Совершенствование модели управления системой государственных закупок в цифровой среде

Article History

Received 17 February 2021

Accepted 13 March 2021

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the author(s).

This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY-SA 4.0).

To view a copy of this license, visit

Управление системой государственных закупок осуществляется на основании системы нормативно-правовых актов. Основным можно назвать Федеральный закон №44-ФЗ 1 , который с 2014 г. значительно усилил правовые аспекты планирования и технического размещения заказов для государственных нужд, способствовал формированию и внедрению новых форм контроля в данной сфере на основе нормирования. Отдельное направление регулирования направлено на развитие полномочий контроля правомочных государственных органов, расширен их перечень, добавлены функции аудита контрольно-счетным органам субъектам РФ и муниципальных образований. Основными целями нормативно-правового регулирования закупок является эффективность расходования бюджетных средств и оптимальное обеспечение государственных нужд.

Преимуществами закупочных процедур, которые сложились после вступления данного закона в силу, являются высокая прозрачность и детальная регламентация процессов планирования, отчетности и порядка действий участников конкурса. К недостаткам можно отнести длительность сроков заключения контрактов, избыточность регулирования некоторых процедур, недостаточная гибкость [6; 11].

Дальнейшее совершенствование системы государственных закупок связано с поправками в законодательство 2019 г., связанными с выделение рассматриваемой сферы в приоритетную на основе распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 №117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.». Несколько изменений в действующие нормативно-правовые акты направлены на регулирование основных процессов2:

• -    оптимизацию процесса планирования и проведения закупки, в частности оптимизация и сокращение сроков;

• -    заключение контракта;

• -    обеспечение заявки;

• -    закупка у единственного поставщика;

• -    контроль и иные условия.

Нормативно-правовое регулирование ориентируется на макроэкономическую ситуацию и тенденции бюджетной политики. Формирование расходной части бюджета находится в зависимости от ряда факторов, которые можно условно разделить на структурные, макроэкономические, проектно-целевые.

Структурные факторы обусловлены уровнем социально-экономического развития регионов страны, сложившейся базовой специализацией, которая формирует большую часть ВРП. В соответствии с данными параметрами расходы регионального бюджета могут эффективно обеспечивать воспроизводственный процесс, либо иметь социальную направленность и решать стратегически важные задачи по формированию производства, восстановлению экономики, территориальному развитию. На наш взгляд, структурные факторы имеют определяющее значение в условиях современной трансформации бюджетного процесса, связанных с лимитацией расходов, их количественной дифференциации между бюджетами различных уровней, увеличением роли государства и муниципалитетов в политическом, экономическом, социальном развитии регионов посредством размещения заказов.

Макроэкономические факторы состоят из параметров и характеристик экономического состояния страны и регионов, влияющих на качественные и количественные критерии формирования бюджетов различного уровня. Ключевыми из них являются сокращение закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 01.04.2019 №50-ФЗ; от 01.05.2019 №71-ФЗ; от 27.12.2019 №449-ФЗ; Федеральный закон от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (последняя редакция).

ликвидности населения и бизнеса, рост безработицы, изменение темпов промышленного производства, сокращение численности субъектов малого и среднего предпринимательства в различных видах экономической деятельности (особенно, розничная торговля, общественное питание, бытовые услуги населению, сфера туризма), цели государственного пространственно-экономического развития. Последний фактор является основой проектноцелевого финансирования.

Проектно-целевые факторы в последние десятилетие начинают существенно влиять на развитие страны и повышение конкурентоспособности региональных экономик. В России это происходит по ряду причин. Первая связана со значительно дифференциацией социально-экономического уровня регионов, большая часть из которых обладают дефицитным бюджетом и нуждаются в покрытии расходов из других источников в силу недостаточной эффективности производительных сил. Вторая причина заключается в том, что последние крупные проекты, которые были реализованы под контролем государства, показали высокую эффективность по различным параметрам: повышение имиджа региона для внутренних и международных рынков, значительное привлечение инвестиций, мощное инфраструктурное развитие территорий-реципиентов, инновационные технологии и коммуникации [5].

