Сфера культуры в контексте государственных реформ

Основная цель государственной культурной политики — развитие культурного потенциала и сохранение историко-культурного наследия — может быть достигнута за счет удовлетворения культурных потребностей населения через предоставление широкого спектра услуг, создание условий для равного доступа к культурным ценностям разным категориям населения.

С 2004 года государство задает новые векторы формирования и развития социально ориентированной политики. Приоритеты и направления реформирования отражены в ежегодных Посланиях Президента РФ В .В. Путина Федеральному Собранию. Создание эффективных механизмов управления — одна из стратегических задач государства, которая решается в рамках проведения административной реформы, ее правового обеспечения, а также реструктуризации бюджетного сектора экономики.

Административная реформа направлена на совершенствование механизмов управления государством. Основное содержание административной реформы связано с разделением полномочий между разными уровнями власти, определением требований к государственной службе, пересмотре функций и структуры исполнительной власти.

Вертикаль власти четко делится на федеральный, региональный и муниципальный уровни, каждому из них задается свой перечень полномочий, обеспеченный определенным объемом имущества и расходных обязательств соответствующих бюджетов. Для реализации полномочий в сфере культуры на федеральном уровне в составе Правительства создано Министерство культуры и массовых коммуникаций, на региональном — региональные министерства или управления культуры, на муниципальном — управления, комитеты, отделы культуры. Эти структуры осуществляют функции управления, и, в свою очередь, создают сеть подведомственных организаций, предоставляющих населению конкретные услуги. Количество управленческих структур заметно сокращается за счет упразднения или объединения в единый орган управления близких по направлениям работы аппаратов. Наибольшим разнообразием отличаются органы власти муниципального уровня. Есть примеры, когда органы управления культурой объединены с направлениями: спорт, молодежная политика, связи с общественностью, средства массовой информации.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства. Повышаются требования к уровню квалификации государственных и муниципальных служащих, определяются должностные регламенты, разрабатываются критерии, по которым оценивается их труд.

Реформа функций и структуры исполнительной власти включает оперативную и институциональную составляющие. Оперативная состоит в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций. Институциональная часть реформы заключается в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Основополагающими актами правовой реформы стали Федеральные законы ФЗ-95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» [1], ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» [2]. Новое в законодательстве закрепляет принцип федеративности и развивает возможности регионов и местного самоуправления.

В соответствии с федеральным законодательством создается нормативная база региональной культуры. Принимаются региональные законы о деятельности в сфере культуры, образования, библиотечного дела, об охране и использовании памятников истории и культуры, о поддержке народных промыслов и ремесел, а также документы, регламентирующие оплату труда в бюджетных организациях, определяются меры социальной поддержки специалистов культуры, в том числе проживающих в сельской местности. Эта составляющая реформы проходит с немалыми сложностями. Именно на муниципалитеты приходится основная нагрузка по обеспечению жителей социальными, в том числе культурными услугами. Но уже в ходе подготовки к вступлению в действие Федерального закона ФЗ-131 и практики и законодатели убедились в его несовершенстве и допущенных досадных ошибках при формировании его положений, касающихся сферы культуры. В законе не были прописаны полномочия, связанные с развитием традиционного народного творчества и ремесел, не отражены вопросы, касающиеся музейного дела. Изменения, принятые относительно ФЗ-131, частично исправили положение, но уже запущенный механизм распределения полномочий приводит к утратам традиционных, зарекомендовавших себя многолетней практикой работы связей, разрушению моделей управления. Есть примеры, когда расформировываются централизованные библиотечные и клубные системы — структуры, которые ведут методическую работу: обеспечивают подбор кадров и осуществляют меры по повышению их квалификации; благодаря которым организовано обслуживание населения на территориях, где нет стационарных учреждений культуры.

Болезненно идет распределение полномочий в муниципальных районах между районом и «столичным» поселением. На имущество организаций, расположенных в таких поселениях, одновременно претендуют оба уровня власти, т. к. закон предусматривает практически одинаковые полномочия по созданию условий для организации досуга населения, организации библиотечного дела, организации музеев.

