Россия в Арктике. Будет ли госкомиссия её рулевым?

Преемственность политики СССР—России в Арктике по-прежнему остаётся актуальной темой. После распада СССР в условиях новой геополитической ситуации в мире Россия приступила к формулированию новой арктической политики, ибо в 80-х годах многое из советского опыта было утеряно. В данной статье анализируются как принятые решения по освоению Арктики, так и их реализация.

Принятые решения по развитию и освоению Арктики

В 1992 г. была образована Межведомственная комиссия по делам Арктики и Антарктики, которая пришла на смену Государственной комиссии РСФСР по делам Арктики и Антарктики. В 1996 г. утверждена программа освоения запасов углеводородного сырья на шельфе арктических морей России, рассчитанная до 2010 г. В 1997 г. Россия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. В декабре 2001 г. для расширения границы своего континентального шельфа Россия подала в Комиссию ООН по границам континентального шельфа соответствующую заявку, которая была отклонена. Комиссия ООН посчитала доказа- тельства, предоставленные российской стороной относительно хребта Ломоносова для однозначного определения этой структуры в качестве подводного продолжения континентального шельфа, недостаточно убедительными.

Однако это не снизило внимания руководства страны к Арктике и её проблемам. 18 сентября 2008 г. Президентом России были утверждены «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», в которых были определены цели и стратегические приоритеты государственной политики России в Арктике. С выполнения задач, определённых в этом документе, по мнению экспертов, начался современный, более результативный этап в освоении и развитии Арктики. В подготовку и принятие этого документа внёс значительный вклад аппарат Совета Безопасности РФ. В Архангельске с целью подготовки кадров для работы в Арктике в 2010 г. создан Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова1.

8 февраля 2013 г. Президентом России была утверждена «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». В рамках её выполнения постановлением Правительства РФ № 366 от 21.04.2014 г. была утверждена государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». В 2014 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» были определены субъекты РФ и муниципальные образования, которые вошли в Арктическую зону России. В её состав включены: а) четыре субъекта Российской Федерации полностью — Мурманская область, Ямало-Ненецкий, Ненецкий и Чукотский автономные округа; б) четыре субъекта Российской Федерации частично — Республика Саха (Якутия) (пять муниципальных районов/улусов), Красноярский край (три муниципальных образования), Архангельская область (семь муниципальных образований), Республика Коми (одно муниципальное образование). После определения состава Арктическая зона также стала полноценным объектом государственного статистического наблюдения. Утверждены изменения к Общероссийскому классификатору экономических регионов, в соответствии с которыми в нём появился самостоятельный раздел «Сухопутные территории Арктической зоны». Распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 2437-р Федеральный план статистических работ дополнен подразделом 2.5. «Показатели социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения наци- ональной безопасности». 26 июля 2015 г. Президент России В.В. Путин утвердил Морскую доктрину РФ, в которой определены задачи и на Арктическом региональном направлении. Эти документы составляют самостоятельный объект государственного стратегического планирования, управления и регулирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности в Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ).

С принятием специального закона об Арктике, закрепляющего особый статус этого макрорегиона, можно будет утверждать, что в России имеется в полном объёме и законодательная база, регулирующая отношения в этом регионе страны. Решить эту задачу непросто. В настоящее время Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ завершает «инвентаризацию» всех нормативно-правовых актов, касающихся Арктики. По словам его директора, вице-президента РАН Т.Я. Хабриевой, в настоящее время в общей сложности действуют более 500 нормативных правовых актов разного времени. Необходимо принятие системообразующего федерального закона с условным названием «О развитии Арктики», на основе которого субъекты федерации будут разрабатывать свои нормативные правовые акты. Тогда не останется места для правового разнобоя [1]. Законодатели едины во мнении, что России нужен новый единый закон об Арктике. Председатель Экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, один из разработчиков такого закона В.А. Штыров подчёркивает, что «государственная программа «Социально-экономическое развитие АЗРФ на период до 2020 года» на сегодняшний день представляет собой промежуточный вариант, поскольку не отвечает тем целям, которые заложены в Стратегии развития АЗРФ. Первое, что необходимо сделать, это доработать или изменить государственную программу. Следующий шаг — создание мощного инструментария — специального закона об Арктике, состоящего из нескольких разделов. Во-первых , это экономическая составляющая: Арктика должна стать привлекательной для инвесторов. Значит, необходимо проводить особую налоговую, бюджетную и тарифную политику, создавать особые условия для формирования территории опережающего развития, как это сделано на Дальнем Востоке. Во-вторых , должен быть сформирован мощный социальный блок, создающий условия для закрепления людей в северных регионах². Чтобы люди не уезжали отсюда, нужны серьёзные стимулы, связанные с зарплатой, предоставлением жилья, повышенным размером материнского капитала и так далее». По мнению экспертов, может быть и другой вариант, когда люди, осваивающие Арктику, будут там работать вахтовым методом.

