Трансформация системы управления учреждениями культуры клубного типа в 1990-е - начале 2000-х годов: региональный аспект

В условиях новой политической и социальноэкономической ситуации в России, возникшей с началом постсоветского периода, трансформировалась и политика государства в культурно-досуговой сфере. Исчезла централизованная система управления в данной сфере и единая культурная политика (общедоступность образования, государственная поддержка всего спектра культурно-просветительных учреждений и т. д.). Определение путей дальнейшего культурного развития стало делом самих субъектов России. Министерством культуры РФ заключались соглашения о разделении полномочий с региональными органами власти. Так, в 1996 г. было заключено Соглашение о разграничении полномочий между Минкультуры России и Минкультуры Башкортостана [16]. Значение его заключается не только в передаче РБ части федеральных прав в управлении данной сферой, но и в возрастании ответственности региональных органов власти за развитие культуры. Соглашение позволило выработать систему приоритетов культурного развития, саму культурную политику, которая органически связывала в себе общероссийские тенденции и региональные особенности.

Следует также учитывать, что в управлении культурно-досуговой сферой появилась еще одна ступень — местное самоуправление. Оно было новым явлением для России. Отсюда — трудности в решении многочисленных вопросов, прежде всего касающихся передачи имущества муниципальным организациям и формирование их финансовых средств. Согласно законодательству о местном са- моуправлении и разграничении полномочий между федеральными органами управления и органами власти субъектов РФ, учреждения культуры передавались государственным и муниципальным территориальным органам.

Процесс муниципализации клубных учреждений в РБ организованно начался после принятия Положения о порядке учреждения государственных (муниципальных) организаций культуры и закрепления за ними имущества на праве оперативного управления в 1994 г. [10]. Многие муниципальные учреждения культуры апробировали новые организационно-правовые и хозяйственные формы. Велись и поиски нетрадиционных форм управления. Так, в г. Межгорье апробировали слияние управления народного образования и культуры. Сотрудниками Республиканского центра народного творчества была оказана практическая помощь в улучшении культурно-досуговой деятельности в городе. С выездом на места был проведен анализ ДК и подготовлен информационно-методический материал для республиканских газет, цикла передач на радио и телевидении. Положительным итогом стало и значительное увеличение количества специалистов в клубных учреждениях города [11].

Однако не во всех регионах наблюдалось подобное отношение научно-методических центров к клубным учреждениям. Наоборот, выводы специальной экспертной комиссии свидетельствовали о тревожном симптоме — с передачей клубов в ведение муниципальных органов власти многие госорганы управления культуры субъектов РФ ослабили к ним внимание. В их штатах фактически не осталось специалистов по клубному делу [3, c. 152]. В условиях рыночных отношений и отсутствия устойчивой целевой господдержки, нехватки средств у органов местного самоуправления клубные учреждения оказались в кризисной ситуации. Подавляющее большинство бывших профсоюзных клубных учреждений, вошедших в АО, лишились в РФ права юридического лица. Не имея средств, льгот многие из них перепрофилировались и утратили свое функциональное назначение. Если в течение последнего десятилетия ХХ в. сеть в системе муниципальных органов власти сократилась на 6,3 %, то в системе прочих ведомств — на 85 % [4, с. 152].

Негативные тенденции в отношении ведомственных учреждений имели место и в Башкортостане. Многие руководители предприятий, ссылаясь на отсутствие средств, отказывались от развития социальной инфраструктуры. В результате, в течение 1990—1999 гг. были закрыты и перепрофилированы 22 профсоюзных клубных учреждений из 75 существовавших [5]. В Минкультуры РБ поступало множество писем от участников художественной самодеятельности, работников домов культуры и просто от жителей городов республики с просьбой сохранить ведомственные учреждения.

