Российско-казахстанское сотрудничество в сфере обеспечения пограничной безопасности (конец 1990-х - первая декада 2000-х годов)

Российско-казахстанская граница имеет огромную важность для обеих сопредельных стран и ряда других государств, заинтересованных в поддержании интенсивного трансграничного сообщения через нее. Этот более чем 7 500-километровый рубеж, составляя примерно треть от длины сухопутных границ России и более половины – Казахстана, является самой длинной границей на постсоветском пространстве (почти в 1,8 раза превосходящей по протяженности все остальные «новые» рубежи РФ вместе взятые, более чем в 2 раза – вторую по длине из рубежей стран бывшего СССР границу с Китаем и примерно в 3,4 раза – вторую из постсоветских линий разграничений казахстанско-узбекистанскую границу), а ее проходящая по суше часть (около 7 тыс. км) – наиболее протяженным непрерывным сухопутным рубежом в мире (рассчитано по: [52]). Данная граница разделяет не только крупнейшие на постсоветском пространстве государства, но также Россию и Центральную Азию – регионы, серьезно отличающиеся друг от друга по своим социально-экономическим, поли- тическим и социокультурным характеристикам. Огромная протяженность и регионообразующий характер границы между РФ и Казахстаном определяют важность ее роли как регулятора евро-азиатских трансграничных потоков, потому сбои и ошибки в таком регулировании могут самым негативным образом отразиться на ситуации на весьма обширном пространстве, охватывающем территорию нескольких стран. Для сопредельных государств и их пограничных регионов и районов некоторые из этих потоков (наркотики и другие виды контрабанды, неконтролируемые миграционные «волны» и т. п.) создают серьезную проблему в сфере безопасности, тогда как другие (например, движение транспорта и международная торговля) могут стать важным стимулом для развития. Нормальное функционирование границы во многом зависит от ситуации в приграничье и наоборот, что делает взаимосвязанными проблемы развития данных территорий и регулирования трансграничных потоков.

Таким образом, перед Россией и Казахстаном стоит насущная задача формирования пограничной политики на огромном по длине участке, история существования которого в качестве межгосударственной границы насчитывает менее чем двадцать лет. В этом контексте огромную роль приобретает эффектив- ное сотрудничество между сторонами в сфере пограничной безопасности. В центре внимания настоящей работы находится анализ содержания данного сотрудничества, тенденций его развития и оценка результатов.

Конец 1990-х – первая половина 2000-х гг.: становление основных механизмов сотрудничества

Становление полноценной системы охраны российско-казахстанской границы началось только в конце 1990-х гг.; до этого контроль над рубежом был фрагментарным и осуществлялся только силами таможенников, а местами – дружинников и подразделений МВД. С 1998 г., после образования Юго-Восточного регионального управления (далее – ЮВРУ) 1 Федеральной пограничной службы, началось формирование региональных пограничных отрядов и развертывание подразделений погранслужбы на самой границе. Численность стражей границы постепенно увеличивалась: если к началу 2000 г. штат ЮВРУ практически достигал 9 тыс. чел. [19], то по состоянию на 2005 г. он составлял примерно 12 тыс. чел. [21]. Основную часть контингента пограничников составили контрактники, набиравшиеся из местных жителей пограничных районов, а также из числа военнослужащих погранвойск, выводившихся из стран СНГ, в первую очередь Грузии и Киргизии 2. На российско-казахстанскую границу были переброшены и ресурсы с других направлений, что привело к сокращению группировок Пограничной службы на рубежах с Норвегией, Финляндией и Китаем [17].