Данный закон, по мнению заместителя Министра экономического развития РФ А.В. Цыбульского, «целесообразно рассматривать в качестве комплексного документа, объединяющего в себе и законодательно закрепляющего систему государственного управления, параметров особых правовых режимов хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне, меры государственной поддержки стимулирования такой деятельности, перспективные механизмы государственно-частного партнёрства, отраслевые, региональные и местные особенности нормативного правового регулирования развития арктических территорий и акваторий» [2].

Россия в последние два-три года наращивает своё присутствие в Арктике по разным направлениям. Укрепляют свои позиции в Арктике Минобороны России, МЧС России и ФСБ России. На базе Северного флота создана и начала действовать с 1 декабря 2014 г. новая военная структура — Объединённое стратегическое командование «Север». Вооружённые Силы создают постоянную базу для Северного флота на Новосибирских островах. Спецстрой России завершил реконструкцию военного городка первой арктической мотострелковой бригады, которая сформирована в поселке Алакуртти Мурманской области. Ведутся работы по строительству объектов на островах Котельный, Врангеля, Земля Александры, Новая Земля и на мысе Шмидта. Началось восстановление аэродромов на Новосибирских островах и Земле Франца-Иосифа, реконструируются аэродромы Тикси, Нарьян-Мар, Алыкель, Воркута, Анадырь и Рогачево. Всего в Арктике будет построено 13 аэродромов, один наземный авиационный полигон, а также 10 радиолокационных отделений и пунктов наведения авиации 3. 22 октября 2015 года Министр обороны России С.К. Шойгу заявил, что создание арктической группировки войск России завершится к 2018 г., а в 2016—2017 гг. военное ведомство закончит реконструкцию шести аэродромов в Арктике 4. В рамках создания Системы комплексной безопасности населения и территорий Российской Арктики планируется открыть 10 комплексных аварийно-спасательных центров МЧС России с общей численностью 16 тысяч человек. На 20 тысяч километров этого явно недостаточно, с учётом того, что ежегодно в Арктике, по информации МЧС, фиксируется до 120 чрезвычайных ситуаций.

Всякие обвинения России в милитаризации Арктики беспочвенны. Развёртывание военной инфраструктуры в Арктике проводится для защиты национальных интересов России, способствует сохранению баланса сил в регионе и противодействию вместе с правоохрани- тельными органами и спецслужбами новым вызовам и угрозам безопасности5. Несмотря на то, что в 2014 г. были заморожены военные контакты в рамках Арктического совета, Россия выступает за безусловное сохранение Арктики в качестве зоны мира, безопасности и международного сотрудничества. Задачи по обеспечению деятельности хозяйствующих субъектов по разведке и добыче нефти и газа, охране месторождений, беспрепятственного функционирования Северного морского пути, по мнению депутата Государственной Думы Геннадия Носовко, могли бы выполнять частные военные компании 6.

Значительно усилено внимание государства к поиску, разведке и добыче углеводородных ресурсов. К настоящему времени открыто 594 месторождения нефти, 179 — газа, два крупных месторождения никеля и более 350 месторождений золота [3]. Открыты также крупные месторождения чёрных, цветных, редких металлов, полиметаллов, радиоактивных элементов, алмазов, нерудного и химического сырья. Минерально-сырьевая база по-прежнему остаётся ключевым драйвером развития Арктического макрорегиона.

В начале августа 2015 г. Россия подала заявку в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Её утверждение позволит закрепить за нашей страной суверенные права на дополнительную территорию континентального шельфа в Северном Ледовитом океане площадью 1 млн 200 кв. км, что позволит прирастить огромную площадь с богатым потенциалом углеводородов [4]. Принятие решения по данному вопросу будет базироваться на основе Илу-лиссатской Декларации, подписанной министрами иностранных дел стран — участниц Арктического совета в 2008 г., согласно которой все разногласия, возникающие при подаче заявок на определение границ арктического шельфа, будут решаться посредством переговоров и через поиск консенсуса. Рассмотрение заявки намечено на февраль 2016 г. 7.

