Специфика государственного и муниципального управления развитием монопрофильных муниципальных образований в Арктической зоне Российской Федерации

Приоритеты развития монопрофильных муниципальных образований и осуществле ния госполитики по развитию Арктической зоны на сегодняшний день стоят на повестке перед всеми ключевыми участниками управления в России.

Современные особенности и тенденции развития моногородов Арктики имеют схожие черты и проблематику, присущие большинству монопрофильных образований в России, к которым можно отнести в числе прочих:

• •    территориально-пространственное распределение в слабозаселённых районах и недостаточно благоприятное транспортно-географическое положение;

• •    отсутствие чётко систематизированной системы государственной политики поддержки моногородов (на сегодняшний день существует более 100 мер господдержки);

• •    «кадровый голод» системы органов муниципальной власти (ОМВ) (служащие не обладают нужными компетенциями для создания деловой среды, способствующей развитию);

• •    неблагоприятный инвестиционный климат и слаборазвитая институциональная среда для ведения бизнеса;

• •    высокий уровень пассивности населения, не умеющего и не привыкшего активно участвовать в процессе модернизации городов, в которых они живут и работают.

Вместе с тем, специфика «северности» моногородов АЗРФ, связанная с их расположением в районах с экстремальными климатическими и природными условиями, накладывает отпечаток на характер и направления их развития, функционирования ключевых систем жизнеобеспечения. Для таких городов возникает необходимость разработки особых эффективных моделей развития, основанных на новых инвестиционно-градостроительных подходах к созданию нового качества городской среды, поиска механизмов удержания проживающего и привлечения нового населения, формирования благоприятной инвестиционной и деловой среды (рис. 1).

Расположение

«Северная» специфика

Общие проблемы моногородов

Рисунок 1. Парадигма развития арктических моногородов.

В АЗРФ расположено 14 моногородов1, половина из которых расположена в Мурманской области, 3 — в Архангельской, 2 — в Чукотском АО, по одному в Красноярском крае и Республике Коми [1].

Анализ особенностей развития российских моногородов АЗРФ, а также изучение трудов отечественных учёных [2, Геращенко Д.А.] позволило определить целый спектр актуальных вопросов, включая оценку проблем и ограничений социально-экономического развития моногородов Арктической зоны РФ, к которым можно отнести следующие:

Ограничения:

• •    неблагоприятные климатические условия;

• •    ограниченная транспортная доступность;

• •    однородность профессионального состава населения и низкая диверсификация сфер занятости;

• •    низкая капитализация территорий;

• •    низкая возможность диверсификации производства в большинстве моногородов в силу ресурсных ограничений;

• •    высокая социальная нагрузка на бизнес вследствие необходимости осуществления социальных выплат, обусловленных статусом северных территорий;

• •    необходимость разработки специфических моделей управления для каждого конкретного моногорода.

Проблемы:

• •    низкий уровень развития транспортно-логистической сферы;

• •    миграционный отток и низкая рождаемость;

• •    дефицит муниципальных бюджетов, высокий уровень дотационности;

• •    проблема поиска инвесторов и согласования финансово-экономических интересов инвесторов, регионов, государства и населения;

• •    слабое развитие инфраструктурного комплекса, включая высокий износ фондов, в том числе жилищно-коммунального комплекса и социальной сферы;

• •    слабая вовлечённость малого и среднего бизнеса в решение ключевых проблем, неэффективность взаимодействия в цепочке «власть-бизнес-жители-наука»;

• •    ограниченность видов экономической деятельности;

• •    отсутствие компетенций у муниципальных служащих для сопровождения реализации комплексных проектов и программ развития;

• •    отсутствие единой и комплексной методики мониторинга социальноэкономического развития и рисков определения конкурентных преимуществ для последующего принятия эффективных управленческих решений.

Стоит отметить, что на уровне региональных Правительств реализуется целый комплекс мероприятий, направленных на оказание поддержки развития моногородов. Одними из приоритетных задач, которые стоят на повестке, являются модернизация и повышение рентабельности градообразующих производств, улучшение инфраструктуры городов, формирование программ удержания населения, повышения качества среды проживания . Проблема неэффективности документов стратегического планирования моногородов

Большая часть моногородов АЗРФ не имеет разработанных Стратегий развития, определяющих как приоритеты и цели долгосрочного развития, так и увязывающих и формирующих преемственность с государственной политикой регионального и федерального уровней. В Онежском районе Архангельской области ведётся работа по разработке Стратегии развития Онежского района до 2030 года2. В моногородах АЗРФ действуют такие стратегические и программные документы, как, например:

• 1)    Стратегия социально-экономического развития муниципального образования городского округа »Воркута» на период до 2020 года³. Приоритетные направления:

• •    экономическое развитие;

• •    социальное развитие;

• •    развитие системы муниципального управления;

• •    обеспечение безопасности жизнедеятельности населения.

