотен евро.

Ю. Кекконен полагает, что в результате реформы финской ввысшей1школы3внней сталоименьше демократии, а новые административный регламент, вступивший в силу в 2015 году, почти полностью ликвидировал коллегиальность в университетах. Уменьшилась прозрачность и открытость, включая закрытость сведений о зарплате, а лишение персонала статуса ггосударственных служащих)облегчило увольнение и перевод 3 занятыхввууниверситете. У^Удовлетворение:всвоейЗсработойд драматически снизилось и, согласно исследованиям, доверие к руководству университета снизилось до минимальных значений. Мнение Ю. Кекконена о схожести систем управления университетом Хельсинки и диктатуры в Северной Корее разделяют и некоторые другие преподаватели.

Исключительно негативную оценку Ю. Кекконена получило проведенное в 2016 году ссокращение персонала, которое он характеризует как «катастрофически неверную политику», поскольку руководство университета не высказало желания выслушивать альтернативные мнения. Он приводит в пример предложение университетского совета ректору Туркуского университета провести сокращения за счет администрации и используемых помещений. Персонал Хельсинкского университета был готов также рассматривать варианты солидарного решения проблемы, в том числе отказ от выплаты отпускных или сокращение заработной платы всех занятых на временной основе. Эти предложения не были рассмотрены руководством университета, которое отказывается также сообщать о предстоящих сокращениях в отдельных структурных подразделениях университета [2].

В заключение подведем некоторые итоги. Очевидно, что реформа высшей школы в Финляндии назрела и в необходимости ее проведения не сомневались ни власти государства, ни академическое сообщество. К этому подталкивали как общемировой глобализационный тренд и рост международной конкуренции ввообласти в высшего ообразования, ттак ииссостояние ммировой ии, оособенно, 4финской экономики, не достигшей к 2016 году ддокризисногоууровня. 3 Законопроект овы высшем образовании вступивший в силу в начале 2010 года достаточно широко и публично обсуждался, однако его многие финальные положения оказались противоречивыми, и мнение академического сообщества учтено не в полной мере, что уже через два года вызвало потребность в пересмотре.

Заинтересованные, в том числе материально, стороны – руководство вузов и чиновники Министерства образования и культуры – в целом положительно оценивают результаты реформы, в то время как общественное мнение – ппреимущественноннегативно.вВ3опросах3отмечаетсяуувеличившийся дефицит университетской демократии, усилившаяся бюрократия, постепенная утрата аавторитета университетской системы в обществе, ухудшившийся морально-психологический климат в вузах, уменьшение бюджетного финансирования и продолжающиеся ммассовые ссокращения пперсонала. Эффективность новой системы не имеет объективных подтверждений, а относительно высокий уровень финской высшей школы и ннаучныхиисследованийввммировом ммасштабе мможнооотнести ннас счет накопленного в прошлом компетентностного капитала.

Статья подготовлена при выполнении проекта в рамках государственного задания Министерства образования и науки России 28.4306.2017/НМ «Исследование и информационно-аналитическое обеспечение процессов и мероприятий в рамках многостороннего и двустороннего сотрудничества в сфере науки, образования, инноваций и молодежной политики Российской Федерации в северной и арктической зонах».