Способы и виды оценки эффективности институтов публичной власти

Анализ институционализации оценивания как самостоятельной практики государственного управления показывает серьезную теоретическую проработку понятий и категорий, составляющих существо института оценки. Так, виды оценивания, изложенные в трудах профессора Берлинского университета Г. Вол-льманна (H. Wollmann), со временем были признаны универсальными и внедрены в практику оценки эффективности государственного управления многих стран [11]. Например, ученый выделяет: ретроспективную оценку, предварительную оценку, текущую оценку, интерактивную оценку, инспирированную оценку, оценивание политики в ходе реформ и оценивание «реальной» политики и т.д. Под «реальной» политикой Г. Волльманн понимает традиционные направления государственной политики (например, социальную политику, жилищную политику), которые напрямую связаны с социально-экономическим положением и развитием государства. «Реальные» политики концентрируются на анализе и достижении реальных целей и результатов непосредственных эффектов программ (искоренение безграмотности, уменьшение детской смертности, сокращение безработицы и т.д.). Однако в большей степени ученого интересуют оценки изменений политических и управленческих структур и механизмов – «институциональная» политика. Он подчеркивает важность эффективного изме- нения политических институтов и оценивания изменившегося воздействия или управленческого процесса (ускорение административных процедур, доступность их для граждан и т.д.) [4].

Предварительная, текущая и итоговая (резолютирующая) оценка обычно выделяются исходя из поставленных целей и задач проведения оценки. Предварительное оценивание направлено на прогноз альтернативных вариантов политики и оценку планируемых результатов и последствий (например, предварительная оценка результатов политики по охране окружающей среды). Задачей текущего оценивания является мониторинг реализации политики в процессе ее непосредственного проведения. Такое оценивание призвано отследить данные и своевременно информировать о результатах по мере реализации программы. Это позволяет вовремя корректировать политические мероприятия. Итоговое (завершающее) оценивание применяется с целью выявить фактические результаты и выработать решения по ликвидации возникающих проблем.

В зависимости от субъекта оценочной деятельности оценка может быть внутренней, внешней (централизованной) и независимой (нецентрализованной). Независимая оценка предполагает общественную или экспертную оценку институтов публичной власти. Сочетание внутренней или внешней оценки с ви- дами независимой оценки образует комплексную оценку. Внутренняя оценка рассматривается как вид самооценки, направленный на выявление положительных и отрицательных результатов деятельности органа публичной власти на основе анализа статистических и иных показателей его работы, в рамках проводимых внутренних контрольных и иных ведомственных мероприятий. Внешняя оценка рассматривается как вид централизованной оценки, направленный на выявление положительных и отрицательных результатов деятельности органа публичной власти на основе анализа статистических и иных показателей его работы, в рамках проводимых внешних контрольно-надзорных и иных проверочных (оценочных) мероприятий. Общественная оценка рассматривается как вид независимой оценки, направленный на выявление общественного мнения относительно результатов и показателей деятельности институтов публичной власти, проводимый на основе использования социологических методов исследования (общественных опросов населения), а также с участием институтов гражданского общества. Экспертная оценка эффективности публичной власти рассматривается как вид независимой оценки, направленный на выявление положительных и отрицательных результатов деятельности соответствующих институтов публичной власти, осуществляемый с привлечением независимых экспертов или экспертных организаций (экспертных групп).

В Российской Федерации проводится независимая оценка медицинских и образовательных организаций, учреждений культуры и социального обслуживания. В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» независимая оценка рассматривается как одна из форм общественного контроля, которая проводится в целях предоставления гражданам информации о качестве оказания услуг соответствующими организациями и учреждениями, а также в целях повышения качества их деятельности. Оценка проводится по таким критериям, как открытость, комфортность, доступность услуг, доброжелательность и удовлетворенность. Общественная оценка как вид независимой оценки направлена на выявление действительного общественного мнения относительно результатов деятельности органа публичной власти или организации, выполняющей публичнозначимые функции. Данный вид оценки проводится с помощью социологических и иных методов исследования (опросов населения, в том числе проводимых с использованием информационных технологий и др.), а также при участии институтов гражданского общества. Представляется, что потенциал общественной оценки в отечественной практике оценивания институтов публичной власти может быть расширен за счет активного вовлечения в этот процесс общественных палат, которые пока еще далеки от осуществления реального общественного контроля за деятельностью органов публичной власти [8].