Рассмотренные выше факторы влияют положительно на эффективность бюджетных расходов вследствие того, что исполнение государственных заказов снижает различия между бюджетами различных уровней, выравнивает социально-экономическое положение территорий, повышает прозрачность контроля. Бюджетные расходы становятся результативнее с экономической и социальной сторон, способствуют качественному преобразованию экономики страны.

Положительный эффект для экономики страны и субъектов становится возможным благодаря грамотной стратегии государственных закупок, имеющей определенные целевые ориентиры, а также эффективным инструментам управления на всех этапах формирования, реализации и контроля исполнения государственных заказов [8].

Рис. 1 - Особенности государственной закупки (сост. на осн. [9])

На нормативно-правовом уровне в понятие государственных закупок включены поставка товара, выполнение работ и оказание услуг, что сближает ее с основами гражданского права, но процессуально существует ряд отличий, обусловленных особым характером публичных отношений и особой роли государства в качестве основного участника (рис. 1).

Стратегия системы государственных закупок разрабатывается в соответствии с национальными интересами, поэтому многие направления не являются коммерчески эффективными, сосредоточены на решении социальных задач, развитии территориальной и рыночной инфраструктуры. В частности, целевыми ориентирами могут быть развитие малого и среднего бизнеса, обеспечение равного доступа участников региональных рынков к участию в процедурах закупки и заключению контрактов [12; 18]. В настоящее время преобладает программный подход, положительно зарекомендовавший себя в практике государственного управления.

Реализация федеральных, региональных и местных программ развития на основе государственных закупок позволяет решать стратегические и тактические задачи на локальных уровнях. Осуществляется оперативное развитие промышленности, сферы услуг, социальной инфраструктуры в соответствии с долгосрочными целями развития и потребностями государства, бизнес-среды, населения с учетом региональной специфики [7]. Данный подход положительно влияет на эффективность экономического развития России.

Современная система государственных закупок прошла несколько этапов эволюции, закономерно обусловленных потребностями социально-экономического развития государства и эффективным исполнением бюджетных обязательств (рис. 2).

Система управления государственными закупками формируется в рамках трех основных моделей, функционирующих в различных государствах: централизованная, децентрализованная и смешанная. Характеристики и отличительные особенности каждой из них представлены в табл. 1.

Рис. 2 – Этапы эволюции системы государственных закупок в России (сост. на осн. [16])

Централизованная модель характеризуется высокой степенью контроля государством всех закупочных процессов, что в современных условиях очевидно содержит ряд недостатков, связанных с постоянным совершенствованием инструментов и механизмов управления, их гибкостью и высокой степенью адаптивности к кризисным условиям. Концентрация ресурсного потенциала при игнорировании рыночных факторов оперативного и стратегического управления может привести к недостаточно эффективному распоряжению бюджетными средствами,

В РОССИИ

приобретению товаров, работ и услуг с характеристиками, недостаточными для текущих условий. Последствиями могут быть низкая конкурентоспособность региональных и национальных товаров и услуг, замедление темпов социально-экономического развития, утрата стратегически важных позиций на мировых рынках.

Децентрализованная модель является необходимым условием рационального сочетания контроля и оптимизации некоторых закупочных функций, которые не являются приоритетными для государственного регулирования, однако влияют на качество процесса закупок и получения высокого результата. Результатом может быть развитие государственных и взаимосвязанных с ним структур, способных реализовывать направления, значимые с точки зрения государственных и региональных потребностей. Очевидным недостатком является ограничение допуска коммерческих предприятий к государственному заказу, высокий уровень сговора, нарушение принципов и закономерностей развития конкуренции, негативные последствия для малого и среднего предпринимательства в регионах, негативные социальные последствия [13].

