Социальное обеспечение в СССР во второй половине 1950-х - первой половине 1980-х гг. (по материалам Нижнего Поволжья)

DOI:

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ провозгласила российское государство социальным. Это означает, что его политика нацелена, в том числе, на обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, на развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (статья 7) [42, с. 7]. Выполняя все эти функции, институт современной социальной работы в России, сформировавшийся в конце прошлого века, сталкивается со многими проблемами, облегчить решение которых во многом помогает обращение к историческому прошлому нашей страны.

Особое место в этом отношении занимает период второй половины 1950-х – первой половины 1980-х гг., когда произошел переход к всеобщей пенсионной системе, были усилены меры социальной защиты, что в итоге привело к формированию более или менее целостного социального государства. Анализ основных проявлений в деятельности служб социального обеспечения и страхования в этот период на региональном нижневолжском уровне, который до сих пор остается еще недостаточно полно исследованным, поможет нынешнему поколению политиков и специалистов по социальной работе более качественно решать проблемы социального обеспечения нуждающегося в этом населения.

Военное лихолетье и вызванные им восстановительные процессы вынудили власть имущих начать процесс выделения социальной политики в самостоятельное направление внутренней политики государства. Этот процесс привел к некоторым позитивным результатам, которые, прежде всего, ощутили инвалиды войны и труда, в частности, в Астраханской области [2; 3]. В то же время при жизни Сталина это проводилось не столь последовательно, что наглядно демонстрируют материалы о положении в системе социального и прежде всего пенсионного обеспечения в стране к весне 1953 года. Руководство Министерства социального обеспечения в адресованной на имя Г.В. Маленкова записке от 22 июля 1953 г. охарактеризовало состояние советского пенсионного законодательства как сложный, громоздкий перечень законов, содержащий «множество условных и ничем не оправдываемых ограничений, противоречий и устаревших положений» [48, л. 71]. Отсутствие системности в законодательстве приводило к серьезным сбоям в функционировании органов социального обеспечения. Получила распространение практика нарушений в начислении пенсий, нередко их получали лица, не имеющие на это право. Многие жители областей Нижнего Поволжья, как и всей страны, вообще не получали никакой помощи. Те же, кто мог рассчитывать на материальную помощь со стороны государства (семьи воинов, погибших на фронтах Великой Отечественной войны, инвалиды войны и труда, престарелые колхозники, инвалиды детства и др.), ожидали ее оказания по месяцу и более или вообще получали отказ. Подобное отношение властей к населению и особенно сельскому вынуждало колхозников любыми путями перебираться в город. Так, если в 1951 г. от населения Саратовской области в приемную председателя Президиума Верховного Совета РСФСР поступило 4 958 заявлений с жалобами, то в 1953 г. уже 7 008. Причем в большинстве заявлений содержались просьбы об увеличении размера пенсий [36, л. 2–3]. Население жаловалось и на работу областной врачебно-трудовой экспертной комиссии (ВТЭК), работниками которой нередко допускались ошибки при определении групп инвалидности [37, л. 81–82].

Сокращалось число инвалидов и пенсионеров, трудоустроенных по линии облсобесов. Так, на 1 июля 1953 г. в Октябрьском районе г. Саратова количество работающих инвалидов Великой Отечественной войны уменьшилось на 0,3 %, инвалидов труда – на 2,1 %. План по обучению инвалидов войны выполнен на 35,8 % [20, л. 259]. Неработающие пенсионеры и инвалиды труда, особенно больные туберкулезом, постоянно жаловались в сектор трудового и бытового устройства облсо-беса на нехватку путевок в санатории. Аналогичное положение наблюдалось и с мото- и велоколясками, производимыми протезными заводами в недостаточном количестве. Неудовлетворительными были условия труда и быта членов инвалидной кооперации, в частности, слепых. Областные отделы Всероссийского общества слепых (ВОС) ничего не могли сделать для их улучшения, в частности, в Саратовской области [21, л. 70]. Имеющиеся дома инвалидов в регионе были переполнены, чтобы попасть в них, нуждающиеся ожидали по несколько лет. Многие районные отделы социального обеспечения располагались в не приспособленных для организации нормальной работы помещениях [41, с. 357–358].