• 2)    Программа социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2020 года. Приоритетные направления:

• •    активизация демографической политики;

• •    создание условий для улучшения экологической обстановки в городе;

• •    формирование комфортной городской среды, благоустройство объектов и территорий города.

• •    модернизация городской и социальной инфраструктуры, внедрение энергосбережения;

• •    привлечение инвестиций и внедрение инноваций.

• 3)    Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского поселения Ревда Ловозерского района⁴.

Объём финансирования Программы составил 1 193 078 тыс. руб., из которых более 50% — внебюджетные источники5. В поселении Ревда также утверждены схемы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, санитарной очистки.

Состав муниципальных программ, реализуемых в моногородах (или муниципальных районах), также имеет много схожих направлений. Так, на примере города Певека и Чаун-ского муниципального района, в который входит город, можно отметить, что муниципальные программы во многом носят социально ориентированный характер и ориентацию на развитие инфраструктуры (рис. 2).

56%

• ■    Экономика

• ■    Инфраструктура

Рисунок 2. Структура утверждённых муниципальных программ горда Певека и Чаунского муниципального района по основным направлениям социально-экономического развития, %

В то же время, состав муниципальных программы города Кировска охватывает более широкий спектр отраслей социально экономического развития города (рис. 3).

15%

10% 5%

15%

20%

35%

• ■    Экономика

• ■    Инфраструктура

Рисунок 3. Структура утвержденных муниципальных программ горда Кировска по основным направлениям социально-экономического развития, %

Реализуемые в настоящее время программы развития моногородов в регионах в большей мере опираются на меры федеральной поддержки, средства по которой достигают

80% от общих расходов на реализацию проектов. На сегодняшний день большая часть проектов касается решения самостоятельных отраслевых проблем.

Согласно докладу ИППИ, профицитный бюджет, а вместе с ним и потенциальную возможность инвестировать дополнительные средства в развитие, в 2015 г. имели 3 из 14 арктических моногородов. Для большей части моногородов характерно преобладание безвозмездных поступлений в структуру бюджета (рис. 4).

■ БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ

■ НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

Рисунок 4. Структура доходов муниципальных образований АЗРФ, по данным об исполнении бюджетов за 2015 год, %

Программы экономической направленности включают как поддержку развития МСП, так и развития туризма, реализации проекта «Salla Gate — Партнёрство в области бизнеса и туризма». В городе утверждены программы, направленные на повышение бюджетной эффективности, поддержки социально ориентированных НКО, охрану окружающей среды. Также действуют 10 ведомственных целевых программ, в большей мере, в социальной сфере и развитии инфраструктурного комплекса города.

Аналогичная диверсификация муниципальных программ присуща и городу Онеге — административному центру Онежского муниципального района Архангельской области.

Определённые проблемы, которые характерны для арктических моногородов, заключаются в качестве разработки схем инженерных коммуникаций, которые имеют далеко не все муниципальные образования. Среди моногородов АЗРФ утверждённые градостроительные документы, схемы инженерных коммуникаций имеют:

• •    Кировск (Документы территориального планирования муниципального образо-вания⁶);

• •    Заполярный (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования⁷);

• •    Ковдор (Схема теплоснабжения территории муниципального образования⁸);

• •    Мончегорск (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования⁹);

• •    Новодвинск (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования¹⁰);

• •    Оленегорск (Генеральный план¹¹);

• •    Никель (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования¹², схема теплоснабжения¹³);

• •    Северодвинск (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования¹⁴);

• •    Норильск (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования¹⁵);

• •    Воркута (Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования¹⁶).

Повышение эффективности муниципального управления

В большинстве моногородов администрациями, тем не менее, внедряются современные практики, содействующие повышению эффективности муниципального управления, вовлечению местных сообществ в процессы управления. Сюда можно отнести и проведение мониторинга качества финансового менеджмента, оценки эффективности качества муници- пального управления, оценки регулирующего воздействия, внедрение инструмента организации ТОСов, формирование резервов управленческих кадров.

Интересный подход к повышению эффективности и контролю разработки и реализации муниципальных программ можно отметить в городе Оленегорске. Так, Постановлением Администрации города Оленегорска утверждено Положение о Программно-целевом совете муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией17. Программно-целевой совет муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией представляет собой постоянно действующий коллегиальный совещательный орган, образованный в целях совершенствования процесса формирования долгосрочных и ведомственных целевых программ муниципального образования (далее — целевые программы), повышения эффективности их реализации.