Несколько позже, чем РФ, на рубеже XX и XXI вв., укреплять свою северную границу начала и казахстанская сторона. До этого, не имея достаточных стимулов и материальных возможностей для создания полноценной системы охраны рубежа, власти Республики Казахстан (далее – РК) выступали против таких действий. Однако рост масштабов контрабанды сырья и товаров народного потребления, сложность социальной ситуации в северном пограничье, необходимость принимать хотя бы относительно адекватные по сравне- нию с российской стороной меры режимного и иного характера в условиях происходивших переговоров по делимитации и, наконец, усиление активности экстремистов в центрально-азиатском регионе в 1999–2001 гг. стали, по-видимому, главными факторами, побудившими Астану скорректировать такую позицию. В марте 2000 г. были проведены первые за годы независимости учения пограничных войск РК, охватившие, в том числе, и территории сопредельных с РФ регионов. 10 октября 2002 г. на состоявшейся в Алма-Ате конференции, посвященной рассмотрению программы развития Пограничной службы Комитета национальной безопасности на 2004–2005 гг., было объявлено об изменении приоритетов казахстанской пограничной политики в сторону укрепления границ со странами СНГ, в том числе РФ [32]. После проведенной в конце 1990-х – начале 2000-х гг. реорганизации казахстанской пограничной службы охрана российско-казахстанской границы была поручена двум региональным управлениям – «Ба-тыс» («Запад»; создано в 1999 г., отвечало, в числе прочего, за участки Атырауской области) и «Солтустик» («Север»; образовано в 2002 г., курировало остальные региональные участки границы с РФ). Зоны ответственности новых управлений во многом, хотя и не полностью, совпадали с аналогичными зонами Северо-Кавказского регионального управления Федеральной пограничной службы и ЮВРУ, что в известной мере облегчало взаимодействие между ними. Штат охранявших северный рубеж пограничников комплектовался на контрактной основе, в первую очередь за счет местных жителей приграничных районов. Численность казахстанских стражей границ была гораздо меньшей, чем количество их российских коллег: так, более чем 5 000-километровый участок регионального управления «Солтустик» в 2003 г. охраняли всего 3 тыс. чел. [38].

Почти одновременное развертывание столь крупных подразделений пограничников поставило на повестку дня развитие сотрудничества между ними в целях борьбы с транснациональной преступностью, регулирования трансграничного сообщения, предотвращение инцидентов, которые могли стать следствием односторонних действий. Кроме того, по- вышение важности статуса границы для обеих сторон в известной мере способствовало активизации сотрудничества и между другими силовыми структурами, которое ранее во многих случаях имело лишь формальный характер. Его эффективность значительно снижалась тем, что многие совместные мероприятия российских и казахстанских органов должны были пройти через утверждение центральными властями обеих стран. Это уменьшало результативность борьбы с трансграничными преступными группировками, имевшими возможность гораздо более оперативно реагировать на изменение ситуации, чем противостоявшие им силы. Несогласованность действий сторон в некоторых ситуациях негативно сказывалась и на трансграничном сообщении, становясь причиной заторов и длительных (порою многодневных) задержек на границе. Неудивительно, что борьба с преступностью и регулирование сообщения через границу стали главными сферами, в которых развивалось сотрудничество между поддерживавшими порядок на рубеже и в приграничье российскими и казахстанскими силовыми структурами.

В сфере борьбы с трансграничной преступностью акцент делается на обмене оперативной информацией и осуществлении совместных операций. Пограничники, таможенники и представители органов внутренних дел налаживали обмен базами данных о пересекающих границу грузах, а в некоторых случаях и людях. Получая из РФ информацию об отправляемых в РК товарах, таможенники последней достигли значительных успехов в сфере борьбы с ложным экспортом 3, в том числе и в раскрытии правонарушений, имевших место в те годы, когда информационный обмен с российскими коллегами еще не был налажен. На основании полученной информации осуществлялись аналитические разработки, позволяющие выявлять правонарушения (например, недостоверное декларирование товаров), методы и направления трансграничной деятельности преступных группировок. Среди совместных российско-казахстанских мероприятий, в которых принимали участие пограничные и таможенные службы, органы внутренних дел и безопасности, другие структуры, особую роль стали играть периодичес- ки проводившиеся операции «Граница», «Канал», «Караван-авто», «Мак», «Допинг», «Рубеж», «Трал-перехват», «Заслон», «Транзит», «Привоз».

Особую роль в борьбе с трансграничной преступностью между РФ и РК играла операция «Граница», ежегодно проводимая на территории сопредельных регионов РФ и РК и представлявшая собой комплекс мероприятий, направленных на перекрытие каналов поступления в незаконный оборот наркотических средств, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а также на изобличение и ликвидацию организованных преступных групп, подрыв экономической основы криминального бизнеса [49].

