Совершенствование функционирования сельского самоуправления

Переход России к рыночной экономике повлек за собой изменение всех структур, в том числе государственного муниципального аппарата управления на местах. Это потребовало переосмысления многих положений местного самоуправления с учетом современных экономических и правовых процессов, а также региональных особенностей функционирования данной сферы.

Местное самоуправление содержит в себе большой потенциал, направленный на усиление участия населения в решении жизненно важных вопросов без помощи и опеки со стороны государственных органов. Oно возможно при соблюдении нескольких условий: 1) реальная, а не декларируемая организационно-территориальная самостоятельность сельских муниципалитетов, означающая невхождение в состав других муниципальных образований и административное неподчинение им; 2) избрание глав сельских муниципальных образований непосредственно населением, собраниями (сходами) граждан, а не их назначение государственными органами власти и даже депутатским корпусом; 3) обладание главами сельских муниципальных образований полным комплексом имманентно присущих им полномочий.

В настоящее время можно констатировать, что ни одно из вышеперечисленных условий не соблюдается в полной мере, отчего местное самоуправление в сельской местности Российской Федерации не соответствует своей сущности.

Важнейшая причина, сдерживающая развитие местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях, заключена в отсутствии четко очерченной законодательной базы разграничения расходных и доходных полномочий между федеральными, региональными органами госу- дарственной власти и местного самоуправления. По причине возникшего в связи с этим противоречия на местное самоуправление возложено решение всего комплекса местных проблем, в то время как продекларированные положения о его финансово-экономической самостоятельности не реализуются и вместо этого распространена практика «сброса» расходов с верхних уровней бюджетной системы на нижний без одновременной передачи конкретных источников финансирования, сельские муниципальные образования не обладают необходимой финансовой самостоятельностью, которую они должны были бы иметь как автономные единицы местного самоуправления. Вследствие данного противоречия и ряда других причин, в частности, несогласованных действий правительств как федерального, так и регионального уровня с органами местного самоуправления, слабого освещения средствами массовой информации различных социально-экономических, правовых, политических и других аспектов деятельности органов местного самоуправления, их положительных и отрицательных сторон, процесс «самоорганизации индивидов» в сельских муниципальных образованиях носит вялотекущий характер. В то же время главная цель социальноэкономического развития села может быть достигнута только при условии достаточно активного местного самоуправления. Поэтому одним из основных направлений, параллельно с совершенствованием законодательной основы, обеспечением финансовой поддержки государства на начальном этапе развития сельского самоуправления, активизацией средств массовой информации и т.д., является формирование активной социальной позиции самих сельских жителей, т.е. развитие местного самоуправления «снизу».

Социально-экономическая активизация сельского сообщества обусловлена некоторыми специфическими факторами, которые условно можно подразделить на исторические, территориальные и социальные.

Среди исторических факторов следует выделить сформированный на протяжении длительного исторического периода времени общественный менталитет сельских жителей, ориентированный на естественность и легитимность местного самоуправления, в процессе которого «всем миром» избирали крестьянских старост, осуществляли распределение налогов и повинностей, содержание общественных учреждений, оказание помощи больным, пожилым, сиротам, решение других вопросов административного характера и хозяйственного развития. При этом выкристаллизовывались и утверждались и ценностные психологические характеристики сельских жителей – учет общественного мнения, определенный консерватизм, осторожность к новациям (которые далеко не всегда приводят к желанным результатам), расчет главным образом на собственные силы, основательность, неторопливость, приверженность местным традициям, солидарность, терпимость. Эти качества служили надежной гарантией устойчивости и относительного благополучия сельского сообщества. Роль этих факторов не менее актуальна и в современных условиях.

В группу территориальных факторов, которые необходимо учитывать при усилении активизации сельского самоуправления, входят пространственная отдаленность и изолированность сельских жителей. Проживая, как правило, в отдаленных друг от друга деревнях, зачастую не связанных между собой и центром надежной дорожной сетью, регулярным транспортным сообщением и информационно-телекоммуникационной связью, люди остро ощущают свою изолированность от общечеловеческих духовных ценностей, от участия в политической жизни страны, что проявляется в различных гипертрофированных формах социального протеста, в одних случаях в психологических стрессах, самоубийствах, алкоголизме и т.д., в других – в миграции и, следовательно, постепенном забвении истории, культуры и традиций собственного этноса. Преодоление этих последствий, причинами которых являются вышеназванные специфические территориальные факторы, является важным условием активизации сельского самоуправления.

Группу социальных факторов, учет которых также особенно важен для активизации сельского самоуправления, образуют снижающийся уровень социальной помощи государства; ограниченность источников общественной и частной поддержки; деградация социальной и инженерной инфраструктуры. Эти факторы, несмотря на их относительную независимость друг от друга, взаимодействуя совместно, многократно усиливают эффект безразличия сельского населения к вопросам развития местного самоуправления. Из-за сокращающегося уровня социальной помощи государства и ограниченности источников общественной и частной поддержки усиленно деградирует инфраструктурный комплекс, в связи с чем для большинства селян (в сельской местности проживает около трети всего населения страны) все более снижаются возможности полноценного доступа к услугам образования, здравоохранения, культуры и спорта, водоснабжения, электроснабжения, телекоммуникации и т.д., что, в свою очередь, препятствует экономической, общественно-политической, культурной и иной социальной активности села.