Наибольшее количество обращений от муниципальных учреждений культуры в адрес региональных органов управления культурой — это просьбы об оказании финансовой помощи. Две наиболее часто повторяющиеся проблемы: состояние сети учреждений и их материальной базы, которые находятся в критическом состоянии или разрушены; участие творческих коллективов в престижных всероссийских и международных конкурсах и фестивалях, которые также требуют немалых затрат. Закон не предусматривает возможности финансирования муниципальных учреждений культуры из средств регионального органа управления. В компетенцию регионального уровня власти входит организация предоставления услуг только за счет подведомственных ему организаций. Ради прозрачности бюджетных потоков оказались разрушенными вертикальные связи управления культурными процессами. Субъекту Российской Федерации все сложней координировать развитие культурных процессов на своей территории, т. к. в реальном арсенале средств управления остается работа по подготовке кадров и методическое сопровождение многочисленных организаций культуры разных видов и типов. Документы региональной власти носят рекомендательный характер, а значит не обязательный для исполнения на местах.

Способом решения этих проблем является определенная законодательством возможность создания комплексных региональных программ. Программно-целевое проектирование позволит решать общезначимые проблемы региона за счет объединения возможностей и согласования интересов разных уровней власти.

Экономическая реформа заявлена в виде реструктуризации бюджетного сектора, ее сутью является переход от сметного финансирования учреждений на бюджетирование, ориентированное на результат. Высокие требования к качеству услуг, предоставляемых населению, их соответствию запросам потребителей входят в противоречие с условиями, в которых работает большинство учреждений. Сомнительно ожидать творческих свершений от клуба или библиотеки, находящихся в аварийной ситуации, не отапливаемых в зимнее время. Понятно, что состояние материальной базы, наряду с такими составляющими, как состояние книжного фонда в библиотеке или наличие специального оборудования в клубе, уровень квалификации специалистов, определяют качество предоставляемой учреждением культуры услуги. Предстоит осмыслить и разработать методику финансирования сферы культуры, учитывая ту важную роль, которую играет культура в обеспечении социальной стабильности и обеспечения качества жизни конкретной территории.

Тема определения результативности деятельности учреждений также имеет только общие очертания, т. к. не определены индикаторы и объемные показатели деятельности учреждений. Результат культурной деятельности иногда трудно оценить в привычных категориях: количестве мероприятий, числе зрителей или количестве выданных книг, не менее важно увидеть и обозначить качественные характеристики. В основе оценки деятельности учреждений целесообразно выделить две группы показателей:

• —    первая группа показателей может оказаться значимой для оценки деятельности учреждения культуры с точки зрения органов управления ведомственного и территориального характера;

• —    вторая группа показателей позволяет оценить работу учреждений культуры глазами непосредственных потребителей услуг данного учреждения, например, жителей данного населенного пункта.

Абсолютные показатели — количество мероприятий, число посетителей, читателей, учащихся дают информацию об объемах работы, но являются менее информативными, чем относительные—доля обслуживаемого населения, книгообеспеченность на одного жителя или читателя, охват детей дополнительным образованием, обновляемость фондов или процент экспонируемых предметов музейного хранения.

Финансовые показатели деятельности учреждения связаны не столько с экономией бюджетных средств, сколько с эффективным их расходованием. Грамотное планирование потребности бюджетных средств не должно создавать эффекта их экономии, план должен равняться факту. Государство пытается контролировать процесс закупок товаров и услуг через обязательное прохождение конкурсов, проведение котировок. Однако основной критерий — выгодная цена—часто противоречит необходимым параметрам приобретаемого оборудования или услуги, которые сложно, а иногда просто невозможно предусмотреть. Почему вы приглашаете этот, а не

Н.В. Зуева другой коллектив для участия в фестивале или празднике, этого, а не другого режиссера на постановку спектакля, ведь стоимость их услуг выше? Потому что в результате хотим получить событие, а не рядовое мероприятие. Эту «событийность» непосредственно измерить сложно, но завтра она даст рост числа зрителей, увеличение объема выручки от продажи билетов. Поэтому критерием эффективности деятельности учреждения следует считать стопроцентное освоение бюджетных средств, а также объем полученных внебюджетных. Эффект спектакля, мероприятия, кинофильма зависит от многих составляющих: таланта творцов, актуальности избранной темы, вложенного в постановку количества финансовых средств, и тут же: комфортности зала, качества рекламы, культуры обслуживающего персонала; он измерим будет в количестве посетителей, цене билета, объеме выручки, проценте заполняемости зала и даже наличии объявления «Билетов на сегодня нет». Однако надо оговориться, что объем полученных от реализации услуг средств имеет некоторые ограничения. Они связаны с нормами трудозатрат создателей культурной услуги, режимом их работы, «предельностью» числа зрителей в зале и количеством мероприятий в конкретном помещении или в течение дня, недели, месяца, в конце концов, ценой билета, которая должна быть гибкой и учитывать покупательские возможности аудитории.