В рамках же борьбы с наркоторговлей особое место занимала операция «Канал», ежегодно проводимая спецслужбами, таможенными, пограничными, правоохранительными и антинаркотическими органами стран-участников Договора о коллективной безопасности. В результате операции «Канал-2003» (проведена в ноябре) удалось изъять около 2 т различных наркотических средств, в том числе более 1,5 т марихуаны, 168 кг опия, около 235 кг героина и более 2 т прекурсоров. Значительных результатов удалось достигнуть благодаря осуществлявшейся с 14 по 19 сентября операции «Канал-2004», когда было конфисковано около 130 кг героина, более 2 т марихуаны, более 52 кг опия и почти 13 т прекурсоров [4]. Гораздо чаще проводились международные контролируемые поставки, позволявшие проследить движение партии наркотиков к получателям и распространителям внутри РФ и только потом осуществить задержание. В 2003 г. таможенными структурами РФ совместно с другими структурами были проведены 22 такого рода поставки, в том числе во взаимодействии с соответствующими органами Казахстана и Киргизии [24]. Подобные кратковременные операции, часть из которых, к тому же, проводилась с регулярной периодичностью в сходные сроки, не позволяли, однако, рассчитывать на перелом ситуации в борьбе с трансграничной преступностью.

Координация совместных действий отрабатывалась и в ходе российско-казахстанских учений, в которых принимают участие пограничные и другие структуры. Впервые совместные командно-штабные учения прошли в 2001 г. с участием морской охраны Федеральной пограничной службы РФ и морской пограничной дивизии РК [12]. Более широкомасштабное мероприятие аналогичного рода было проведено в сентябре 2002 г. на астраханско-атырауском участке и в прилегающей зоне Каспийского моря, его основной целью стала отработка совместных действий по поиску и задержанию бандитских групп, оптимизации борьбы с контрабандой и браконьерством [23]. В мае 2004 г. совместные командно-штабные учения с участием силовых структур РФ и казахстанских пограничников прошли на участке, примыкавшем к зоне ответственности ЮВРУ; на учениях отрабатывались операции по выявлению и пресечению каналов незаконной миграции, оборота наркотических средств, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ [45]. В августе 2005 г. под эгидой Антитеррористического центра СНГ в Актау были проведены учения «Кас-пий-антитеррор-2005», в которых были задействованы подразделения спецслужб Казахстана, России и Украины [42]. Тематика следующих, уже двусторонних, учений «Каспий-2006», организованных погранслужбами в северной части Каспийского моря, включала тренировку механизмов совместного противодействия не только терроризму, но также незаконной миграции и организованной преступности (см., напр.: [5; 6]).

Однако в промежутках же между проведением совместных мероприятий каналы для постоянного взаимодействия между российскими и казахстанскими приграничными силовыми структурами налаживались довольно медленно. Так, в состоявшихся летом – осенью 2000 г. интервью с автором ответственные представители пограничных и таможенных служб Волгоградской области признавали, что имеют крайне мало информации о деятельности казахстанских коллег аналогичного уровня. По имеющимся у автора сведениям, такая ситуация сохранялась и на протяжении нескольких последующих лет.

Для повышения оперативности совместных действий погранслужб и решения проблем, возникающих в их взаимоотношениях, на российско-казахстанской границе была на- лажена работа погранпредставителей 4, институт которых предназначался для решения пограничных вопросов и урегулирования пограничных инцидентов, контроля над выполнением заключенных соглашений, координации борьбы с правонарушениями [46]. Первое официальное совещание погранпредставителей состоялось 25 апреля 2000 г., а по состоянию на март 2006 г. было проведено 8 встреч на уровне руководителей региональных управлений, более 150 – на уровне пограничных представителей, из них около 85 % – по инициативе российской стороны. За пять лет пограничниками двух государств были проведены комплексы мероприятий по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска, совместное сопровождение транзитных поездов, несение службы в совместных нарядах на границе [50].