Еще с 1992 г. в целях улучшения культурномассовой работы клубных учреждений, укрепления их материально-технической и кадровой базы начался перевод в ведение Минкультуры РБ профсоюзных, совхозных, колхозных клубов. Именно в этом году происходит резкое увеличение госучреждений (с 1846 в 1991 г. — до 2072 в 1992 г.) [1, с. 4]. В целом же можно констатировать тот факт, что Башкортостан относится к тем немногим субъектам РФ, где за исследуемый период не только удалось сохранить клубную сеть системы Минкультуры, но и увеличить ее. Если в целом по России за 1992 —2005 гг. она сократилась на 11 %, то по РБ увеличилось на 17 %: с 2072 до 2418 единиц (первое место по данному показателю среди субъектов федерации) [12, с. 8—10; 17, с. 20—21]. Только с 1998 г. наблюдался небольшой спад динамики роста клубных учреждений, что объяснялось августовским кризисом. С 2000 г., как свидетельствует статистика, вновь происходит увеличение сети [2, с. 4].

Анализ статданных показал, что если в 1991 г. в систему Минкультуры РБ входило 64 % всех клубных учреждений, то в 2005 г. уже — 96 % [17, с. 20—21]. Это были клубы, дворцы и дома культуры, дома творческих работников, дома учителей, а также такие новые типы учреждений, как Центры досуга, Дома ремесел, Национально-культурные центры и т.д. По вводу клубных учреждений РБ на рубеже ХХ—ХХI вв. занимала 2—3-е места в России [7].

Однако в отношении обеспеченности населения организациями клубного типа за данный период наблюдается отрицательная динамика, впрочем, как и по всей России, но лучше чем во многих ее регионах: если в 1992 г. среднее число жителей на 1 клубное учреждение Минкультуры РБ составляло 1,4 тыс. чел. (по РФ — 2,2 тыс.), то в 2005 г. — 1,7 тыс. (по РФ — 2,9 тыс.) [12, с. 14—16; 17,

• с. 22—23]. Анализ данных показателей по Приволжскому округу выявил, что ситуация в РБ, также как и в Коми-Пермяцком автономном округе, Чувашской Республике и Республике Мордовия, Кировской области, была сравнительно лучшей, чем в большинстве других субъектов округа. В Пермской и Самарской областях среднее число жителей на 1 клубное учреждение Минкультуры составляло, например, 3100 и 3900 соответственно [17, с. 23].

Что же касается числа клубных организаций всех ведомств, то оно уменьшилось как в целом по России, так и в Башкортостане. Однако если в РБ сокращение произошло на 12 %, то в РФ — на 27 % [12, с. 5—7; 17, с. 18—19]. Таким образом, сокращение рассматриваемых учреждений в регионе шло более медленными темпами, чем в РФ, и происходило оно за счет ведомственных организаций, закрытие которых активно развернулось в 1990-е годы.

История показала, что многообразие явлений культурно-досуговой сферы делало невозможным решение стоящих перед ней проблем изолировано, в отдельных городах, районах или организациях, без широкого взаимодействия органов государственной власти всех уровней, общественных объединений и других субъектов культурной деятельности, обусловливало необходимость применения программных методов. Однако программные документы 1990-х годов не охватывали отдельные отрасли культуры, направления, в т. ч. непосредственно в отношении деятельности клубных учреждений.

В январе 2000 г. была утверждена комплексная «Программа развития культуры и искусства Башкортостана до 2005 года». Она представляла собой целостную систему мероприятий, направленных на «обеспечение развития культурно-духовной жизни суверенной Республики Башкортостан в составе России» и исходила из фундаментального значения культуры в развитии региона [14]. Отдельные ее разделы были ориентированы на развитие сети учреждений культуры (в т. ч. клубного типа), их материально-технической базы, совершенствование подготовки и обеспечение социальной защищенности кадров, развитие народного творчества. Серьезное внимание уделено вопросам по проведению последовательной политики господдержки клубных учреждений в правовом, финансовом и организационно-управленческом направлениях в сочетании со стимулированием расширения негосударственных форм содействия их развитию. Например, среди основных мероприятий по развитию клубной сети и укреплению ее материальной базы можно выделить строительство зданий районных ДК; открытие выставочных залов; создание школ, студий, домов ремесел и домов мастера в конкретных городах и районах и т. п. На основе данного документа были разработаны и городские программы.