Одной из приоритетных задач формирования государственной политики в области развития арктических моногородов должно стать определение места и роли городов в системе расселения и размещения производительных сил [3, Кузнецов С.В.]. Высокий уровень «урбанизированности» и низкая плотность населения (высокая дисперсность по территории) обусловливают роль моногородов как опорных экономических центров арктического макрорегиона. Одним из приоритетных направлений развития является формирование их как кадровых, технологических и сервисных центров освоения арктических территорий [4, Пиля-сов А.Н.].

Развитие арктических моногородов как опорных экономических центров Российской Арктики обусловливает формирование в них производственных кластеров и формирование комплексного подхода к развитию территории. Перспективное развитие моногородов позволит:

• •    обеспечить кадровый потенциал для развития территорий на большие расстояния путём строительства дорог и создания вертолетных площадок, обеспечить обслуживание и ремонт разнообразной техники в зоне транспортной доступности;

• •    гарантировать высокопрофессиональную экстренную медицинскую помощь, как горожанам, так и жителям малонаселённых и вахтовых поселков;

• •    создать образовательные и научно-производственные центры, необходимые для изучения и освоения Арктической зоны;

• •    создать условия для проведения досуга, творческого самовыражения и разнообразных форм общественной активности, необходимых для всестороннего развития человеческого потенциала;

• •    создать условия для полноценного и комфортного проживания семей с детьми, что существенно снижает текучесть кадров и повышает качество кадрового состава.

Второй важной задачей является формирование комфортной среды проживания. Ведущим фактором развития городов в этом случае будет являться активное внедрение передовых технологий в сфере энергетики, транспорта, эксплуатации зданий и сооружений, здравоохранения и образования, развитие экологически безопасных элементов городской среды. Северные условия обусловливают необходимость применения инновационных подходов к развитию коммуникаций и городской инфраструктуры, повышающих их износостойкость, сокращения затрат средств муниципалитетов на ремонт и предотвращения последствий аварий.

Третья актуальная задача заключается в необходимости оптимизации и систематизации существующих мер государственной поддержки моногородов, в том числе АЗРФ, которые не имеют под собой единой методологической и обосновывающей базы и чёткого дифференцированного подхода их оказания, инструментов контроля и мониторинга их реализации. Выявленные проблемы, с которыми столкнулись федеральные органы исполнительной власти при оказании государственной поддержки моногородам, сводятся к следующим:

• •    отсутствию «якорных проектов», которые могут быть реализованы на данной территории, т.е. для развития которых у муниципального образования есть соответствующие конкурентные преимущества. В некоторых КИПах выбор был сделан в пользу создания новой для данной территории отрасли экономики, что связано с колоссальными затратами бюджетных и внебюджетных средств. В то же время, явными конкурентными преимуществами, позволяющими предполагать безусловную успешность этих крупных проектов, муниципальное образование могло и не располагать [5, Никифорова Л.Ю.];

• •    низкой квалификации сотрудников органов местного самоуправления, которые занимаются разработкой и реализацией КИПов;

• •    отсутствию активной позиции ОМСУ в части развития малого предпринимательства, на которое в небольших моногородах сделана одна из основных ставок;

• •    невозможности в некоторых случаях наладить рабочие контакты с градообразующим предприятием;

• •    отсутствию научно-обоснованных подходов к выделению и классификации моно-профильных муниципальных образований для целей дальнейшей выработки эффективной государственной политики их развития и формирования системы управления развитием моногородов.

В этих условиях необходимо сформировать единую систему управления развитием моногородов, которая должна быть чётко выстроена и поддержана на государственном уровне. Применение существующих мер господдержки, включая возможности создания ТОСЭР в арктических моногородах, необходимо структурировать, отобрать, исходя из специфики развития арктических моногородов, и сформировать комплексный план (программу) их применения.

Развитие северных моногородов будет зависеть от реализуемых инвестиционных проектов и продуманной системы мер государственной поддержки. Во-первых, необходимо пересмотреть в сторону упрощения систему отбора и финансирования инвестиционных проектов в моногородах. Во-вторых, для администраций моногородов необходимо разработать методические рекомендации по единому перечню финансовых и нефинансовых мер господдержки по линиям ФОИВ и институтов развития.

Управление развитием Арктических моногородов должно представлять собой увязанную, скоординированную и чётко спланированную систему взаимодействий всех уровней власти, институтов развития, коммерческих банков, бизнеса, местного населения.

На уровне Правительства РФ запущен Федеральный проектный офис в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» от 15 октября 2016 г. № 1050, организованы проектные группы по приоритетным направлениям стратегического развития, в том числе и по моногородам, утверждены методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти и по завершению приоритетного проекта (программы). В связи с этим возникает необходимость грамотного использования инструментов и методов проектного управления при реализации крупных государственных программ в системе стратегического управления. Внедрение программно-проектного управления позволит оценить эффективность создания на территории моногорода особых экономических зон, индустриальных парков, территорий опережающего социально-экономического развития, а также провести контроль и мониторинг реализации паспорта приоритетной программы Комплексное развитие моногородов (утверждён президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам 30 ноября 2011 г. № 11).