Более четко правовые рамки взаимодействия между пограничными службами были определены подписанным 9 января 2004 г. Договором о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам. Помимо организации деятельности пограничных представителей, информационного обмена и обмена опытом, приоритетным направлением сотрудничества в Договоре называется подготовка специалистов в области охраны границы (ст. 3). Особо отмечается, что порядок сотрудничества и взаимодействия в северной части Каспийского моря определяется отдельным соглашением (ст. 4) (см.: [13]). В начале марта 2006 г. российские и казахстанские пограничники подписали соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в борьбе с экстремизмом и терроризмом, регулирующее координацию совместных действий в этой сфере [50].

Еще одной приоритетной сферой взаимодействия пограничных и таможенных служб сопредельных стран является согласование мероприятий по обеспечению пропускного режима. Важным шагом в этом направлении стало подписание Соглашения между Правительством РФ и Правительством РК «О пунктах пропуска через российско-казахстанскую государственную границу», заключенного 23 декабря 1998 г. и вступившего в силу ровно через месяц. В ходе последующей работы был утвержден список, включавший 47 авто- мобильных и 20 железнодорожных пунктов (см.: [30]).

Реализация заключенных соглашений, как и в ряде других случаев, выявила недостатки в планах координации действий сторон и дисциплины исполнения уже принятых решений. И РФ, и РК до окончания процедуры согласования в одностороннем порядке открывали пункты пограничного и таможенного контроля, прохождение которых ставило перед выезжавшими за пределы государства серьезную проблему легитимизации своего присутствия при въезде на территорию соседней страны 5. Следует, вместе с тем, отметить, что большинство возникающих противоречий такого рода впоследствии находило взаимоприемлемое решение в конструктивном духе. Помимо двусторонних встреч, таможенники проводили совместные многосторонние консультации с предпринимателями с целью обсуждения проблем, возникающих при оформлении перемещаемых через границу грузов.

На ряде участков в первой половине первой декады 2000-х гг. началось формирование системы, в которой российские и казахстанские службы, обеспечивающие пограничный режим, становятся взаимодополняемыми, частью единого механизма. В самом конце 1990-х – начале 2000-х гг. практика охраны отдельных участков границы лишь российскими пограничниками могла быть объяснена скорее организационно-ресурсной слабостью соответствующих структур: порядок, при котором вопросы пересечения границы полностью решала российская сторона, действовал на тех участках, где казахстанская сторона еще не построила пункты пропуска, симметричные российским [9]. Ближе к середине первой декады 2000-х гг. такое сотрудничество осуществлялось уже между сформировавшимися структурами и выступало проявлением политической воли и высокого уровня доверия к сопредельной стороне. В таком ключе можно, в частности, трактовать установление посменного дежурства погранзастав РФ и РК, о чем была достигнута договоренность по итогам состоявшейся 6 июня 2003 г. встречи между руководителями ЮВРУ и Регионального управления «Солтустик» пограничной службы Комитета национальной безопасности РК [10]; совместное патрулирование с получением общего задания и поддержанием постоянной связи, которое началось в сентябре 2003 г. на участке Оренбургского погранотряда [38]; а также установление идентичных радиостанций для облегчения текущей совместной работы и обмена оперативной информацией на пограничных пунктах РФ и РК в 2003 г. [3]. Еще более важным шагом в развитии координации усилий пограничников и таможенников стало начало процесса по открытию совместных пропускных пунктов. Первый такой пункт – «Кулунда – Щербакты» – был открыт в июле 2004 г. в зоне соприкосновения между Алтайским краем и Павлодарской областью.

В сфере борьбы с преступностью в приграничье важное значение имело сотрудничество между органами внутренних дел сопредельных регионов и районов. В формировании правовой базы такого сотрудничества важную роль сыграли Соглашение между МВД РК и МВД РФ о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов (1998), Протокол о взаимодействии Министерства внутренних дел РФ и Министерства внутренних дел РК в 2001–2003 гг. (2000) и Протокол совещания по вопросам укрепления сотрудничества органов внутренних дел приграничных районов РФ и РК (2000), протоколы о взаимодействии между управлениями приграничных регионов РФ и РК (подписаны в основном в 1998–2000 гг.). В рамках упомянутых и других документов предусмотрены взаимное содействие в борьбе с преступностью, рабочие встречи по обмену опытом, совместные операции, разработка планов скоординированных действий на случаи возникновения чрезвычайных ситуаций [28]. С целью сделать более эффективным взаимодействие правоохранительных структур сопредельных регионов в первой декаде 2000-х гг. начали проводиться объединенные совещания по их приграничному сотрудничеству.