Методика проведения оценки в зависимости от их целей и задач может отличаться. Перечень приводимых в научной литературе показателей непосредственных результатов деятельности и показателей эффективности также довольно обширен и не является исчерпывающим, он может быть дополнен либо изменен в зависимости от уточнения целей и задач развития конкретной отрасли или территории, наличия статистических данных и т.д. Для отдельных направлений деятельности государственного управления могут быть разработаны более детализированные системы показателей мониторинга и оценки эффективности их деятельности.

Особенностью реформ государственного управления, направленных на повышение эффективности деятельности государственных структур, является сложность определения объективных количественных показателей эффективности властно-публичной деятельности. В связи с этим существенная часть представляемых показателей эффективности основана на результатах опросов населения, государственных служащих, деловых кругов. Использование такого рода данных является весьма репрезентативным, однако они должны дополняться объективными статистическими данными, а также аналитическими данными министерств и ведомств для получения наиболее адекватной характеристики прогресса реформ. Из-за несовершенства самого статистического наблюдения, небрежности его осуществления, умышленных искажений отчетных данных объективно востребованым становится метод экспертного опроса [7, c. 7].

Внедрение новых методических подходов к оценке эффективности деятельности органов публичной власти является важным условием для повышения эффективности достижения поставленных целей и конечных результатов. Практическое применение современных методических подходов к оценке эффективности в органах власти обеспечивает планирование на длительный период времени, предоставление тех общественных услуг, которые отвечают требованиям граждан; способствует направлению бюджетных средств на социально необходимые и экономически обоснованные расходы, повышает обоснованность принимаемых управленческих решений и ответственность должностных лиц и государственных и муниципальных служащих [7, с. 67].

В Российской Федерации эффективность работы органов власти и ее служащих оценивается сравнительно недавно и не на всех уровнях. В настоящее время оценке подвергаются деятельность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, результаты и качество оказания государственных услуг, деятельность образовательных и медицинских организаций. Вполне логично, что результат всякой деятельности, тем более управленческой, требует объективной оценки. Суждение об эффективности управленческой деятельности может быть вынесено только после анализа реального состояния объектов, изменившихся в результате управленческого воздействия [2, с. 97]. Однако возникают вопросы о достижении цели этой деятельности, об отражении введенными критериями и показателями влияния публичной власти на состояние общественной жизни. Нет правовой определенности и по результатам подобной оценки: какие выводы должны сделать органы государственной власти, какие последуют управленческие решения, каким образом будут решены вопросы ответственности должностных лиц перед населением и перед государством, какие правовые последствия повлечет данная оценка для каждой из ветвей власти. По этим и другим причинам технологию оценки государственного управления в России некоторые авторы характеризуют как квазиоценивание [5, с. 52].

Квазиоценивание нацелено на сбор необходимой информации и описание собранных данных, а не анализ причин и последствий управленческих решений. Однако оно имеет несколько преимуществ. Во-первых, такое концептуально и методологически несложное оценивание может быть больше востребовано и, соответственно, применено. Во-вторых, квазиоценка может оказаться приемлемым вариантом общественно-политической коммуникации [5, с. 133]. Своеобразным примером квазиоценки стала практика оценивания деятельности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) по предоставлению государственных услуг. Изначально предполагалось, что по результатам отрицательной оценки может ставиться вопрос о досрочном освобождении должностных лиц, однако такая практика, вопреки общественным ожиданиям, не получила распространения.

Оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия . Оценка регулирующего воздействия является разновидностью оценки программ и политик. В разных странах может отличаться по охвату (видам оцениваемого регулирования), методам анализа и порядку проведения. В Российской Федерации целью оценки регулирующего воздействия является выявление позитивных и негативных последствий принятия нормативных правовых актов. Регулирующее воздействие (как и фактическое воздействие) оценивается на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Целью оценки фактического воздействия, в частности, является определение и оценка фактических положительных и отрицательных последствий принятия нормативных правовых актов, а также выявление в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности или приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Механизм осуществления оценки фактического воздействия нормативных правовых актов практически не отличается от проведения оценки регулирующего воздействия и включает в себя стадию публичного обсуждения, реализуемого в отношении проекта плана проведения оценки фактического воздействия и отчета о проведении оценки.

Методикой оценки проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений), утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июля 2015 г. № 454, устанавливается необходимость общественной оценки эффективности деятельности органа-разработчика по организации и проведению публичных консультаций, а также учету их результатов.

Мониторинговая оценка . В последнее время широкое применение получили мониторинговые исследования: общественный мониторинг, мониторинг правоприменения, мониторинг системы образования, мониторинг в сфере здравоохранения, мониторинг реализации документов стратегического планирования и др. В теории систем под мониторингом понимают системный сбор информации, ее обработку, систематизацию и анализ. Под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Организаторами общественного мониторинга являются Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации.

Электоральная оценка представляет собой вид социально-правовой оценки эффективности деятельности выборных должностных лиц. Например, институт отзыва выборного должностного лица органов местного самоуправления вполне обоснованно рассматривается как результат или правовое последствие общественного контроля в отношении указанных лиц, мера их юридической ответственности [1]. Другими словами, голосование по отзыву мандата может служить способом общественно-правовой оценки реализации публичных полномочий депутата или выборного должностного лица.

Вместе с тем реальность инициирования и практического воплощения такой процеду- ры по действующему законодательству сведена к минимуму. Во-первых, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Прежде всего, возникает целый ряд процессуальных вопросов о том, кто будет считаться надлежащим истцом по такому судебному спору, какие именно решения и действия (бездействия) попадают под категорию противоправных, а также в каком порядке следует обратиться в суд за подтверждением данного факта. Сегодня действующим административным процессуальным законодательством эти вопросы не регламентированы.

Во-вторых, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Закон не конкретизирует, кем и каким образом должна быть обеспечена такая возможность, оставляя данный процедурный вопрос на усмотрение муниципальной власти.

В-третьих, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). При нынешней явке на муниципальных выборах, которая в среднем не превышает 20 %, сложно представить, что на избирательные участки придут и проголосуют более половины от общего избирателей, зарегистрированных на избирательном округе. С точки зрения как российской, так и зарубежной избирательных практик, такой высокий порог для отзыва является экстраординарным, тем более что для получения депутатского мандата на муниципальных выборах достаточно заручиться поддержкой относительного большинства голосов избирателей, явившихся на избирательные участки.

Представляется, что наибольшим потенциалом для проведения электоральной оценки институтов публичной власти обладают выборы как форма непосредственного волеизъявления народа при тайном голосовании. Рас- смотрение данного вопроса показало, что в научном сообществе существуют различные точки зрения на этот счет. Так, по мнению Е. В. Бердниковой, «выборы и референдум не могут быть представлены в качестве самостоятельной формы общественного контроля, так как не подразумевают в своем содержании процедуры наблюдения, анализа и оценки властных органов, они по своей сути являются скорее результатом этой деятельности, материализуют в итогах голосования оценку обществом эффективности государственной политики и отдельных ее субъектов» [3, с. 382].

Таким образом, выборы как способ электоральной оценки в широком смысле представляют собой форму общественно-правовой оценки эффективности публичной власти. Прямые выборы по существу позволяют избирателям выразить свое отношение к тем кандидатам, которые являются действующими представителями власти, то есть дать социально-правовую оценку эффективности и результатам их деятельности в той или иной публичной должности. Однако стоит признать, что такая возможность существует не всегда (например, если выдвинутые кандидаты ранее не занимали публичную должность, соответствующую уровню выборов). Кроме того, процедура выборов при всех своих демократических преимуществах не лишена некоторых недостатков, которые могут оказать влияние на подлинное волеизъявление граждан (низкая явка избирателей, использование административного ресурса, непрозрачность дистанционного электронного голосования и др.). В целом вопрос о потенциальных возможностях электоральной оценки эффективности институтов публичной власти остается дискуссионным.

