Стратегические направления и тенденции развития жилищной политики российских регионов

Экономический рост и эффективная социальная политика – базисные и взаимообус-ловливающие принципы стратегического развития Российской Федерации. Улучшение качества жизни по основным социально-экономическим показателям создает условия реализации инновационного потенциала, достиже- ния долгосрочных и среднесрочных экономических задач [11]. Различные формы государственной поддержки имеют ограниченный характер, но для успешного социально-экономического развития России стратегия государственной жилищной политики становится приоритетной.

Вопросы социальной политики в части решения жилищных проблем в настоящее время приобретают особую актуальность не только для российских регионов, но и для большинства европейских стран, определяемых как «государства благосостояния». Так, ряд европейских исследователей отмечают, что в настоящее время можно говорить о согласии среди научного и экспертного сообщества по поводу необходимости трансформации жилищной системы и жилищной политики, не соответствующих современным глобальным вызовам и изменениям. Основные вопросы исследований и дискуссий посвящены тому, как улучшить неэффективно функционирующие рынки жилья и жилищные системы в рамках решения социальных, инновационных, политических и культурных задач [14]. Особенность современной жилищной политики заключается в том, что она характеризуется двумя основными и, казалось бы, противоречивыми тенденциями – глобализацией и локализацией [13]. С одной стороны, такая парадоксальность усложняет выработку эффективных подходов к разработке жилищной политики, а с другой – определяет взаимодополняемость и взаимосвязь в решении наиболее острых проблем жилищной политики на государственном и региональном уровнях. Локализация проблем жилищной политики, рост региональной дифференциации в сочетании с масштабами глобализации, которые качественно влияют на подсистемы национальных экономик – явления и процессы общемирового характера. Однако в настоящее время наибольшее значение для российских регионов имеют тенденции «регионализации», локализации и поиск возможных ресурсов для решения проблем жилищной политики в условиях жестких бюджетных, финансовых, экономических, инвестиционных, инновационных ограничений.

Роль регионального управления в реализации и развитии современной российской жилищной политики первостепенна (как по вопросам взаимодействия с федеральными органами власти в части выполнения приоритетных задач жилищной политики, так и в разработке эффективной модели и механизмов развития жилищной политики российских регионов). Но сложность заключается в том, что региональная и жилищная политика России и регионов находятся на этапе формирования, уточнения, выработки форм и способов реализации провозглашенных целей и задач. Указанные условия актуализируют исследования проблематики региональной жилищной политики и стратегических направлений ее развития. В этой связи интересно отметить результаты исследований, которые обосновывают взаимосвязь и взаимообусловленность состояния рынков жилья и эффективной работы региональных органов власти в реализации задач жилищной политики региона [8, с. 47–50].

Из вышеизложенного следует, что эффективная реализация жилищной политики на региональном уровне возможна только за счет экономического развития регионов и оптимизации механизмов взаимодействия с федеральной властью по всем аспектам (законодательным, организационным, отраслевым, экономическим, финансово-кредитным, инвестиционным и инновационным).

Обеспеченность жильем является фундаментальной потребностью каждого человека, важнейшей социально-экономической характеристикой уровня развития страны и регионов, неотъемлемым конституционным правом. Жилье – один из основных факторов качества жизни. Очевидно, что проблема доступности и обеспеченности жильем объективно связана с уровнем развития жилищного строительства, с государственной жилищной политикой, методами и инструментами ее реализации, с мерами государственного регулирования и экономического стимулирования предложения и спроса на рынке жилья.

Рынок жилья – это сложная, многоаспектная система отношений, интегрированная экономическая категория, которой присущи черты рынков товаров, инвестиций и услуг; это инфраструктурная категория, связанная с созданием условий, необходимых для осуществления производственной, коммерческой, социальной и иной деятельности [1, с. 312]. Поэтому в ходе исследования направлений развития жилищной политики российских регионов целесообразен анализ рынка жилья. Следует отметить, что принципиально важным представляется рассмотрение рынка жилья во взаимосвязи с жилищной экономикой, поскольку формирование эффективной жилищной экономики включает в себя, помимо рынка жилья, сектор аренды жилья, жилищное строительство и жилищное финансирование [10, с. 26].

Большинство исследователей определяют жилищную политику как часть социальной политики государства, выполняющую основные государственные функции по обеспечению граждан жильем и решению жилищных проблем. Жилищная политика – это многоаспектная деятельность, система мер, мероприятий и отношений. Многообразие важных для понимания и анализа жилищной политики понятий и категорий (жилищная система, жилищная модель, жилищная сфера), которые исследуются многими авторами, также заслуживает внимания. Так, О.Э. Бессонова определяет жилищную систему как общественную подсистему обеспечения населения жильем [2; 3]. По мнению Л.Б. Лазаровой, жилищная система представляет собой комбинацию рыночных и социальных элементов [7]. Жилищная сфера – это совокупность отраслей народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом [12, с. 62–63]. С теоретической и методологической точек зрения важно определить общее и особенное в трактовках этих понятий.

