Совершенствование системы и инструментария стратегического планирования сферы социальных услуг на региональном уровне

В настоящее время в нашей стране все заметнее проявляет себя стремление властей регионов и административно-территориальных образований, которые в системе российского федерализма реально отвечают за развитие социальной сферы, предоставление населению различных видов услуг, иметь научно обоснованные проработки перспектив развития социальных отраслей и механизмы их реализации. Реализуется это стремление (с той или иной степенью успеха) через региональные системы долгосрочных документов стратегического планирования.

Со времени принятия в 2014 г. закона о Стратегическом планировании на региональном уровне управления, в субъектах Российской Федерации за 2015–2020 гг. сформировалась система документов стратегического планирования социально-экономического развития в составе концепций, стратегий, прогнозов и государственных программ. Реализуя требования закона, регионы – субъекты федерации разработали огромный массив стандартных, по мнению многих специалистов, достаточно формальных документов регионального долгосрочного планирова-

74 в ыпуск 4/2020

ния, в которых отсутствуют свежие идеи и новые подходы, так необходимые нашей стране в современных условиях [2]. Важнейшим элементом всех перечисленных документов являются разделы, посвященные отраслям социальной сферы и социальным услугам: образованию, культуре, здравоохранению, спорту, социальной защите.

Важно отметить, что с принятием федерального закона, а также Стратегии пространственного развития России на период до 2025 г. дискуссии о направлениях развития российских регионов, механизмах долгосрочного планирования регионального развития, наборе документов долгосрочного целеполагания не только не прекратились, а, наоборот, заметно активизировались. Например, диаметрально противоположные мнения по вопросу о составе документов стратегического планирования высказывали министр экономического развития М. Орешкин и бизнес-омбудсмен Б. Титов [6]. Можно отметить публикации по данной тематике таких специалистов, как П.А. Минакир, Е.М. Бухвальд, П.И. Бурак, В.Г. Ростанец, С.Н. Мирошников.

В процессе реализации закона о стратегическом планировании руководители регионов и специалисты обращают внимание на содержательную ограниченность установленных им документов, их недостаточную взаимосвязь и иерархичность. В частности, очевиден сущностный разрыв между стратегиями социально-экономического развития регионов и региональными целевыми программами, предназначенными для реализации стратегий [1]. Федеральным законом не предусмотрена разработка стратегических документов для целого ряда важных структурных элементов территориальной организации экономики России – городских агломе- раций, хозяйственно интегрированных субъектов федерации (Москва – Московская область, Санкт-Петербург – Ленинградская область) [7]. Между тем именно на этих территориях социальная сфера наиболее развита и масштабна как в плане своей инфраструктуры, так и по объему и номенклатуре социальных услуг, предоставляемых населению.

Наглядно и детально существование потребности в совершенствовании системы стратегического планирования в регионах иллюстрирует опрос, проведенный в 2019 г. Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации среди администраций субъектов федерации. Согласно его результатам, основными нормативно-методическими и организационными проблемами процессов стратегического планирования эксперты назвали отсутствие единства и взаимосвязанности документов стратегического планирования, несогласованность их целей, задач, сроков и целевых индикаторов, недостаточность полномочий органов государственной власти регионов (так считает 10% субъектов федерации) и муниципалитетов, неоптимальный, а иногда избыточный состав документов стратегического планирования, а также низкий финансовый и кадровый потенциалы и недостаточный объем статистических показателей на местном уровне [4].

Свыше трети опрошенных субъектов Российской Федерации не считает оптимальными состав и иерархию документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном уровне. Предлагается добавить отраслевые документы стратегического планирования региона, документы стратегического планирования городской агломерации, региональные проекты субъекта Российской Федерации, а также стратегию пространственного развития региона и прогноз баланса трудовых

Рунов А.В. Совершенствование системы и инструментария...

ресурсов. В то же время среднесрочный прогноз социально-экономического развития и долгосрочный бюджетный прогноз, по мнению опрошенных, целесообразно исключить из перечня стратегических документов. Также респонденты называют излишним документом план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта федерации [4].