Таблица 1 – Реализуемые в мировой практике модели управления системой государственной закупок (сост. на осн. [10; 14; 17])

Параметры	Централизованная модель	Децентрализованная модель	Смешанная модель
Сущность	Организация закупок одним государственным органом	Частичное делегирование функций отдельным или подконтрольным структурам (передача, аутсорсинг и т.п.)	Ключевые функции под контролем государства, рыночные и административные процедуры делегированы
Ключевые характеристики	Идентичность условий, стандартизация товаров, услуг, работ	Эффективное функционирование государственных подрядчиков с развитой структурой сбыта, производства	Гибкая адаптация к рыночным и территориальным особенностям, характерным для крупных государств, таких как Россия
Преимущества	Сокращение издержек, экономия на масштабе, четкий регламент функций, отсутствие их дублирования на различны уровнях управления	Гибкость к внешним условиям и инновациям, более качественные поставки с учетом потребностей рынка	Консолидация спроса и распределение кадров при высокой степени контроля, опыте и достаточной гибкости
Требования	Персонал высокой квалификации, четкость и прозрачность процедур, высокое качество документооборота	Система консолидации закупок, единые методики и требования к поставщикам	Высокий профессионализм, четкая работа ЕИС, качественный мониторинг текущих функций и операций
Недостатки	Высокая инертность, риски коррупции, низкое качество взаимодействия участников рынка	Необходимость в большем количестве специалистов, нарушения, сговор, отсутствие единого документооборота	Сложность процесса координации, неточности действий, дублирование функций, снижение контроля отдельных закупочных операций

Смешанная модель является, на наш взгляд, наиболее приближенной к реальным потребностям государства и экономики. Здесь недостатки заключаются в обратных эффектах:

низкая степень государственного контроля некоторых элементов и операций закупочного процесса на уровне территорий и регионов может повлечь недобросовестное исполнение контрактных обязательств, привлечение к работам поставщиков, которые не располагают необходимыми ресурсами и квалификацией для выполнения контракта на высоком уровне. Результатом может быть недостаточно эффективное расходование бюджетных средств, их неоправданный перерасход, поддержка экономического развития территорий в ущерб бюджетного планирования, что может привести к бюджетному дефициту и усилению диспропорций отраслевого развития [15].

Эффективность системы государственных закупок ориентирована на внедрение инструментов и механизмов с учетом цифровых технологий управления. Наибольшую эффективность при проведении закупок показали следующие инструменты: виртуальные помощники, когнитивные системы поддержки при принятии решений заказчиками, роботизация в транзакциях, предиктивная аналитика по закупкам. Введение современных информационных технологий подразумевает интегрированную информационную платформу, что соответственно ускорит принятие управ- поставок. Удачным примером является электронная торговая площадка «Центр электронных торгов», построенная на сервисе, основанном на предиктивной аналитике.

Эффективность единой информационной системы (ЕИС) в системе государственных закупок основана на технологическом оснащении ключевых процессов закупочной деятельности, эффективных цифровых решениях, информационно-технической регламентации процессов и урегулирования проблем и нештатных ситуаций, системной информационно-аналитической поддержке и мониторинге операций, статистических и эконометрических моделях обработки данных [16].

Учитывая мировой и отечественный опыт, систему управления государственными закупками можно представить, как сложный многоэлементный организм, функционирующий в цифровой среде на основе механизмов, инструментов и рычагов достижения целей и задач управления, обусловленных потребностями социально-экономического развития страны (рис. 3).

ленческих решений и своевременность

Рис. 3 – Система управления государственными закупками (на осн. [1; 4; 10; 14; 19])

В РОССИИ

Система государственных закупок в России организована по смешанной модели управления, ее совершенствование связано с цифровыми технологиями автоматизации, рассчитанными на удаленную работу с регионами страны, которая позволяет получить доступ всем заинтересованным участникам в получении контракта. Процесс цифровизации и регламентации осуществления основных функций, связанных с участием в процедуре закупок, должен быть двусторонним, обеспечивая эффективность взаимодействия государственных органов и коммерческих предприятий.

Для эффективного функционирования процесса автоматизации закупочного государственного процесса, необходима последова- тельность действий введения информационных систем (рис. 4). Адаптация автоматизированных программ для бизнес-среды позволяет сделать процесс взаимодействия в единой ЕИС более эффективным, прозрачным, способствовать качественному мониторингу обнаружения сбоев и проблем, качественно реализовывать электронный документооборот, проходить формальные проверки пакета документов. Субъекты - коммерческие предприятия могут влиять на характеристики системы, уровень и средства автоматизации, возможности ее объединения с имеющимися информационными системами, внешними электронными торговыми платформами и электронными ресурсами.