С учетом вышеизложенного выполнение задач жилищной политики требует не только модернизации строительной отрасли, внедрения жилищных инноваций, новых форм взаимодействия федеральной и региональной властей, но и развития жилищной экономики, исследования жилищной системы, жилищной сферы и жилищной модели. Качественное улучшение жилищной экономики обеспечивает интенсивный экономический рост, и в контексте сформулированных стратегических приоритетов развития Российской Федерации жилищная экономика может стать и целью, и средством развития. Вместе с тем проблематика жилищной экономики весьма сложна, поскольку отдельного внимания заслуживают макроэкономический и микроэкономический ее аспекты.

Международная практика показывает, что для устойчивого развития жилищной модели необходимы как рыночный, так и государственный сектор. Это многосекторная жилищная модель, которая использует инструменты, являющиеся результатом синтеза государственных и рыночных методов. В условиях жилищного неравенства особую актуальность приобретает региональная экономическая политика, нацеленная на согласование спроса и предложения жилья с учетом платежеспособности населения и поиска баланса между рыночной эффективностью и социальной справедливостью [4; 6]. В настоящее время разработка и реализация жилищной политики обусловлена поиском подобного баланса, что представляется сложным в условиях возрастающей дифференциации в региональном развитии. Однако это существующее противоречие в известной степени стереотипно, особенно с позиций теоретических основ интеграции экономики и социальной политики. Противоречия между социальными и экономическими целями не являются неразрешимыми. Решение этой проблемы основано на согласовании одновременно и экономических, и социальных целей [9, с. 30–39].

Таким образом, система базовых концепций современной жилищной экономики определяет сложность и многоаспектность исследования рынка жилья и обосновывает стратегическую необходимость эффективной государственной жилищной политики.

Формирование эффективных рынков жилья и развитие жилищного строительства – процессы, безусловно, длительные. Проанализировав основные результаты жилищной политики за двадцать лет преобразований (с 1991 по 2012 г.), можно утверждать, что проблема обеспеченности комфортным жильем и его доступности остается до настоящего времени нерешенной, а по некоторым категориям граждан эта проблема серьезно усугубилась.

В той или иной степени для всех российских регионов актуальны проблемы бюджетного дефицита, износа жилого фонда, дефицита предложения жилья экономического класса, высокой стоимости жилья и низкого платежеспособного спроса на жилье, неблагоприятного предпринимательского климата, законодательной необеспеченности, административных барьеров. Принципиально важные экономические стимулы и механизмы для развития жилищного строительства и широкомас- штабной реализации направлений государственной политики по-прежнему находятся в стадии формирования или начального развития. Современное состояние и основные тенденции развития рынка жилья и жилищного строительства свидетельствуют о неэффективном регулировании, серьезных системных проблемах и противоречиях в этой сфере. Социально-экономические параметры рынка жилищного строительства не отвечают потребностям современной социальной политики, задачам дальнейшего развития экономики и запросам российского общества.

В настоящее время определены стратегические приоритеты государственной жилищной политики. Однако единство, социальная ориентированность, сбалансированность и последовательность государственной жилищной политики – это те характеристики, которые находятся в стадии формирования и уточнения. Вместе с тем представляется важным, что жилищная политика не сводится к федеральным инициативам антикризисного характера, а позволяет разрабатывать механизмы и инструменты реализации важнейших задач.

Проанализируем основные стратегические направления и особенности реализации государственной жилищной политики. Стратегической целью государственной жилищной политики является обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения. Приоритетами государственной жилищной политики РФ, направленными на достижение стратегической цели обеспечения доступным жильем, являются:

– снижение стоимости жилья путем увеличения объемов жилищного строительства, в первую очередь за счет жилья экономического класса;

– развитие рынка доступного арендного жилья и развитие некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень доходов;

– поддержка отдельных категорий граждан, которые нуждаются в улучшении жилищных условий (в том числе переселение из аварийного и ветхого жилья);

– дальнейшее совершенствование условий приобретения жилья на рынке;

– улучшение качества жилищного фонда, повышение комфортности условий проживания;

– модернизация и повышение энергоэффективности объектов коммунального хозяйства.

Развитие массового жилищного строительства в настоящий момент сдерживается многими ограничениями. Дефицит земельных участков, обеспеченных необходимой инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой, необходимость развития новой индустриальной базы, новых технологий и материалов в строительстве – также существенные препятствия для развития массового жилищного строительства. В то же время, исходя из опыта многих европейских стран, рост предложения на рынке жилищного строительства возможен за счет разных форм, учитывающих дифференциацию по доходам и потребностям (жилье экономического класса, малоэтажное строительство, коммерческая и некоммерческая аренда).

В результате исследования выявлены основные проблемные сферы государственной жилищной политики, которые отражены в ее стратегических направлениях: жилищное строительство, институты в жилищной сфере и рынки жилья, управление жилищным фондом, градорегу-лирование, формы удовлетворения жилищных потребностей граждан, коммунальная инфраструктура, ипотечное жилищное кредитование.