В этих условиях в российских регионах используются различающиеся между собой системы управления социально-экономическим развитием, идут поиски новых форм и методов планирования, совершенствования системы региональных плановых документов. Так, в Москве, в условиях многолетнего отсутствия Стратегии социально-экономического развития города (что, очевидно, является принципиальной позицией правительства столицы), планирование и управление социальной сферой осуществляется в рамках трехлетнего бюджета и крупных городских государственных программ («Социальная поддержка жителей города Москвы», «Столичное здравоохранение», «Столичное образование», «Культура Москвы», «Спорт Москвы»).

В другом российском регионе – Иркутской области, напротив, кроме традиционных стратегий и программ социально-экономического развития в 2018 г. был разработан Государственный план социально-экономического развития Иркутской области на период 2019–2023 гг. с большим разделом, посвященным отраслям социальной сферы. С 1 января 2019 г. план вступил в силу.

Руководство региона рассматривает его в качестве центрального элемента системы целеполагания и стратегического планирования Иркутской области. Посредством плана предусматривается эффек- тивно спланировать и скоординировать работу органов государственной власти, местного самоуправления, бизнес-сооб-щества, рационально и с максимальной отдачей использовать все ресурсы Иркутской области в целях обеспечения устойчивого роста экономики и уровня жизни населения. При разработке плана были использованы методы программно-целевого планирования и проектного проектирования. В подготовке документа принимали участия все отраслевые и функциональные подразделения правительства Иркутской области, а координировал работу специально созданная для этих целей в 2018 г. региональная управленческая структура – Государственный комитет по планированию социально-экономического развития Иркутской области [3].

Как отмечают разработчики плана, стратегическая цель пятилетнего планирования – повышение уровня и качества жизни населения Иркутской области. Пятилетним планом предусмотрены конкретные меры, направленные на рост зарплат и снижение бедности, такие как дифференциация заработной платы работников государственных и муниципальных учреждений, оказание малоимущим гражданам социальной помощи на основании социального контракта, ежегодные выплаты учителям и врачам к профессиональным праздникам, льготы и доплаты ветеранам и т.д.

Реализация политики, направленной на снижение бедности, осуществляется в Иркутской области среди прочего посредством механизма социального контракта. В рамках данного вида помощи нуждающийся гражданин получает целевые средства на создание собственного хозяйства и возвращение к полноценной социальной жизни. В Иркутской области в 2018 г. заключено 918 социальных контрактов. Пятилетним планом социально-экономи-

76 в ыпуск 4/2020

ческого развития региона поставлена цель обеспечения заключения 1000–1500 социальных контрактов ежегодно [5].

В большинстве регионов России в дополнение к стратегиям и программам социально-экономического развития разработаны и реализуются специальные стратегии и программы развития социальной сферы (Томская, Мурманская, Курская области и др.). Оценка имеющих место новаций и творческих поисков в процессе стратегического планирования социальной сферы в российских регионах, содержание научных дискуссий в среде ученых-регионалистов позволяют высказать следующие предложения по содержанию перспективных направлений совершенствования системы и инструментария стратегического планирования социальной сферы и социальных услуг:

• •    стратегическое планирование необходимо осуществлять на всех уровнях территориального деления экономики: в масштабах макрорегионов, групп экономически высокоинтегрированных субъектов Российской Федерации, отдельных регионов, муниципальных образований;

• •    следует усилить координацию процессов и механизмов стратегического планирования социального развития регионов (субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований различных типов;

• •    в современных условиях стратегическое планирование социальной сферы должно осуществляться с использованием возможностей, которые открывают информационные технологии. Электронный обмен информацией, обработка больших массивов данных, управление и контроль в режиме реального времени – все это позволит коренным образом расширить временные горизонты и объемы плановых решений, повысить их обоснованность и обеспечить оперативность процесса планирования;

• •    важно продолжать работы по совершенствованию и развитию системы документов стратегического планирования на всех уровнях управления социальной сферой, дополняя ее новыми видами плановых документов.

• •    необходимо обеспечить единообразие в процессе разработки и утверждения документов стратегического планирования на всех уровнях управления, установить предельные сроки и строгую ответственность за их соблюдение. Например, в Иркутской области региональный законодательный орган не мог утвердить Стратегию социально-экономического развития области на период до 2030 г. в течение двух лет. Такая ситуация обесценивает разработанные документы, снижает их актуальность и дискредитирует сам процесс планирования.