Все вышеперечисленное, в сумме с другими доставшимися новому советскому руководству от предшествующей эпохи социальными проблемами, делало систему социализма более уязвимой в мирном соревновании перед капитализмом. Необходимость доказать преимущества социализма более наглядным путем заставила Н.С. Хрущева обратить более пристальное внимание на социальные вопросы, проявляя заботу о массе пожилых людей – главном «человеческом материале» первых пятилеток и инвалидах войны. Уже к концу 1953 г. расходы на пенсионное обеспечение рабочих и служащих в целом по стране увеличилось в четыре раза по сравнению с 1940 годом [19, с. 32]. А с 1 января 1954 г. в среднем в два раза были повышены пенсии по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца всем категориям трудящихся, кроме военнослужащих [49, л. 16–21]. Высвобождавшиеся за счет пересмотра пенсионного законодательства военнослужащих в 1955 и 1959 гг. и сокращения расходов на оборону средства позволили на- значить пенсии тем категориям населения, которые ранее пенсий не получали. Например, военнослужащим, осужденным за совершенные преступления и отбывшим наказание или освобожденным из заключения по амнистии [53, л. 110, 112, 119]; гражданам, необоснованно привлеченным к уголовной ответственности и впоследствии реабилитированным [51, л. 61]. Не были обойдены вниманием и пенсионеры – члены КПСС. Согласно принятому Совмином СССР Постановлению «О мерах по дальнейшему улучшению материально-бытовых условий старых членов КПСС» от 15 мая 1954 г. Министерство социального обеспечения РСФСР стало им выплачивать денежные пособия в размере от 600 до 1 200 рублей [23, л. 215–216]. В таких же размерах выплачивались пенсии персональным пенсионерам союзного, республиканского и местного значения, назначаемые согласно Положению «О персональных пенсиях» (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 14 ноября 1956 г. и дополняющими его законодательными актами) соответственно за заслуги перед Союзом ССР, союзной республикой или местного значения [45]. Это был определенный результат реализации задач, поставленных XX съездом КПСС относительно обеспечения престарелых граждан [47, л. 65]. Повышены были пенсии и тем, кто работал во вредных для здоровья условиях. Для них устанавливалась максимальная пенсия 1 200 рублей. После денежной реформы 1961 г. – 120 рублей [51, л. 31, 32, 47–49]. Проявлялась определенная забота об инвалидах Великой Отечественной войны, для которых вводилась 15%-ная надбавка к пенсии, разрабатывались мероприятия по улучшению протезно-ортопедической помощи [54, л. 153– 154]. Был реформирован режим труда на предприятиях ВОС. Инвалиды получили право бесплатного пользования внутригородским транспортом и ряд других льгот. Существенному реформированию подвергалась система социального страхования. Изменения в социальном законодательстве сопровождались увеличением ассигнований на социальное страхование. Так, в целом по стране за 1954–1959 гг. расходы государства на эти цели выросли в два раза, что позволило увеличить объемы выплачиваемых пособий [46, с. 355].

Однако центральным событием реформирования системы социального обеспечения периода хрущевской «оттепели» стало принятие 14 июля 1956 г. Закона «О государственных пенсиях» [50, л. 2, 4–12]. Определив три вида пенсий – по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца – закон и постановление, детализирующее порядок его реализации, не только расширили круг лиц, которым они предоставлялись, но и практически положили начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся. Был установлен самый низкий в мире возрастной порог ухода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин). Размеры всех разновидностей пенсий колебались от 360 руб. до 1 200 рублей. Средняя пенсия по старости в 1956 г. составляла 230 руб., что было выше среднего прожиточного минимума. Согласно прописанным в этом законе положениям должно было осуществляться и пенсионное обеспечение офицеров, военнослужащих сверхсрочной службы, писателей, композиторов, работников изобразительного искусства, просвещения, здравоохранения, сельского хозяйства и членов их семей; учащихся средних школ, ставших инвалидами в результате трудового или профессионального увечья и других [41, с. 359–360].