В современных политических условиях Запад системно использует экологические проблемы, ставшие результатом ошибок прошлого и некоторых недочётов сегодняшнего дня, в качестве предлога для создания репутационных проблем для России. В частности, это может быть направлено и против заявки РФ по расширению континентального шельфа.

Наше государство уделяет внимание реализации экологических программ в сфере биоразнообразия. В Российской Арктике функционируют 24 особо охраняемые природные территории федерального значения, 10 заповедников, 13 парков и 11 федеральных заказников общей площадью 22,5 млн га, а также 86 особо охраняемых природных территорий регионального значения (29 млн га) [3].

Деятельность Государственной комиссии по вопросам развития Арктики

В последнее время среди экспертного сообщества и чиновников остро обсуждался вопрос управления в Арктике. В ходе дискуссии обозначились три точки зрения. Это: создание нового Арктического федерального округа, образование Министерства Российской Федерации по делам Арктики, создание правительственной комиссии по вопросам Арктики. В феврале 2015 года было отдано предпочтение третьему варианту — была создана Государственная комиссия по вопросам развития Арктики. Председателем Госкомиссии назначен заместитель Председателя Правительства РФ Д.О. Рогозин. В её состав вошло 79 человек. 14 апреля 2015 г. успешно состоялось её первое заседание. Начали работать рабочие группы и научно-экспертный совет комиссии. Сейчас, по истечении одного года после принятия решения по созданию Госкомиссии, можно констатировать, что её образование было оправданным, оптимальным и вызвано целым рядом объективных факторов.

• 1 .    Значительным возрастанием роли Арктики в последние годы в социально-экономическом развитии страны. 43% площади Арктического региона планеты приходится на долю российского сектора. В Российской Арктике проживает более 2,5 млн человек, что составляет 2% населения страны и более половины населения всей Арктики ⁸. По оценке геологической службы США, в Арктике находится 30% неразведанных запасов газа, 13% неразведанных запасов нефти, более 30% мировых запасов пресной воды. Арктика стала центром пересечения национальных интересов арктических и неарктических государств.

• 2.    Необходимостью улучшения координации деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. За Арктику отвечало около 20 министерств, но каждое за свой кусочек. Ускорению создания комиссии способствовало в том числе и расформирование Минрегиона России. Это вызвано также осознанием того, что развитие Северного морского пути (СМП) приведёт к фундаментальным трансформациям в мировой торговле и к перераспределению глобальных грузопотоков.

• 3.    Усилением влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах АЗРФ. Большие налоги, получаемые от добычи углеводородов,

• 4.    Ростом влияния и ужесточением конкуренции между крупнейшими хозяйствующими субъектами, ведущими разведку и добычу углеводородов в Арктическом регионе.

• 5.    Необходимостью усиления контроля за денежными средствами, выделяемыми на решение задач в Российской Арктике, в том числе и по очистке территории от прежней хозяйственной деятельности.

• 6.    Потребностью решения целого комплекса задач по развитию международного арктического сотрудничества, обеспечению государственной и общественной безопасности в АЗРФ.

привели к разному уровню жизни населения, диспропорции в развитии регионов, возникновению проектов, не всегда своевременных, экономически необходимых и обоснованных.

Реализация перечисленных факторов постепенно устраняет размытость ответственности за реализацию государственной политики РФ в Арктике. Есть осознание того, что в стране формируется единый центр компетенции, способный обеспечить координацию деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, других организаций и компаний в реализации государственной арктической политики. Государственной комиссии по вопросам развития Арктики предстоит решать ряд важных и острых задач. Во-первых, поддержка коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Необходим анализ правоприменительной практики в области обеспечения их прав на ведение традиционного природопользования, традиционного образа жизни, порядка учёта их интересов при принятии управленческих решений освоения арктических территорий, введения механизма компенсации нанесённого ущерба. Объём средств федерального бюджета, предоставляемых регионам на поддержку экономического и социального развития коренных народов, сократился в три раза — с 600 млн рублей в 2009 г. до 205 млн в 2015 г. 9. На сегодняшний день на территории 28 субъектов Российской Федерации проживает 42 народа из числа представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока численностью 258 тысяч человек10. Во-вторых, дальнейшее развитие международного арктического сотрудничества с государствами — членами и странами — наблюдателями Арктического совета. Особенность ситуации состоит в том, что Россия «последовательно выступает за укрепление взаимодействия с государствами — членами Арктическо- го совета по всем направлениям»11. Однако перенос санкций против нашей страны на Арктику вызывает дисбаланс во взаимодействии основных арктических игроков и может отрицательно сказаться на результативности двухлетнего председательства США в Арктическом совете. Введённые санкции ограничивают временные сроки реализации стратегических проектов разведки и добычи углеводородов на арктическом шельфе России, создают угрозы и риски для ведущих российских компаний. Как показывает анализ, адресность санкций демонстрирует реальное соперничество между государствами в этом регионе мира по освоению его ресурсов. На наш взгляд, США и страны Европы не заинтересованы в укреплении позиций нашей страны в Арктическом регионе. Они ведут и будут вести эту политику, даже если их компании будут нести убытки и выходить из выгодных арктических проектов в России. В этих условиях важно создавать собственные конкурентоспособные технологии, чтобы снизить зависимость от других стран в будущем при освоении Арктики.