В качестве относительных критериев результативности деятельности учреждений можно предложить: охват населения услугами (библиотек, музеев и т. д.), число посещений на 1000 жителей; доля учреждений, имеющих выход в Интернет; доля учреждений, имеющих веб-сайт; доля классических (или современных, местных авторов) произведений в репертуаре (театра, коллектива); доля участников клубных формирований от общего количества населения; обновляемость фонда, репертуара; общее число посетителей, соотнесенное с числом (количеством) мероприятий, что будет отражать среднюю посещаемость мероприятия; доля вовлеченных в деятельность учреждений культуры представителей отдельных возрастных и социальных групп от общего количества представителей данной группы, например, доля вовлеченных подростков от общего числа подростков данного населенного пункта; доля мероприятий межведомственного (совместного, комплексного) характера, например, количество мероприятий, осуществленных совместно со службой занятости, школой, центром социальной защиты от общего количества мероприятий, что позволяет определить уровень взаимодействия с другими учреждениями территории (образовательными, социальными и т. д.); доля мероприятий, рассчитанных на участие всей семьи, что позволяет поддерживать семейные устои, традиции, формировать культ семьи, от общего количества мероприятий.

В качестве экономических показателей можно предложить долю расходов на сферу культуры в соответствующем бюджете; доля бюджетных средств в общем количестве израсходованных средств; объем средств бюджета на культурное обслуживание 1 жителя; объем затрат на обслуживание 1 посетителя; объем средств, которые житель тратит на услуги культуры (определяется как отношение средств, полученных от платной деятельности учреждений, к общему числу жителей); доходы учреждения культуры, соотнесенные с общим числом сотрудников учреждения, что отражает объем доходов на одного работника; доходы учреждения культуры, соотнесенные с площадью учреждения культуры, что отражает доходность использования одного квадратного метра помещения; доходы учреждения культуры, соотнесенные со стоимостью используемого оборудования. Развитие материальной базы учреждения культуры может быть оценено через коэффициент обновления, когда стоимость нового оборудования введенной техники соотносится с общей стоимостью оборудования на конец года; соответствие сети учреждений нормативной; уровень заработной платы работников культуры, соотнесенный со средним в регионе, территории.

Абсолютные показатели отражены в государственной или ведомственной статистической отчетности. Это число посетителей, пользователей; число книговыдач, число мероприятий, число клубных формирований, количество мероприятий регионального, российского, международного уровня, которые проводились учреждением, или его представители приняли в них участие, количество деловых партнеров учреждения культуры (организаций или отдельных граждан, которые постоянно контактируют с учреждением, являются заказчиками его услуг или оказывают помощь), число методических мероприятий по актуальным проблемам практики, количество методических разработок по актуальным проблемам практики.

К экономическим показателям эффективности деятельности учреждений можно отнести средний размер заработной платы работников; объем средств, полученных от реализации собственной продукции, объем средств, привлеченных от спонсоров.

Для анализа можно использовать показатели деятельности учреждений аналогичного по социально-экономическим условиям города или района, отнесенных к одной группе оплаты труда руководящих работников, наблюдая динамику изменений за несколько лет.

Вторая группа показателей оценки деятельности учреждений культуры позволяет провести анализ с позиции непосредственных потребителей услуг учреждения культуры, то есть населения. Очевидно, в большей своей части это могли бы быть качественные показатели, полученные в результате анкетирования населения. В большей степени нас может интересовать в этом случае качество оценки предлагаемых услуг и проводимых мероприятий, уровень удовлетворенности «ассортиментом» предлагаемых основных услуг, качество сопутствующих услуг, таких как, например, работа кафе, выездной торговли и т. д. При оценке деятельности учреждений культуры анкета может содержать вопросы, позволяющие оценить новизну мероприятия, информативность, интерес, вовлеченность населения, учет специфики национальных традиций, доброжелательность атмосферы и ряд других качественных критериев. Анкетирование потребителей позволяет оценить значимость отдельных видов услуг учреждений культуры, определить качественные критерии оценки и сравнения, выявить слабые стороны деятельности учреждения культуры, определить приоритетные направления развития. Установление обратной связи с потребителем позволит помочь учреждениям культуры выработать новое видение своего дальнейшего развития.

Разработка методики определения эффективности деятельности учреждений может стать основой перехода от сметного финансирования на бюджетирование, ориентированное на результат. При этом надо помнить, что отложенный во времени социальный эффект культурной деятельности должен настраивать государство рачительно относиться к этому стратегическому ресурсу, оберегая культурный потенциал как одну из наивысших ценностей.