Уже на стадии обсуждения (май 1956 г.) проект Закона «О государственных пенсиях» вызвал большой позитивный резонанс в обществе. Так, слесарь саратовского штампомеханического завода по поводу этого закона высказался так: «…Я получаю пенсию по старости в размере 165 рублей… По новому положению мне будет выплачиваться пенсия 960 рублей в месяц, то есть в пять раз больше моей настоящей пенсии. Я могу хорошо жить, полностью обеспеченным в старости» [24, л. 7]. Принятие нового закона способствовало улучшению материального положения пенсионеров и в других областях Нижнего Поволжья. Так, например, кузнец Сталинград-гидростроя до издания закона о пенсиях получал пенсию в размере 150 руб., а по новому закону его пенсия составила 1 200 рублей [37, л. 103]. Письма с благодарностями за обеспечение хорошими пенсиями поступали в редакции местных газет также от пенсионеров Астраханской области [5] и созданной в 1957 г.

в составе Ставропольского края Калмыцкой автономной области [55, л. 6–7], преобразованной затем в АССР [35, л. 34; 59; 60]. В то же время на митингах можно было услышать недовольство новым пенсионным законодательством. Примером такой жалобы может служить письмо жителя Саратовской области следующего содержания: «Я родился в 1928 г. С десяти лет я стал инвалидом, у меня был ушиб позвоночника, в результате чего у меня отнялись обе ноги и совершенно недвижимы. Совсем недавно читая Закон о государственных пенсиях и в новом законе ничего нет о пенсии инвалидам детства. Я имею 28 лет, родители мои престарелые имеют по 50 лет. Я как буду в дальнейшем жить и кормиться, если мне не будут платить государственную пенсию. Этот вопрос меня, как инвалида, очень волнует» [50, л. 189]. Однако позитивные высказывания превалировали над критикой.

Закончив в 1956–1957 гг. перерасчет пенсий, облсобесы стали выплачивать их в новых размерах, в частности, в Саратовской области проживали 163 тыс. пенсионеров [26, л. 61], в Сталинградской области – 110 тыс. человек. Суммы, предназначенные для выплаты пенсий, выросли почти в 2,5 раза [37, л. 102–103], матери-одиночки и сироты, оставшиеся после Великой Отечественной войны, стали получать пособия [4; 12]. Однако особого внимания Министерства социального обеспечения РСФСР требовало к себе население появившейся в конце 1950-х гг. на карте страны Калмыцкой АССР. Съезжавшиеся со всей страны на территорию автономной республики калмыки нуждались в самой разнообразной помощи. Совет министров выделил в феврале 1957 г. инвалидам войны 2 млн руб. на строительство жилья [37, л. 177], 1,5 млн руб. для оказания единовременной безвозвратной помощи остронуждающимся семьям калмыков и 100 тыс. руб. на орграсходы по переселению калмыцкого населения [35, л. 19–20]. В то же время, выделяя эти средства, в Министерстве не всегда принимались в расчет реальные потребности республики. Многие чиновники в МСО вообще не имели представления о существовании Калмыцкой АССР. Поэтому краевой отдел социального обеспечения испытывал значительные трудности в обеспечении нуждающихся санаторными путевками, протезами, мотоколясками, расширении сети домов инвалидов [37, л. 178–182]. Повинны были в этом и ведомственные барьеры, которые являлись причинами жалоб населения на волокиту в городских отделах социального обеспечения и районных ВТЭК [58; 60].