Следует иметь в виду, что в утвержденной в декабре этого же года Федеральной целевой программе «Культура России (2001—2005 годы)» в отличие от других учреждений культуры клубным организациям не посвящались отдельные разделы, их проблемы поднимались лишь в контексте вопросов по модернизации материально-технической и кадровой базы; правового и информационного обеспечения учреждений культуры.

«Основы законодательства о культуре» обязывали органы власти РФ учитывать культурные аспекты в других госпрограммах — экономического, социального, национального развития страны. Мероприятия такого рода включались в такие федеральные программы начала 2000-х гг., как ФЦП «Дети России», программа социального развития села; программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации». В РБ также принимались программы, содержащие проекты по совершенствованию культурно-досуговой сферы: программы развития библиотечного дела; физической культуры, спорта и самодеятельного туризма; фольклора народов РБ; науки и инновационной деятельности; кинематографии; Республиканская программа «Формирование гражданина нового Башкортостана», госпрограмма «Народы Башкортостана».

Большую роль в организации работы клубных учреждений сыграла и «Республиканская программа действий органов государственной власти и управления по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи на 1995—1996 годы». Необходимость принятия ее была связана с ростом уровня преступности среди несовершеннолетних, при этом выявилась тенденция повышения криминальной активности детей младшего возраста [15]. Стремительно увеличивалось количество подростков, употреблявших алкоголь и наркотики. Причинами данных явлений были нестабильность социальнополитической обстановки, дороговизна товаров и услуг, разрастание слоев населения, находящихся за чертой бедности, а также закрытие множества бесплатных детских клубных формирований различных направлений. Вместе с тем, многие клубные учреждения невольно становились своеобразными «рассадниками» пьянства, курения и наркомании, т. к. данные негативные явления часто распространялись на дискотеках, различных вечерах отдыха. В связи с этим в сфере внимания составителей программы оказалась и проблема организации досуга детей и подростков по месту жительства. Среди основных ее направлений было сохранение клубной сети и укрепление материальной базы для культурно-массовой работы с несовершеннолетними и молодежью.

Принимались и ведомственные программы. Наиболее важной для повышения качества клубной работы была среди них «Программа подготовки специалистов для учреждений культуры и искусства на 2002—2006 годы», утвержденная Министерством культуры и национальной политики (далее — МКиНП) РБ. Она сдержала в себе и мероприятия, направленные на подготовку управленческих кадров для клубных учреждений. В 2002 же году МКиНП РБ разработало «Программу развития сельских клубных учреждений Республики Башкортостан на 2003—2010 годы». Анализ обеспеченности сельских населенных пунктов клубными учреждениями в сравнении с нормативами, одобренными Правительством РФ и Кабинетом Министров РБ, показал, что в 2002 г. 786 пунктов с населением от 100 до 500 жителей не имели организаций культуры, количество зрительских мест в клубах также не соответствовало часто нормативу [6]. Данные факты свидетельствовали о недостаточном развитии сети и о несоответствии помещений сельских клубных учреждений. В связи с этим вышеуказанный проект предусматривал меры по развитию культурного потенциала села, адаптации клубов к рыночным отношениям, созданию сельского клуба, отвечавшему современным требованиям. Однако согласование программы шло очень трудно, и она так и не была утверждена.