В-третьих, продолжение работы по очистке территории Российской Арктики от мусора, решение проблем, связанных с многочисленными радиоактивными отходами. Следует отметить, что 24 ноября 2015 г. данный вопрос был рассмотрен на заседании Президиума РАН. Несмотря на то, что в районах затопления радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, как показывают российско-норвежские исследования, уровень радиоактивного загрязнения гамма-излучающими радионуклидами достаточно низок и не отличается от фоновых значений, необходимо не ограничиваться периодическими исследованиями, довести данную работу до конца. В условиях российской стратегии дальнейшего освоения Арктического региона тема экологической, и в частности, радиологической безопасности приобретает особую важность. В настоящее время, по мнению экспертов РАН, актуальной нерешённой проблемой остаются затопленные радиационно-опасные объекты. В водах Арктики СССР/Россией их было затоплено около 18 тысяч. На сегодня в Арктике утилизировано 119 из 121 отслуживших свой срок атомных подводных лодок (АПЛ). Также практически решена проблема демонтажа и утилизации радиоизотопных термоэлектрических генераторов, которые с 70-х годов применялись в нашей стране. Среди них особое внимание привлекают аварийно затонувшие АПЛ, так как они не были подготовлены к затоплению и не имеют дополнительных защитных барьеров, препятствующих выходу активности в окружающую среду. На подводной лодке «Комсомолец», помимо реактора, имеются ещё и две торпеды с ядерными боеголовками. Но она лежит на глубине в полтора километра в Норвежском море, подъем её, по мнению экспертов РАН, слишком дорогостоящее мероприятие, и она не рассматривается в числе приоритетных объектов утилизации. Реальную радиационную опасность представляют два объекта. Это подводная лодка К-27, находящаяся на глубине 33 метра восточнее Новой Земли в заливе Степового. И второй аналогичный объект — это подводная лодка К-159, затонувшая во время буксировки к месту утилизации в Баренцевом море у северного побережья Кольского полуострова на глубине 170 метров. Место её затопления находится на путях интенсивных морских сообщений. Поэтому расчёт интенсивности и скорости коррозии защитных барьеров затопленных АПЛ — крайне важный вопрос. Автор доклада, академик А. Саркисов, считает, что необходимо провести дополнительные специальные научные исследования. Нужно построить универсальную подъёмную платформу для таких работ. По мнению А. Саркисова, Российской академии наук необходимо обратиться к Правительству Российской Федерации с рядом предложений по решению этой проблемы12. После этого, на наш взгляд, необходимо принять и публично презентовать мировому сообществу комплексную программу по очистке акватории от радиоактивных отходов, тем самым устранить почву для спекуляций и нападок по поводу неспособности России обеспечить экологическую безопасность Арктики.

В-четвёртых , разработка Концепции развития и использования Северного морского пути на основе принципов устойчивого развития, возрастания объёмов транспортировки грузов и интеграции его в мировую транспортную систему. При этом следует исходить из того, что основным источником формирования растущего грузопотока по СМП станет разработка полезных ископаемых шельфа и побережья арктических Баренцева, Печорского и Карского морей, прежде всего проекта «Ямал СПГ». По мнению ряда учёных, особого внимания заслуживает вопрос создания в рамках морской политики отечественного флота для перевозки сжиженного газа [5]. Грузопоток СМП растёт год от года, но сегодня он недостаточно востребован для значимых транзитных перевозок. По всей трассе Севморпути необходимо создать устойчивую систему навигации и проводки судов, активно используя при этом возможности космических технологий в северных полярных широтах. В государственном управлении и общественном мнении есть понимание и надежда на то, что успешное развитие СМП станет необходимым условием не только освоения Арктики, но и тем «звеном», «точкой роста», которая будет способствовать экономическому подъёму России в целом.