Парламентский контроль . Несколько другой подход используются в целях внешней оценки деятельности органов публичной власти в рамках процедуры парламентского контроля. К целям парламентского контроля, в частности, относится выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам для их устранения.

Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» выделяет 18 форм парламентского контроля. Подавляющее большинство из них могут рассматриваться в качестве правовых средств политико-правовой оценки и повышения эффективности публичной власти. Между тем данный закон регулирует порядок осуществления парламентского контроля только на федеральном уровне. По мнению самих парламентариев, контрольная функция региональных парламентов недостаточно законодательно урегулирована и реализуется в недостаточной степени. Специальные законы о парламентском контроле приняты только в 33 субъектах Федерации.

Оценка по итогам публичных отчетов . Согласно положениям действующей Конституции РФ Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Данное положение введено в Конституцию РФ в 2008 году, когда был принят Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (ч. 1 ст. 114).

На основании ст. 25 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет в региональный законодательный орган ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего регионального исполнительного органа, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом. Однако процедура оценки, включая последствия их неудовлетворительной оценки, подобных отчетов федеральным законом не регламентирована, что существенно ограничивает контрольные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о резуль- татах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. При этом согласно ч. 11.1 ст. 35 названного Федерального закона представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации. В совокупности данные нормы однозначно указывают на очный характер процедуры отчета, то есть на необходимость присутствия главы муниципального образования на заседании представительного органа.

Факт отсутствия ежегодного отчета может послужить основанием для неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования в том случае, если глава без уважительной причины не представил указанный отчет в срок, установленный уставом муниципального образования. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.

К формам публичных отчетов можно отнести ежегодные доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка и проделанной работе по их укреплению. Федеральным законом от 4 ноября 2005 г. № 138-ФЗ «О внесении изменения в статью 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты. В 2020 году законодательная практика заслушивания ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка была подвергнута конституционализации. В результате первоначально существовавшая в рамках регламентной процедуры практика стала конституционной нормой (п. «м» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Интересен и тот факт, что парламентом по итогам заслушивание докладов Генерального прокурора России дается оценка и ставятся комплексные задачи по решению наиболее острых проблем, нередко представляющих угрозу национальной безопасности, что нередко консолидирует усилия государственного аппарата [9, с. 39].

В целом, все названные процедуры по представлению публичными должностными лицами официальных отчетов, с одной стороны, связаны с осуществлением парламентского контроля как неотъемлемого атрибута представительной демократии, а с другой -они напрямую касаются оценки многих направлений общественной жизни и показателей социально-экономического развития со стороны депутатского корпуса.

Проведенный анализ отечественных практик оценивания показал, что получаемые сегодня результаты оценки эффективности деятельности публичной власти оставляют без ответа многие вышеупомянутые вопросы. Прежде всего это связано с тем, что при существующей правовой регламентации оценки эффективности институтов публичных власти не обеспечен комплексный методологический подход, что в свою очередь, приводит к отсутствию реальной оценки их влияния на общественное развитие. Хотя результаты социологических опросов в регионах показывают значительный уровень нереализованной политической активности, при этом они демонстрируют достаточно высокий уровень готовности к мобилизации в рамках гражданского общества, который может быть реализован не только в рамках конструктивной деятельности, но и деструктивной при накоплении нереализованного политического участия [10]. Применение комплексного подхода в оценивании властно-публичной деятельности, основанного на сочетании централизованной и независимой оценки, позволяет сформировать подлинную картину достижения властнопубличными институтами социальных целей и задач государства. При этом комплексной оценкой прежде всего, должны охватываться общественно значимые сферы деятельности государства, связанные с реализацией национальных проектов, оказанием государственных услуг, социальным и медицинским обеспечением, пенсионным страхованием и т.д.