Условия, в которых социальные работники претворяли в жизнь реформу пенсионного обеспечения, были достаточно плачевными и в других областях Нижнего Поволжья, особенно в конце 1950-х годов. Так, в письме работницы астраханского речного порта, опубликованном в местном органе обкома КПСС, приведена яркая характеристика условий работы одной из врачебно-трудовых экспертных комиссий: «Комната ожидания – это длинный узкий коридор со скамейками по обеим сторонам. Теснота такая, что трудно подойти к окошку регистратуры. Гардеробной нет, и посетители сидят, держа в руках зимнюю одежду. Да и обслуживающему персоналу негде повесить пальто. Умывальник неприглядный. На полу старые с заплатками дорожки» [6]. Артели промкооперации в Сталинграде, призванные заниматься вопросом трудоустройства инвалидов, не только сократились в течение 1953–1958 гг. с 59 до 28, но в них значительно уменьшилась производственная площадь на одного работающего. В городе медленными темпами велось и строительство интернатов и домов инвалидов. В Астраханской области в лечебных учреждениях ощущался дефицит коек для инвалидов [37, л. 108, 160, 191–192; 71]. Аналогичная ситуация наблюдалась и в Саратовской области [41, л. 361], являясь причиной многочисленных жалоб пенсионеров. Другим поводом для их недовольства выступали нарушения пенсионного законодательства. Так, в Сталинграде в 1957 г. были выявлены нарушения в 707 тыс. пенсионных дел на сумму более 500 тыс. рублей. Тем самым были ущемлены права горожан на сумму в 200 тыс. рублей. Это во многом объяснялось еще и тем, что у многих сталинградцев в силу практически полного разрушения города в годы Великой Отечественной войны не сохранилось никаких документов, а архивные работники не стремились помочь вос- становить их [37, л. 103–104, 194, 276]. В Саратовской области в 1957 г. в облсобес поступило около 10 тыс. жалоб [27, л. 3; 28, л. 59]. В целом по стране вследствие допущенных ошибок только в 1963 г. было незаконно выплачено пенсий на сумму 508 тыс. руб. и переплачено на сумму 3 312 тыс. рублей [57, № 8, ст. 60].

Все это послужило основанием для принятия в январе 1961 г. нового «Положения о Министерстве социального обеспечения РСФСР», призванного повысить качество исполнения основных функций этого ведомства: выплаты пенсий, организации врачебно-трудовой экспертизы, трудового устройства и профессионального обучения инвалидов, материально-бытового обслуживания пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставления протезно-ортопедической помощи [56, № 2, ст. 7]. Реализация этого положения привела к некоторому сокращению сумм переплат пенсий, улучшению работы ВТЭК, были проведены значительные работы по капитальному ремонту детских домов инвалидов и домов престарелых. Выросли расходы на социальное обеспечение. Например, только за 1962 г. и девять месяцев 1963 г. на все виды социальной помощи в Калмыцкой АССР было израсходовано 8 млн рублей [62].

Однако принятые меры не привели к снижению количества жалоб, поступавших в местные органы власти Нижнего Поволжья. Одной из причин их роста являлось то, что вышеуказанные изменения системы пенсионного обеспечения прежде всего затронули население городов. Колхозники в этой области оказались обделенными. Право на получение государственных пенсий по старости имели лишь инвалиды Великой Отечественной войны, председатели колхозов, специалисты по сельскому хозяйству и механизаторы, перешедшие в колхозы после реорганизации МТС. Рядовые же колхозники могли рассчитывать только на страховые и пенсионные фонды, находящиеся в распоряжении касс общественной взаимопомощи колхозов (КОВК). Они оказывали помощь семьям погибших воинов, инвалидам войны, а также колхозникам в случае старости, болезни, потери трудоспособности, при содержании детей-сирот. В Саратовской области в 1956 г. правлениями этих касс было выдано нуждающимся 16,8 тыс. руб. и 182,5 центнеров хлеба [25, л. 424], в Сталинградской области в 1957 г. денежный фонд КОВК составлял 3,5 млн руб. [1, с. 24], а натуральные фонды оценивались в 440 тыс. рублей. В 1959 г. в распоряжении только одной КОВК Яшалтинского района Калмыцкой АССР находилось свыше 6 тыс. пудов хлеба, около 100 тыс. рублей [61]. Однако даже такую помощь получало не все население Нижнего Поволжья, например, в Саратовской области такой помощи были лишены жители шести районов [39, л. 37]. Именно для них государством были введены пособия, а при колхозах созданы общественные фонды помощи и пенсионного обеспечения [41, с. 363]. Однако причины для недовольства у престарелых колхозников все еще сохранялись, поскольку не существовало единых норм отчислений в вышеуказанный фонд. Во многих хозяйствах пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца не назначались, размер пенсий был низким. Управление пенсионным делом в некоторых колхозах было децентрализовано, пенсии назначались в пределах одного и того же колхоза различными органами (правлением колхоза, комиссиями по назначению пенсий и КОВК), функции которых не были четко разграничены [1, с. 26].