Вместе с тем в начале 2000-х гг. еще недостаточно был налажен обмен информацией о правонарушениях. Например, о преступлениях, совершенных гражданами своих стран в приграничных регионах сопредельного государства, представители органов внутренних дел порою узнавали лишь из газет. Те же недостатки отмечались в сотрудничестве по расследованию нелегальных трансграничных операций локального уровня: контрабанды товаров народного потребления, лесозаготовки в приграничных районах и т. п. [11].

Таким образом, в конце 1990-х – первой половине первой декады 2000-х гг. происходил процесс становления институциональных и правовых механизмов сотрудничества между российскими и казахстанскими силовыми структурами, поддерживавшими порядок на границе и приграничных территориях. Вместе с тем развитие сотрудничества сдерживалось недостатком полномочий у сторон для принятия решений на уровне приграничных территорий, а также недостаточной эффективностью механизмов оперативного обмена информацией.

Вторая половина первой декады 2000-х гг.: поиск новых форм сотрудничества

Во второй половине первой декады 2000-х гг. организация охраны границы с российской и казахстанской сторон претерпела значительные изменения. В связи с улучшением экономической ситуации и в России, и в Казахстане государства получили возможность выделять больше средств на оснащение пограничников и таможенников современными техническими устройствами, что увеличило их возможности контроля над рубежом и проходившими через него трансграничными потоками.

В 2005 г. прежняя структура охраны границы с российской стороны была реформирована, и место ЮВРУ заняли региональные управления Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов. С 2008 г. обустройство российско-казахстанской границы стало главным приоритетом федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2003–2010 годы)», в результате чего активизировалось строительство пограничной инфраструктуры, а пограничники и таможенники стали получать современные технические средства в гораздо большем объеме, нежели ранее.

Региональная структура управления казахстанской погранслужбы в рассматриваемый период осталась без изменений, однако серьезному реформированию подверглась си- стема контроля в пунктах пропуска. По признанию российских таможенников, казахстанские коллеги опередили их в создании системы «одного окна» на границе [31], при которой проверки осуществлялись только пограничниками и таможенниками, тогда как другие инстанции (карантинная, миграционная и иные службы) привлекались к данному процессу только по мере возникновения необходимости. На северном рубеже страны как пилотный проект эта система стала внедряться еще в 2003 г. на пункте «Щербакты» в Павлодарской области, а ее более широкое распространение началось в июле 2005 г. с пропускного пункта «Ауыл» в Восточно-Казахстанской области [20]; с российской же стороны границы данная система начала внедряться только в 2007 году.

На структурные реформы в пограничной и таможенной службах РК большое влияние оказала начатая Евросоюзом в 2002 г. Центрально-азиатская программа по обустройству границ (BOMCA), во многом благодаря которой Казахстан не только перешел к контролю по принципу «одного окна», но также стал инициатором организации совместного контроля на границах с соседними странами, в том числе и Россией [44]. Первым шагом такого рода на российско-казахстанской границе стало уже упомянутое выше открытие осенью 2004 г. объединенного пункта «Кулунда – Щербакты» на границе между Алтайским краем и Павлодарской областью. В апреле 2006 г. для той же цели был начат эксперимент в пункте «Бугристое» (Челябинская область), где службу несли таможенники РФ и РК [7]. Переговоры о заключении соглашения о сотрудничестве при совместном контроле в пунктах пропуска продолжались до 18 апреля 2008 г. и закончились подписанием документа, в котором такой контроль предусматривался в 37 автомобильных, 29 железнодорожных и 1 речном пункте [48].