Исходя из того, что вышеназванные факторы воздействуют на сельское самоуправление разнонаправленно (исторические – в сторону оживления, территориальные и социальные – в сторону деградации и разрушения), следует отметить, что процесс активизации сельского сообщества – это длительный многосторонний процесс, осуществляться он должен постепенно по соответствующим, одновременно ориентированным на развитие сельской демократии направлениям: восстановление и укрепление исторических традиций общинной жизни; вовлечение населения в общественные процессы – формирование, утверждение и контроль за исполнением местного бюджета, определение приоритетных направлений социально-экономического развития села, реализация целевых комплексных программ и другие – через открытые собрания, сходы, референдумы, общественные слушания, форумы; образование комитетов отдельных улиц и деревень; возрождение института сельских старост; укрепление роли общественного мнения; повышение культурно-образовательного уровня населения; пропаганда здорового образа жизни; повышение занятости молодежи; оказание помощи пожилым (в некоторых регионах их число достигает 30%); внедрение альтернативных форм дошкольного образования.

В данном случае обозначены лишь некоторые направления социально-экономической активизации сельского самоуправления, хотя в реальной действительности их спектр значительно шире и разнообразнее и зависит от конкретных исторических, территориально-географических, национальных, экономических и других особенностей сельского муниципального образования.

Реализация этих и других направлений не может быть осуществлена без внешнего организующего воздействия, спонтанно, сама по себе. В качестве такой «внешней» организационно воздействующей силы, безусловно, могут выступать только местные органы самоуправления, в чем и состоит их одна из основных функций на селе. Однако успешное выполнение этой важной функции может происходить только при условии высокой нравственности и профессиональной подготовленности служащих аппарата и, прежде всего, глав местного самоуправления. Эти качества обусловлены объективными потребностями совместной жизни людей в обществе и необходимостью согласования их массовых действий. Именно они определяют авторитет местных органов самоуправления и их лидеров и воспроизводятся в оценках общественного мнения и конкретных формах поведения сельских жителей.

Критерием оценки соответствия должностных лиц местной администрации этим качествам может служить их собственная инициатива по активизации местного самоуправления, совмещенная с достаточно высоким уровнем профессионализма, прежде всего в области юриспруденции, кадровых вопросов, государственных, муниципальных и международных финансов, муниципального менеджмента, социальной политики. Эти достаточно жесткие профессиональные ограничения, предъявляемые к специфике деятельности сельских муниципальных служащих, предопределены проблемами, к некоторым из которых целесообразно возвратиться вновь.

Однако необходимость высокой профессиональной активности служащих аппарата местной администрации вряд ли можно считать полностью обоснованной, базируясь лишь на частных случаях, извлеченных из реальной действительности. В общем высокий уровень их профессиональной активности предопределяется конституционно закрепленной автономией местного самоуправления и внутренне присущей ему природой, для полноценного и целенаправленного использования которой необходимы глубокие специализированные познания, заключающиеся в способности планирования и реализации эффективного сценария использования бюджетных средств, учитывающего исторические, национальные, территориальные и другие особенности при достижении главной цели социально – экономического развития села. В связи с этим следует несколько уточнить критерий профессионально – нравственного соответствия служащих аппарата местной администрации (и, прежде всего, его руководителя) строго определенным функциональным обязанностям сельского самоуправления. Он состоит в активной, целенаправленной деятельности сельских органов самоуправления, обусловленной их высокими нравственными и профессиональными качествами, оценочными показателями которых для местного населения служат уважение исторических, национальных традиций, общественного мнения, а также эффективное использование средств и расширение источников финансирования местного бюджета.

Таким образом, в России предстоит осуществить сложный качественный переход от построенной на основе принципа демократического центризма системы местной государственной власти к такой системе организации местного самоуправлении, которая максимально отвечала бы интересам населения и гармонировала с новыми демократическими устоями общества. Достичь же этого можно не путем насаждения сверху каких-то абстрактных схем местного самоуправления, а путем создания свободного демократического режима отношений.

При этом необходимо активное включение методов социологической науки в механизм взаимоотношений между государственной и муниципальной властями, бизнесом и общественностью с целью информационного обеспечения их функционирования, осуществления экспертизы законопроектов и управленческих решений, диагностирования институциональных и организационных проблем, также управленческого консультирования.

Базаров Алексей Цыренович – ассистент кафедры экономики Бурятского государственного университета.Адрес: 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24 а.

Bazarov Aleksey Tsyrenovich – assistant of economic department, Buryat State University. Address: 670000 Ulan-Ude, Smolin str. 24a.