Снизить количество жалоб сельчан было призвано введение государственных пенсий колхозников, ставшее подлинной «революцией» в социальной сфере. Осуществить это мероприятие, как отмечалось в специально подготовленной по этому вопросу записке и адресованной в ЦК КПСС 30 декабря 1963 г., руководство страны рассчитывало за счет средств колхозов (примерно на 70–75 %) и частичного привлечения средств государства (25–30 %). Планировалось на первом этапе установить колхозникам небольшие пенсии примерно в размере 50 % от пенсий, устанавливаемых для рабочих и служащих, проживающих в сельской местности. Эти предложения, получив одобрение на февральском Пленуме ЦК КПСС 1964 г., легли в основу проекта Указа Президиума Верховного Совета СССР «О пенсиях и пособиях колхозникам» и проекта Постановления Совета министров СССР «О мероприятиях, связанных с введением этого Указа» [52, л. 4, 33, 69–70, 86].

Принятие 15 июля 1964 г. Постановления «О пенсиях и пособиях колхозникам», вызвав всеобщее одобрение жителей села [13], явилось продолжением начатой в 1956 г. реформы пенсионного обеспечения в СССР, в ходе которой в отношении различных категорий нуждающегося населения на законодательном уровне была разработана программа оказания персональных услуг [10; 11; 14; 16; 18; 40, с. 305–306; 43; 44; 63–65; 67–70]. С этого момента государство взялось выплачивать пенсии всем категориям населения. Однако колхозники пенсию получали в меньшем размере, чем рабочие или служащие. Например, минимальная пенсия по старости у колхозника (12 руб.) была в два раза меньше аналогичной пенсии у рабочего совхоза [52, л. 69]. Разница восполнялась за счет колхозов, сохранивших право доплаты пенсионерам из своих фондов. Окончательно пенсии жителей города и села сравнялись только в середине 1980-х годов. Таким образом, основными принципами социального обеспечения в СССР в рассматриваемый период становятся всеобщность социального обеспечения, многообразие видов обслуживания граждан различными видами социальной помощи за счет государственных и общественных средств. А средства эти постоянно увеличивались. Так, в Волгоградской области только за 1966–1970 гг. эти выплаты увеличились на 352 млн руб., или на 57,7 % [14]. Если в 1970 г. населению Астраханской области из общественных фондов пенсий и пособий было выплачено 74 млн руб., то в 1975 г. – уже 105 млн рублей [7; 9]. В Саратовской области расходы на все виды социального обеспечения в 1973 г. составляли 200 млн руб. [30, л. 12], а в 1983 г. уже 318,5 млн рублей [34, л. 26]. В Калмыцкой АССР в начале 1980-х гг. ежегодно на нужды социального обеспечения расходовалось свыше 2 млн рублей [69]. В результате к середине 1980-х гг. в регионе практически не было ни одной категории населения, которая бы не ощущала на себе заботу государства в той или иной форме.