Госкомиссия на своём втором заседании в Сочи на ближайший период поставила задачу усиления информационной работы в Арктике для комплексного продвижения и защиты российских интересов в медиапространстве, а также развития арктического туризма. Трудно согласиться с тем, что эти направления являются приоритетными для нашей страны, хотя их актуализация имеет объективную необходимость. Так, в нашем медиапространстве имеются единицы печатных изданий и электронных ресурсов, которые систематически публикуют материалы об Арктике, освещают обстановку в арктическом регионе13. Что касается арктического туризма, то следует признать, что на российском рынке туроператоров господствуют иностранные туроператоры и действуют они в интересах выездного туризма. В связи с этим необходимо создание крупного национального туроператора, нацеленного, в первую очередь, на организацию внутреннего туризма, который, в том числе, будет привлекать российских граждан и иностранцев в Арктику. Но для этого необходимо создавать соответствующие условия и инфраструктуру.

23 ноября 2015 г. в Совете Федерации состоялось совместное заседание Государственной комиссии по вопросам развития Арктики и Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации. На заседании обсуждался проект федерального закона о развитии АЗРФ. Было предложено создать специальную рабочую группу, доработать законопроект и в осеннюю сессию 2016 г. внести его на рассмотрение Правительства РФ и Государственной Думы РФ. По мнению участников заседания, организационные, финансовые и правовые механизмы должны повысить инвестиционную привлекательность этого макрорегиона, сделать Арктику более доступной и привлекательной.

Представляется, что в будущем в деятельности Госкомиссии должны появиться и другие фундаментальные вопросы, требующие неотложного решения. Будем объективны, в Арктике масса нерешённых проблем, её ключевые проблемы решаются слишком медленно и неэффективно. Это хорошо понимают те, кто там живёт и работает. Для региона характерен отток населения, высокая степень износа основных фондов, неразвитость инфраструктуры. Требуют решения вопросы устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны РФ в целом и каждого субъекта в отдельности. Медленно решаются проблемы энергетической, информационной, транспортной обеспеченности отдалённых населённых пунктов Российской Арктики. Обращается внимание на старение ледокольного и речного флота, острую нехватку малой авиации. Вызывают беспокойство неурегулированность вопросов правового обеспечения системы гарантий и компенсаций для лиц, работающих на территории Севера в Арктике. Не до конца ясны вопросы поддержки предпринимательской деятельности в арктическом регионе. Требуется значительное наращивание сил и средств для активизации мониторинга изменения климата и состояния вечномёрзлых грунтов Арктической зоны. Этот перечень существующих проблем можно продолжить, но при этом необходимо понимать сложность и неоднородность территории Российской Арктики, ибо у каждого региона, муниципалитета свои вызовы, проблемы, задачи и приоритеты. В этих условиях важно добиться опережающего развития транспортной инфраструктуры, которая позволит интегрировать субъекты РФ, входящих в АЗРФ, в единую транспортную систему и общее экономическое пространство страны. Положительно, что в последнее время на уровне членов Госкомиссии по развитию Арктики и многочисленных экспертов не только вскрываются и тщательно анализируются существующие проблемы, но и предлагаются пути их решения14.

Заключение

Несмотря на все происходящие сегодня сложные и противоречивые политические события, Арктика является для нашего государства, как отметил председатель Госкомиссии Д.О. Рогозин, перспективнейшей территорией . Мы видим, что для того, чтобы арктические проекты, к примеру, в Ямало-Ненецком автономном округе, такие, как «Ямал СПГ», порт Сабетта, стали реальностью, гордостью России, требуется не только высокий, системный уровень организации работ, но и настойчивость, большое напряжение человеческих сил и уверенность в их реализации.

В сентябре 2016 г. исполняется 20 лет как был образован Арктический совет. За этот период времени государствами-участницами, странами-наблюдателями проведена большая работа по освоению и развитию Арктики. Важно отметить, что все страны Арктического сове- та отдают себе отчёт в том, что национальные интересы в Арктике, особенно экономические, можно реализовать только путём тесного сотрудничества арктических государств. Россия также открыта к взаимовыгодному сотрудничеству в Арктике и с внерегиональными, в том числе азиатскими, странами при уважении ими независимости, суверенных прав и юрисдикции арктических государств.

Создание Государственной комиссии по вопросу развития Арктики подтверждает тезис о том, что Россия намерена надёжно и долгосрочно обеспечивать национальные интересы в Арктике. Приоритетом для России является сохранение Арктики как территории мира, стабильности и конструктивного сотрудничества.