Из-за структурных реформ (особенно с российской стороны) взаимодействие между пограничниками РФ и РК со второй половины первой декады 2000-х гг. приобрело новый формат. Установившаяся к этому времени традиция регулярных встреч между пограничниками и представителями других подразделений спецслужб была закреплена, однако теперь партнерами отвечающего за охрану основной части рубежа регионального управления «Солтустик» вместо ЮВРУ стали стали управления Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов. Первая встреча в новом формате состоялась в марте 2006 г. в Челябинске и закончилась достижением ряда договоренностей по координации совместных действий на границе [2]. Результатом второй встречи, проведенной в конце ноября – начале декабря того же года в Кустанае, стала выработка конкретного плана таких действий на 2007 г. [16]. Очередная встреча в этом формате, завершившаяся принятием нового плана на 2008 г., состоялась в феврале 2008 г. в Самаре [33]. Кроме того, периодически проводятся переговоры между учреждениями погранслужб двух или сразу нескольких сопредельных регионов. Так, в октябре 2007 г. в Барнауле состоялась рабочая встреча делегаций пограничников Новосибирской области, Алтайского края и Республики Алтай с их коллегами из Восточно-Казахстанской области (см., напр.: [22]).

Еще более интенсивные контакты развиваются и между подразделениями таможенных ведомств сопредельных стран. По состоянию на апрель 2007 г. были проведены четыре встречи руководителей таможенных служб приграничных регионов [39]. В ходе многочисленных переговоров были достигнуты соглашения о развитии взаимодействия по различным вопросам: борьбе с преступностью, обмене информацией о пересекающих границу товарах и транспортных средствах 6 и т. п. Важным шагом в плане упрощения процедуры и сокращения времени таможенного досмотра стали достигнутые в декабре 2007 г. в приграничном пункте пропуска «Петухово» (Курганская область) договоренности о введении единых форм таможенных и транзитных деклараций и о взаимном признании деклараций, заполненных в соседней стране [31]. На уровне отдельных регионов взаимодействие в некоторых случаях становится еще более тесным. Так, в апреле 2007 г. руководством Омской таможни было принято решение, дающее право казахстанским коллегам проводить оперативные мероприятия в 30-километровой таможенной зоне на территории этого региона РФ

[39]. Кроме того, в некоторых сопредельных областях были предприняты шаги к институционализации диалога между таможенниками и предпринимателями обеих стран. В результате одной из таких встреч, состоявшейся в декабре 2006 г. в Актюбинской области, представители деловых кругов и таможенных служб этого региона и Оренбургской области подписали меморандум о взаимном сотрудничестве [34].

Более регулярными становятся и контакты между органами внутренних дел пограничных регионов. По состоянию на май 2007 г. было проведено уже пять объединенных совещаний по их приграничному сотрудничеству [37]. Многочисленные встречи организовывались и на уровне управлений внутренних дел отдельных пограничных регионов [36]. В ходе таких встреч принимались решения о контроле над выполнением запросов о взаимной помощи, расширении обмена сведениями баз данных и другой информацией о правонарушениях, улучшении взаимодействия между правоохранительными органами приграничных районов, проведении совместных учений и т. п. [1; 8; 29; 43]. По сценарию одного из таких учений, организованных новосибирским и павлодарским управлениями внутренних дел в октябре 2006 г., отрабатывалась ситуация поимки особо опасных преступников, захвативших заложников в Казахстане и пытавшихся скрыться на сопредельной территории РФ (см., напр.: [41]).

В приграничных регионах периодически проходят встречи и с участием представителей других правоохранительных органов: прокуратур, антинаркотических ведомств и т. п. Одной из главных целей подобных мероприятий также является налаживание координации совместных действий и более оперативного обмена информацией. Так, по итогам состоявшегося в Омске 26–27 ноября 2007 г. совещания руководителей территориальных органов Госнаркоконтроля в приграничных регионах и территориальных органов Комитета по борьбе с наркобизнесом МВД РК был подписан протокол, в котором за приграничными территориальными подразделениями Казахстана и России юридически закреплялось право на прямое взаимодействие по вопросам пресечения наркотрафика [18].