По количеству сельских клубных учреждений РБ занимала в РФ первое место. Они составляли в 2005 г. 96 % от общего количества клубных организаций. В среднем по России и Приволжскому округу их доля несколько меньше — 88 % и 92 % соответственно. Основу сельской клубной сети составляли организации системы МКиНП РБ. В 1992—2005 гг. их количество увеличилось на 16 % [17, с. 20—21]. В отличие от многих регионов в Башкортостане продолжали функционировать передвижные клубы, игравших незаменимую роль в обслуживании отдаленных сел. В целом же по РФ за данный период произошло сокращение сельских клубных учреждений на 5 % [17, с. 21]. В тяжелом положении находились многие районные и сельские клубы, содержание которых для местных бюджетов стало непосильной обузой. Несмотря на обилие госпрограмм по развитию села, проблемы связанные с его социально-культурным развитием, часто игнорировались. Культурно-досуговая сфера села утратила старого хозяина в лице колхоза и совхоза и не приобрела нового, хотя их место должны были занять органы местного самоуправления.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (2003 г.) оставил на усмотрение региональных органов власти и местного самоуправления вопросы формирования культурной политики, численности и структуры клубных учреждений. К вопросам местного значения отнесено и создание условий для организации досуга, обеспечение жителей поселения услугами клубных учреждений. Определены также порядок распоряжения муниципальным имуществом, формирования и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля деятельности органов местного самоуправления [9]. Введение в действие этого закона должно было существенно повлиять на организацию управления клубными учреждениями. Однако связанные с ним изменения нельзя произвести одномоментно. В связи с этим закон должен был вступить в силу только с 2006 г., впоследствии срок продлили до 2009 г. Башкортостан принадлежал к тем немногим субъектам РФ, которые вступили в данную реформу с 2006 г. [13]. До этого действовал закон 1995 года [8], не обеспечивший в полной мере правовую основу для развития нового в России института самоуправления. Тем не менее, крупные муниципальные образования РБ на протяжении данного периода были активными участниками управления культурно-досуговой сферой. Они имели в своем ведении различные типы клубных учреждений, реализовывали собственные программы культурного развития, либо участвовали в региональных или федеральных программах.

Были, естественно, и проблемы в реализации данной реформы. Например, в сельской местности почти все расходные полномочия по решению вопросов местного значения в сфере культуры отнесены на уровень сельских поселений, но более квалифицированные кадры, имущество, финансы сосредоточились на уровне муниципального района. Правда, по закону разграничение расходных полномочий должно сопровождаться и разграничением объектов собственности. Таким образом, с районного уровня в собственность сельских поселений должно быть передано имущество, необходимое для решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Однако реализация этого положения, особенно в части, касавшейся недвижимого имущества, сталкивалась со значительными трудностями. Оставался вопрос, какие кадры и за счет каких финансовых ресурсов будут решать вопросы в отношении деятельности клубов на уровне сельского поселения. Тем не менее, в отчете МКиНП РБ за 2005 г. отмечалось, что вопрос структуры управления культурой на муниципальном уровне решен «без ущерба предстоящей деятельности учреждений культуры и искусства» [6]. Было также замечено, что количественные показатели сети муниципальных клубов практически не претерпели изменений. Все клубные учреждения в действовали на основании Типового положения «О государственном и муниципальном учреждении культуры клубного типа», утвержденного Коллегией Минкультуры РФ в 2002 году.

Таким образом, исследуемый период характеризуется децентрализацией управления культурнодосуговой сферы с передачей основных полномочий к органам региональной и муниципальной власти. Это было время «выживания» клубных учреждений. Как и по всей стране, в Башкирии за данные годы уменьшилось количество ведомственных клубов. Однако это сокращение шло более медленными темпами, чем в среднем по России. Развитие же клубной сети Минкультуры республики было неравномерным: резкое увеличение в начале 1990-х годов за счет перевода ведомственных учреждений, сокращение во второй половине десятилетия и новый рост с 2000 года. Большое значение для развития культурно-досуговой сферы РБ имело создание в собственной законодательной базы, а также реализация с 2000 г. комплексной программы развития культуры и искусства. В Башкортостане сеть государственных клубных учреждений удалось не только сохранить, но и увеличить. Для культурного обслуживания отдаленных сельских районов сохранены автоклубы. Однако проблема обеспеченности клубами многих сел оставалась актуальной.