Таким образом, содержание перечисленных приоритетов и проблемных сфер позволяет предположить следующее. Логика реализации стратегии требует не только дальнейшей методологической разработки и оптимизации региональной жилищной политики, но и безотлагательного решения комплекса проблем и противоречий, которые анализировались выше. Ориентирами для оптимизации региональной жилищной политики должны быть результаты анализа рынка жилья и жилищной системы регионов, анализа жилищных моделей, социальные и экономические приоритеты регионов. В свою очередь, это предъявляет особенно высокие требования к эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, их взаимодействию с бизнес-сообществом.

Анализ состояния и тенденций развития жилищной политики на государственном и ре- гиональном уровнях выявляет системные противоречия, которые формируют асимметричность жилищной модели в целом. Так, определены стратегические приоритеты и задачи жилищной политики, выполнение которых, по сути, требует форсированного развития жилищной экономики при отсутствии действенных экономических стимулов для всех участников этих отношений. Механизмы реализации жилищной политики, инструменты развития и сама система взаимодействия с регионами только формируются, а федеральные инициативы не находят должного развития в регионах. Увеличение объемов строительства за счет жилья экономкласса, развитие малоэтажного строительства, законодательное обеспечение, институты развития арендного жилья, механизмы государственно-частного партнерства – все эти задачи в большинстве российских регионов выполняются достаточно сложно, главным образом в силу недостаточной проработанности региональной модели жилищной политики и ограничений экономического, инвестиционного, инновационного и административного характера. Хотя причин, безусловно, больше: высокая стоимость строительства, монополизация рынков, малочисленность застройщиков, административные барьеры, отсутствие необходимой законодательной базы по многим актуальным вопросам (в частности, аренда социального жилья), сложности земельного и градорегулирования, дефицит земельных участков, проблемы развития малоэтажного строительства, неразвитость механизмов государственно-частного партнерства.

Действительно, развитие рынка арендного жилья – принципиальное и важное условие обеспечения граждан качественным жильем наряду с малоэтажным строительством, жилищными инновациями, модернизацией жилья. Однако в настоящее время ключевые вопросы для развития рынка аренды в России не решены ни на федеральном, ни на региональном уровнях. К федеральным вопросам относятся создание законодательной базы и определение источников долгосрочного финансирования. Законопроект о создании арендного жилищного фонда (в том числе о найме некоммерческого жилья) находится на начальных стадиях обсуждения, а для предоставле- ния на льготных условиях земельных участков для строительства жилья экономического класса также необходимы соответствующие изменения Градостроительного и Земельного кодексов. К вопросам, которые должны решаться на региональном уровне для развития рынка аренды, относятся налоговые преференции, гарантии, субсидирование и предоставление земельных участков, обеспеченных инфраструктурой для строительства арендного фонда. В современных макроэкономических и бюджетных условиях быстрое решение этих вопросов представляется маловероятным.

Малоэтажное строительство – современный тренд в запросах потребителей на рынке жилой недвижимости, и некоторые российские регионы реализуют эту практику достаточно успешно. Но, несмотря на определенные преимущества малоэтажного строительства, низкая инвестиционная привлекательность малоэтажной застройки, низкий производственный и инновационный потенциал российской строительной индустрии, отсутствие непротиворечивой концепции градостроительного планирования, территориальных схем управления малоэтажным жильем – проблемы, сдерживающие развитие малоэтажного строительства.

Таким образом, перспективы развития региональной жилищной политики, механизмов и инструментов ее реализации будут определяться в значительной мере комплексом условий и факторов экономического, социального, организационного, законодательного и инвестиционно-инновационного характера. Особенность разработки региональной жилищной политики заключается в ее биполярности: с одной стороны, необходим поиск объективных возможностей экономического развития за счет экономических, инновационных и социальных стимулов для всех участников жилищной экономики, с другой – необходима разработка стратегических направлений, целей, задач и моделей эффективной реализации региональной жилищной политики.

Представленный анализ стратегических направлений и тенденций развития жилищной политики российских регионов позволяет сформулировать задачи развития эффективной региональной жилищной политики, необходимость которой обоснована выше:

• –    определение региональных приоритетов и институтов развития для выполнения задач социальной политики;

• –    расширение возможностей граждан в улучшении жилищных условий;

• –    повышение эффективности регионального управления и повышение социальной ответственности региональной власти;

• –    модернизация жилищной системы и организационно-экономических отношений между всеми участниками;

• –    координация и стимулирование участников рынков жилья в долгосрочной перспективе;

• –    оптимизация взаимодействия и поддержки со стороны федеральных органов исполнительной власти с учетом особенностей и развития региона.

Повышение качества жизни граждан, достижение высоких социальных стандартов и улучшение жилищных условий – стратегические цели и ориентиры государственного управления и социально-экономического развития России. «Сверхзадача» региональной политики – достижение устойчивого равновесия между социальной и экономической эффективностью, прежде всего за счет совершенствования управления регионом и оптимизации региональной жилищной политики.