Субъекты и объекты оценки эффективности институтов публичной власти

В теории права под субъектами правоотношений принято понимать участников общественных отношений, урегулированных нормами права, которые наделены определенной совокупностью прав и обязанностей. Специфика субъектного состава различных отраслей права и правовых институтов зависит от характера регулируемых общественных отношений в определенной области человеческой деятельности. Российская правовая система содержит соответствующие институты права, нормы которых регулируют тот или иной вид оценочной деятельности (например, институт оценки негативного воздействия на окружающую среду в экологическом праве или институт оценки вреда, причиненного здоровью, в гражданском праве). Целью правового регулирования оценки эффективности публичной власти является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере оценки эффективности деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, других государственных и муни- ципальных организаций и их должностных лиц.

Рассматриваемый институт является новым развивающимся правовым образованием в системе публичных отраслей российского права. Нормы данного института образованы из норм конституционного, муниципального, административного, финансового и других отраслей права. Межотраслевой характер института оценки эффективности публичной власти также накладывает отпечаток на специфику его субъектного состава.

К субъектам конституционно-правовых отношений принято относить: народ как общность граждан, собственно граждан, иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев, лиц без гражданства, государство в целом, субъекты федеративного государства, органы государственной власти, парламентские фракции и объединения, муниципальные образования, органы местного самоуправления, общественные объединения, политические партии и т.д. В последнее время широкое распространение получил термин публично-правовые образования, официально закрепленный в гражданском законодательстве в 2014 году - ст. 66 ГК РФ. Согласно ст. 125 ГК РФ к публично-правовым образованиям относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

К субъектам административно-правовых отношений относятся: 1) лица и организации, которые наделены соответствующими правами и обязанностями и могут выступать участниками административных правоотношений; 2) государственные органы, должностные лица, государственные и муниципальные служащие; 3) общественные объединения, их руководящие органы и должностные лица.

Таким образом, субъектный состав каждой отрасли права имеет свои особенности, связанные с юридическим статусом и кругом участников правоотношений; однако система субъектов публичных отраслей более сложная, так как помимо частных лиц и организаций она включает в себя различные коллективные образования.

С учетом специфики публично-правовых правоотношений круг субъектов оценки эффективности институтов публичной власти представлен достаточно широко: народ как общность граждан; органы государственной власти; иные государственные органы; органы местного самоуправления; организации, выполняющие социально-значимые функции; государственные корпорации; некоммерческие организации и другие участники правоотношений.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1). Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2). Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3).

Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти вправе требовать от государства в лице образованных им органов публичной власти отчета о своей деятельности. К тому же народ может осуществлять свою власть непосредственно, выражать отношение и давать оценку деятельности государства и соответствующих должностных лиц путем прямого волеизъявления на выборах или референдуме. Кроме того, на основании ст. 132 Конституции РФ народ вправе требовать от органов публичной власти эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Ключевую роль в общественных отношениях в сфере оценки эффективности деятельности государства играют сами органы публичной власти, которые выступают как активными субъектами процесса оценивания, то есть проводящими оценку, так и субъектами, в отношении которых проводится оценка эффективности их деятельности. Заметим, что комплексная система оценки эффективности институтов государства на всех уровнях организации публичных власти в Российской Федерации не сложилась. В настоящее время системно оценивается деятельность высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также деятельность органов местного самоуправления.

Профессиональными оценщиками выступают специально созданные некоммерческие организации (как правительственные, так и независимые), научно-исследовательские институты или консалтинговые компании. В связи с этим будет уместно коснуться системы экспертно-аналитических центров, которые стремительно развиваются в зарубежных странах. На фоне политической борьбы между ветвями власти и конкурентной борьбы за финансирование исследований на первоначальном этапе развития зарубежные центры столкнулись с серьезными препятствиями (критике подвергался весь оценочный процесс, его методологические принципы, авторитет исследователей, анализ результатов, выбор и сопоставимость критериев и т.д.). В результате оценочные центры стали все активнее привлекать представителей научного академического сообщества, а распределение государственных заказов стало более прозрачным [1, с. 275].

В России практика создания и развития экспертных центров пошла по иному пути. Подобные центры начали развиваться примерно с середины 1990-гг. и ввиду их небольшого количества не испытывали жесткой конкуренции. С началом 2000-х гг. аналитические центры начали активно создаваться органами государственной власти (в основном, по инициативе Администрации Прези- дента и Правительства Российской Федерации), а со временем в состав учредителей ряда независимых центров вошли государственные структуры. Сегодня наиболее крупными российскими экспертными организациями являются: Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, Левада-Центр, Опора России, Центр стратегических разработок, Российский общественно-политический центр, Экспертный институт социальных исследований и др.

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации занимается оперативным информационно-аналитическим сопровождением и экспертной поддержкой деятельности Правительства Российской Федерации по основным вопросам социальноэкономического развития страны. С использованием собственных информационно-аналитических инструментов проводился сбор, мониторинг и комплексный анализ показателей социально-экономического развития страны. C февраля 2021 года Аналитический центр осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности Координационного центра Правительства Российской Федерации. Это новая структура, обеспечивающая взаимодействие федеральных министерств и ведомств, регионов и организаций в процессе разрешения штатных и нештатных ситуаций, реализации приоритетных задач и проектов. Его деятельность построена на современных цифровых технологиях - системе управления спецпроектами, системе управления рисками социально-экономического развития, мультимодальной системе сбора обратной связи от граждан, системе анализа данных и др.

Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России» учреждена в 2002 году. Экспертная и аналитическая деятельность «Опоры России» нашла свое отражение в ряде правительственных решений: создана правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства, введена процедура оценки регулирующего воздействия, принята Стратегия развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года, развитие малого бизнеса признано национальным проектом. В структуре организации действует Центр экспертизы и аналитики проблем предпринимательства, который занимается оперативным информационно-аналитическим со- провождением и экспертной поддержкой деятельности организации по основным вопросам в сферах налогов, финансов, промышленной политики, антимонопольного регулирования, банкротства, трудовых отношений, сельского хозяйства и других вопросов. Так, например, за год Центр экспертизы в среднем анализирует более 300 запросов оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов, готовит около 800 заключений на законопроекты и проекты нормативных правовых актов, предложений по внесению изменений в законодательство, консультаций предпринимателей по системным вопросам правоприменения и т.д.

Центр стратегических разработок был создан в 1999 году как неправительственная организация. В 2018 году в состав учредителей Центра вошло Министерство экономического развития Российской Федерации. С 2019 года Центр обеспечивает методологическое и консультационное сопровождение достижения национальных целей и стратегических задач развития России, показателей эффективности деятельности высших должностных лиц и органов исполнительной власти регионов. К приоритетным сферам деятельности относятся вопросы совершенствования государственной политики, стратегического развития страны, устойчивого социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации, разработки концепций и стратегий развития регионов и макрорегионов, вопросы кластерного, технологического и инновационного развития территорий.

Левада-Центр - негосударственная исследовательская организация, созданная в 2003 году социологом Ю. А. Левадой. Проводит независимые социологические исследования по четырем основным индикаторам: 1) одобрение органов власти; 2) положение дел в стране; 3) социально-экономические индикаторы; 4) отношение к странам. В 2016 году организация включена Минюстом РФ в реестр НКО — иностранных агентов.

К другой группе участников правоотношений в сфере оценки эффективности публичных институтов относятся государственные компании и корпорации. Следует отметить, что проблема оценки эффективности деятельности государственных корпораций не является уникальной для России. В большинстве стран мира в том или ином виде существуют государственные предприятия, выпол- няющие функцию экономического, инновационного и инфраструктурного развития, но объективная оценка таких институтов наталкивается на очевидную проблему их убыточности в краткосрочной перспективе. Характерно, что, государственные корпорации с самого начала рассматривались многими органами государственной власти как потенциальная монопольная угроза (доклад 2007 года «О состоянии конкуренции в Российской Федерации»). Несмотря на это, госкорпорации были наделены государством огромными ресурсами и уникальным положением в экономической системе России [3, с. 47, 60].

В 2014 году Правительством Российской Федерации утверждены Методические указания по применению ключевых показателей эффективности государственными корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Согласно методическим рекомендациям эффективность деятельности определена как соотношение полученного результата, отражающего достижение поставленной цели, и использованных ресурсов. Вместе с тем, оценка эффективности деятельности компаний с государственным участием непрозрачна и фактически сведена к внутреннему аудиту. В отношении госкомпаний (не являющихся акционерными обществами) мониторинг и контроль за исполнением показателей эффективности производится в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании действующих нормативно-правовых актов и внутренними актами госкомпаний. Однако такие нормативные правовые акты в основном не приняты, а внутренние акты гос-компаний предоставляют им неоправданно широкие полномочия по выбору критериев оценки и возможности для манипулирования собственными показателями деятельности.

Оценка деятельности некоторых российских госкорпораций с позиций ESG-подхода (где: E - «environment» - экологичность деятельности; S - «social» - социальная направленность деятельности; G - «governance» -открытость корпоративного управления и корпоративная этика) подтверждает, что их излишняя закрытость препятствует проведе- нию полноценного анализа, что противоречит принципам современной бизнес-среды. В современных исследованиях отмечается, что развитие госкорпораций не может осуществляться в отрыве от реализации глобальных национальных целей, что потребует реформирования системы управления, направленного на повышение соответствия задач и функций госкорпораций задачам и функциям государственных институтов развития [2, с. 237].

Представляется, что политическая эффективность государственных корпораций может быть оценена при сопоставлении политических целей (например, количество созданных инновационных предприятий в России, запущенных спутников либо количество переселенных семей из аварийных домов) и экономической эффективности, то есть соотношения потраченных средств и выполненных инфраструктурных задач [3, с. 49].

Помимо госкомпаний и госкорпораций, участниками правоотношений в названной сфере являются государственные и муниципальные организации, выполняющие публично-значимые функции в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания. Их деятельность также подлежит обязательному мониторингу и оценке в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».

В отличие от субъектов рассматриваемых правоотношений, которые наделены самостоятельными правами и обязанностями, к объектам оценки эффективности относятся определенные виды деятельности, связанные с исполнением задач и функций государства.

• 1.    Деятельность органов публичной власти:

• -    деятельность органов исполнительной власти;

• -    деятельность органов законодательной (представительной) власти;

• -    судебная и правоохранительная деятельность;

• -    контрольно-надзорная деятельность.

• 2.    Деятельность государственных и муниципальных организаций, выполняющих социально-значимые функции.

• 3.    Деятельность государственных корпораций, компаний и т.д.

• 4.    Деятельность в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

• 5.    Деятельность по стратегическому планированию.

• 6.    Деятельность по реализации мероприятий национальных проектов, государственных и муниципальных программ.

• 7.    Иные виды деятельности, связанные с выполнением публично-значимых функций.

Таким образом, объектами оценки эффективности публичной власти являются определенные направления и виды деятельности субъектов публичных правоотношений, а также продукты этой деятельности (мероприятия, проекты, программы, стратегии, услуги и т.д.)

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что институт оценки эффективности публичной власти обладает специфиче- ским субъектно-объектным составом, чем подчеркивается его обособленность в системе отраслей российского права.