В настоящее время с 2015 г. функционирует Фонд развития моногородов, основная цель которого направлена на содействие в развитии инфраструктуры и диверсификации экономики моногородов с целью стабилизации их социально-демографического и экономического статуса и привлечения инвестиций в моногорода с наиболее сложным социальноэкономическим положением. Фонд работает в моногородах с наиболее сложной социальноэкономической ситуацией (99 моногородов, согласно распоряжению Правительства №1398-р от 29 июля 2014 г., в том числе и моногорода Русского Севера).

Организационная структура системы управления проектной деятельностью Фонда развития моногородов представлена на рис. 5.

Проектный комитет Фонда

Члены наблюдательного совета Фонда и их представители

Проектный офис Фонда

Управляющий совет Моногорода

Курирующий заместитель Губернатора (Заказчик)

Линейный менеджер ФРМ

ГО

ОМСУ, РОИВ, представители бизнеса и общественности

Руководитель програллмы (Глава города)

Муниципальный

Проектный офис

Руководители проектов

Ответственные за мероприятия

Рисунок 5. Организация проектной деятельности Фонда развития моногородов

Специфика развития арктических моногородов обусловливает необходимость выра- ботки скоординированных стратегий и планов их реализации c внедрением программно- целевого управления их реализации.

По нашему мнению, стратегия развития моногорода, разрабатываемая администрацией моногорода, должна учитывать интересы и перспективы деятельности градообразующего предприятия в данном моногороде и, таким образом, определять план реализации стратегии, основываясь на проектном подходе управления территорией. Согласно мировой практике, наиболее успешными в решении проблем моногорода оказались города, в которых прослеживалась высокая совместная заинтересованность как со стороны государства, так и со стороны градообразующего предприятия. При этом результативность проводимой политики управления развитием моногородов будет включать в себя комплекс мер, направленных на поддержание создания и развития индустриальных парков, технопарков, инновационной инфраструктуры и создания условий жизни для населения моногородов.

На территориях моногородов должны разрабатываться и реализовываться проекты комплексного освоения территории.

Заключение

На межмуниципальном уровне целесообразно создание единой координирующей управляющей компании (корпорации развития арктических моногородов), но 100% акций которой будет принадлежать Правительству Российской Федерации, осуществляющей функции по управлению развитием моногородами, в том числе:

• •    участие в разработке и реализации территориальных и отраслевых стратегий развития;

• •    разработка концепций, бизнес-планов, программ реализации отраслевых и инфраструктурных проектов КОТ, разработка планов привлечения инвестиций;

• •    инициирование и структурирование, организация экономического и правового консультирования при подготовке ПКОТ;

• •    создание проектных офисов по реализации ПКОТ.

• •    осуществление мониторинга хода реализации мероприятий и проектов, включенных в Перечень мероприятий и ПКОТ;

• •    осуществление прогнозирования и мониторинга комплексного социальноэкономического развития моногородов;

• •    осуществление взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти арктических субъектов Российской Федерации, ключевыми бизнес-структурами по вопросам, связанным с функционированием и развитием моногородов;

• •    обеспечение информационной поддержки органам государственной власти и местного самоуправления по вопросам развития моногородов.

Универсального подхода управлением развитием моногородов не существует, т.к. следует учитывать определённую специфику развития моногорода: его расположение, структуру экономики, социальное состояние и готовность администраций моногородов проводить политику, направленную на поддержание и реализацию инвестиционных проектов.

Отдельного внимания требует вопрос организации системы контроля и расходования бюджетных средств. В связи с отсутствием обязанностей отраслевых ФОИВов предоставлять сведения в ГАСУ, оценить эффективность мер финансовой поддержки представляется достаточно сложным. Более того, следует пересмотреть ключевые показатели эффективности реализации госпрограмм, а также предоставления субсидий на поддержку строительства инновационной инфраструктуры и реализуемым инвестиционным проектам.

От эффективно выстроенной системы взаимодействия региональных, муниципальных органов исполнительной власти, институтов развития и бизнеса зависит развитие инвестиционных проектов в моногородах. А это, в свою очередь, в дальнейшем будет определять повышение мобильности трудовых ресурсов моногородов, стимулирование добровольного переезда в населенные пункты с высоким потенциалом социально-экономического развития и центры экономического роста.

Решение такой задачи как диверсификация экономики моногородов должно строиться только на основании комплексного анализа всех внутренних и внешних факторов развития каждого конкретного города, его конкурентных преимуществ, возможностей и ограничений развития.