Созданная система социальных сервисов, занимавшихся организацией стационарного обслуживания пожилых и инвалидов, заботой о сиротах, учащихся и других категориях нуждающихся, была весьма эффектив- на, о чем говорит динамика письменных жалоб, поступавших как в органы социального обеспечения, так и в органы власти. Так, в органы власти Саратовской области в 1971 г. поступило 262 письма по вопросам пенсионного обеспечения [29, л. 117], в 1979 г. уже 186 [31, л. 40], в 1983 г. только 164 [33, л. 19]. Однако достижение крупных успехов в социальном обеспечении в 1965–1985 гг. не означало решения всех проблем в этой области. Так, в Астраханской области в 1968– 1969 гг. не было построено ни одного дома-интерната. Во многих колхозах Калмыцкой АССР проверкой (декабрь 1969 г.) были выявлены нарушения процедуры исчисления пенсий [38, л. 126], а в целом по республике на 1 сентября 1983 г. было незаконно выплачено пенсий и пособий на сумму 87 тыс. рублей [69]. Недостатки в деятельности органов социального обеспечения АССР имелись и относительно обеспечения инвалидов мотоколясками [38, л. 133, 140].

Все эти факты порождались сложностями экономического развития, существенно сужавшими пределы реализации прогрессивного на тот момент социального законодательства, особенно со второй половины 1970-х гг., когда слабости социальной политики стали проявляться с большой силой. Эти обстоятельства, в свою очередь, не могли не вызвать рост жалоб населения. Так, в 1980 г. в Саратовском обкоме было получено 195 писем «по пенсионным вопросам», что превышало показатели 1979 года [32, л. 12]. Источниками жалоб по пенсионным вопросам выступали многочисленные «сбои» в функционировании системы пенсионного обеспечения, выражавшиеся в фактах задержек начисления и выплаты пенсий [8; 17]. Другой группой причин являлись различия в пенсионном обеспечении у колхозников, рабочих и служащих, с одной стороны, и партийных, государственных работников, ветеранов партии, лауреатов всевозможных премий и простых тружеников – с другой [40, с. 308–309]. Обращаться в органы власти пожилых людей вынуждали и другие мотивировки: неудовлетворительное обслуживание инвалидов в интернатах [66], задержки при установке домашних телефонов, оказании материальной помощи, предоставлении благоустроенного жилья, плохая работа специа- лизированных магазинов, обслуживающих инвалидов Великой Отечественной войны, неудобный режим работы собесов [10; 15; 22, л. 144; 69]. Многие насущные просьбы участников Великой Отечественной войны удовлетворялись только после обращения в областные и вышестоящие органы власти.

Итак, подводя итог вышеизложенному, можно констатировать, что с помощью сформировавшейся к середине 1980-х гг. и успешно функционировавшей системы социального обеспечения были созданы необходимые условия для жизни значительной части населения страны. В то же время во взаимоотношениях властей с нетрудоспособными категориями населения было немало трудностей, прежде всего экономических. На материалах Нижнего Поволжья это отчетливо видно на примере образованной в 1957 г. Калмыцкой автономии, а также разрушенного почти до основания в годы Великой Отечественной войны Волгограда, население которого, как города-героя, сохраняло некоторые преимущества в социальном обеспечении и в последующем. Можно вполне согласиться с существующим в научной литературе мнением о том, что столь непростые взаимоотношения властей с «армией» пенсионеров объяснялись не только экономическими трудностями, но и соображениями идеологического характера. Достижение в СССР экономического равенства, по мысли руководства, должно было автоматически разрешить все социальные проблемы в советском обществе. Поэтому различные вопросы социального обеспечения (инвалидность, сиротство, потребность в пособии и персональном уходе) рассматривались не как порождение системы (в таком случае это бы означало покушение на саму основу доминирующей идеологии), а как единичные болезненные проявления социума. Для их лечения, по мысли властей, не нужно было создавать громоздкую систему социальной помощи, достаточно было иметь набор фрагментарных медико-социальных или социально-психологических услуг [72, с. 25]. Именно этим отличалась система социального обеспечения в СССР от организации социальной работы на Западе, где существует системный подход к решению социальных проблем. Только в 1990-е гг. в нашей стране началась перестройка организации социальной помощи.