Интенсификация сотрудничества между правоохранительными органами РФ и РК, вероятно, способствовала повышению эффективности спецопераций по пресечению наркотрафика и транзитной нелегальной миграции из азиатских и африканских стран «дальнего зарубежья» на территорию ЕС. Если в 2004 г. по итогам проводимой при самом активном участии российских и казахстанских силовых структур международной операции «Канал» было изъято 4,9 т наркотиков, в том числе 220,8 кг героина (см., напр.: [15]), то в 2007 г. – уже около 28 т наркотиков, включая 8 т опия и 1,1 т героина (см.: [25]). Такого рода мероприятия вряд ли, однако, могут решить проблему трафика героина из Афганистана через РК и РФ, объем которого, по меньшей мере, далеко превышает 100 т в год. Более эффективными можно считать совместные операции российских и казахстанских силовых структур против преступных группировок, занимавшихся транспортировкой нелегальных мигрантов. Так, в 2004–2005 гг. крупных успехов добились представители казахстанских правоохранительных органов, выявив несколько каналов, по которым организовался трафик через российско-казахстанскую границу мигрантов из Пакистана и Бангладеш (см., напр.: [14]). В 2005 г. сотрудники ФСБ Челябинской области во взаимодействии с КНБ РК раскрыли еще один канал такого трафика, задержав его организаторов во главе с жителем Москвы (по результатам следствия несколько московских и петербургских турфирм были лишены права на консульское обслуживание), а также переправлявшихся в страны ЕС 100 граждан Пакистана (см., напр.: [50]). По всей видимости, именно успехи подобных операций дали основание руководителю погранслужбы РФ В. Проничеву в октябре 2007 г. заявить, что «удалось практически полностью перекрыть каналы незаконной миграции граждан третьих стран через российско-казахстанскую границу» (см.: [35]). Представляется, однако, что уменьшение активности организаторов трафика людей можно объяснить не только успехами правоохранительных органов, но и действием «эффекта замещения»: большинство крупных транснациональных группировок могло просто переориентироваться на «балканский марш-

И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ рут», сочтя его более коротким и легким, чем «северный».

Таким образом, во второй половине первой декады 2000-х гг. в отдельных сферах и на некоторых участках границы началось формирование структуры взаимодействия, в рамках которой российские и казахстанские структуры дополняют друг друга, являются частями единого механизма. Это обеспечивает сторонам экономию средств и сокращает далеко не соответствующее международным стандартам время пограничного и таможенного контроля (от нескольких часов до нескольких суток для коммерческого транспорта) в пунктах пропуска. Однако пока рано говорить о том, что такая система взаимодействия между российскими и казахстанскими силовыми структурами является сложившейся и эффективной: она должна пройти испытание временем.

Заключение

Начавшееся с конца 1990-х гг. укрепление границы сначала с российской, а затем и с казахстанской стороны на фоне обострения проблем наркотрафика и других видов контрабанды (последняя проблема, впрочем, отчасти стала следствием такого укрепления) и нелегальной транзитной миграции из стран «дальнего зарубежья» поставили перед сторонами вопрос о налаживании сотрудничества между пограничными и таможенными службами, а также другими структурами, задействованными в обеспечении пограничной безопасности и поддержании правопорядка в приграничье. Недостаточная эффективность такого сотрудничества играла на руку транснациональным преступным группировкам, приводила к дублированию функций между охранявшими границу с двух сторон структурами, увеличивало время пограничного контроля. Налаживание двусторонних связей продолжалось длительный период вплоть до настоящего времени. В результате были выработаны механизмы оперативного взаимодействия между силовыми структурами приграничных регионов и началось создание упрощенных схем совместного контроля в пунктах пропуска. Вместе с тем какой-либо общей модели взаимодействия, работающей на всей грани- це и на всех пунктах пропуска, пока не выработано. Также не свидетельствуют о росте взаимного доверия разногласия по поводу целесообразности укрепления границы (российская сторона считает это необходимым, тогда как Казахстан периодически выступает против, предлагая взамен совместно обустроить свои южные рубежи) и затянувшиеся переговоры о создании зоны свободной торговли. Как представляется, именно от результатов таких переговоров во многом будут зависеть тенденции развития российско-казахстанского сотрудничества в сфере пограничной безопасности, которое, несмотря на общий благоприятный политический фон, пока остается недостаточно систематичным.