Рис. 4 - Этапы введения информационных систем для автоматизации процесса закупок бизнес-среды (на осн. [8; 13; 20])

Автоматизированная система заказов для государственных и коммерческих предприятий и организаций должна быть сгруппирована с единой информационной системой в сфере закупок, чтобы соответствовать всем требованиям Закона №223-ФЗ. Информационно-технологичные системы в автоматизированном процессе должны включать несколько обязательных функциональных форм:

• -    форма планирования бюджета и создания ведомости по закупкам;

• -    форма аукционных торговых платформ для покупки объекта по минимальной стоимости;

• -    форма учета договоров по закупке;

• -    форма сбора и анализа данных о закупках.

На основе проведенного исследования сущности и основных процессов в системе государственных закупок разработаем ее процессно-функциональную модель, в большей степени отвечающую современным требованиям (рис. 5).

Регулирование

Размещение заказов

Цифровизация

Мотивация

Исполнение

Контроль

Контроль и отчетность

Административные

Организационно-финансовые

Конкуренция

Инструменты и механизмы управления системой закупок

Рис. 5 – Процессно-функциональная модель системы государственных закупок

Разработанная научно-теоретическая модель системы государственных закупок построена на основе взаимного влияния управленческого воздействия и рыночных факторов на внутренние функциональные процессы, которые трансформируются под влиянием наиболее эффективных механизмов и инструментов.

В целях повышенного уровня экономической безопасности управления государственным закупочным процессом, данных форм функционирования не вполне достаточно, рекомендуется добавить еще одну функцию. Возможности новой функциональной формы будут заключаться в определении рисков экономической безопасности, основанных на основе анализа сведений участников, взаимодействующих в процессе закупок. С практической точки зрения данная форма повышения уровня экономической безопасности имеет следующие преимущества:

• 1.    Анализ рыночной цены путем сравнения позиций закупочной спецификации с данными, доступными в коммерческих предложениях и на официальных сайтах поставщиков или на онлайн агрегаторах цен.

• 2.    Мониторинг количественных и качественных показателей по определенным

• 3.    Сравнение опыта оказания услуг или выполнения работ подрядчиками на объектах отдельных компаний.

• 4.    Регулирование поправок в тендерной документации.

• 5.    Во избежание нарушения прав участников аукциона, мониторинг и проверка дополнительной информации заказчика к участникам открытого аукциона.

• 6.    Объединение автоматизированного закупочного процесса с сетевыми информационными ресурсами для контроля финансовых ресурсов и статуса предприятия.

• 7.    Мониторинг взаимоотношений участников торгов на объединение друг с другом и с сотрудниками клиента при условии интеграции с базой данных персонала компании и с учетом безопасности персональных данных сотрудников.

закупкам, пролонгация информации о поставках или аналогичных предыдущих заказах.

Таким образом, в России реализуется смешанная модель управления государственными закупками, совершенствование которой связано с инновационными цифровыми технологиями. Преимущества развития информационных систем государственных закупок заключаются в моментальном доступе к данным о закупочном процессе; снижении рисков и коррупционных проявлений; улучшение мониторинга на основе эффективной обратной связи с предприятиями, заинтересованными в получении государственного контракта. Положительными результатами оптимизации цифровой среды государственных закупок являются обоснованные управленческие решения на различных уровнях системы управления и разграничение полномочий между отделами, ответственными за закупочный процесс.

Электронные торговые платформы реализуют только первоначальный этап процесса автоматизации государственной закупочной деятельности, но полностью не гарантируют высокого уровня экономической безопасности. Введение новых инструментов и механизмов в автоматизированный процесс государственных закупок приведет к определению рисков экономической безопасности, основанных на базе анализа сведений участников, взаимодействующих в процессе закупок, а также к сокращению расходов в результате совершенствования функционирования отделов, отвечающих за экономическую безопасность.