Уставни концепт одговорности шефа државе

1.    Увод

Најчешће се утврђује одговорност шефа државе, односно председника републике, премијера владе, министара и других високих државних функционера за тешка кривична дела учињена у вршењу службене функције (Стојановић, 2016, стр. 39). Зато се неретко истиче да одлучујући о оптужбама против највиших државних функционера уставни суд поступа као специфичан кривични суд (Симовић, 2010, стр. 211), а таква његова надлежност декларише се као посебна заштита устава, као непосредна заштита уставног поретка (Стојановић, 2016, стр. 39). Будући вршиоци државне, односно јавне функције, носиоци извршне власти бивају вишеструко одговорни за свој рад и деловање у оквиру своје службе, али исто тако и ван ње. Као држављани и грађани своје државе носиоци извршне власти подлежу правној одговорности, односно могу бити правно одговорни за дела учињена у својству грађана изван делокруга своје професионалне надлежности. Са друге стране, вођени националним, али и политичким интересима, на носиоцима је извршне власти да доносе важне одлуке због којих бивају политички одговорни (Јовановић, 2018, стр. 75). У основи политичке одговорности јесте поверење које носиоци политичких функција добијају приликом свог избора на почетку мандата. Када је реч о представницима извршне власти, односно шефу државе и влади, то значи да је шеф државе политички одговоран према грађанима који су га изабрали непосредно путем општих избора (Јовановић, 2018, стр. 72). С обзиром на то да је највећи број новодонетих устава изоставио установу према потписима на основу које је влада на себе преузимала политичку одговорност за акте шефа државе, било је неопходно да се установи непосредна одговорност шефа државе која ће омогућити санкционисање сваке злоупотребе власти (Симовић, 2010, стр. 211).

Питање одговорности шефа државе, иако тема од прворазредног уставноправног значаја, веома је ретко постављано. Разлог за то лежи у вишевековној неодговорности монарха, која је правдана како теоријама о божанском праву тако и функционалним позиционирањем шефа државе у уставном систему. Зато не чуди чињеница да се после више од два века откако је први републикански шеф државе у свету учињен одговорним у Сједињеним Америчким Државама (у даљем тексту САД), питање његове одговорности поставља тек када се за тим јави потреба у пракси (Трипковић, 2009, стр. 278‒279). Кривична одговорност председника Републике Уставом (2006) уређена је у свим републикама. Она је, како истиче Пејић (2025), облик правне одговорности који указује да носилац ове високе функције може извршити посебна кривична дела у функцији, за које је предвиђена специфична правна процедура и санкција у виду опозива (стр. 23‒24). Правна одговорност може бити заснована на повреди правних правила или на повреди моралних обавеза. По мишљењу Марковића (2023), одговорност шефа државе за повреду устава (и закона) представља правно-политичку одговорност (стр. 25). Дакле, не може се говорити о чистом облику правне или политичке одговорности, с обзиром на то да политички или уставносудски орган изриче политичку санкцију за противправну радњу.

У наставку рада у циљу разматрања питања одговорности шефа државе биће речи о уставноправним основама одговорности најчешће прописаним, као разлозима за покретање и вођење поступка пред уставним судом.

2.    Уставноправни основи одговорности шефа државе

На први поглед, у упоредном уставном праву јављају се различити основи правне одговорности председника републике. Поједностављено и историјски посматрано, они се могу поделити на кривичноправне и уставноправне . Ипак, њихово ближе сагледавање показује нам да је заправо реч о sui generis уставним категоријама, о основама одговорности чија се квалификација изводи из надлежности председника републике и његове обавезе да буде одан уставу (Маринковић, 2021, стр. 4). Садржина уставних норми о инкриминисаним делима која председник републике може учинити у оквиру своје функције по правилу је уопштена и врло кратка. Традиционална дела која се у уставима помињу јесу издаја народа или велеиздаја, док су у савременим уставима све присутније опште формулације попут повреде или кршења устава (Пејић, 2025, стр. 24). Такав је случај и са уставима у бившим југословенским републикама², међу којима је и Србија, коју ћемо накнадно анализирати, чији устави предвиђају да се оптужба против шефа државе може подићи уколико је он у обављању своје функције повредио устав. Исто тако и Устав Аустрије предвиђа да се уставном суду може поднети тужба против председника републике, једино због повреде устава (Стојановић, 2016, стр. 38). Повреда устава, по речима Петрова, представља широк појам који обухвата не само изричиту повреду уставне одредбе већ и повреду оног што се у уставној теорији назива духом устава . Зато се једно изразито правно питање, као што је питање повреде устава од стране председника републике, може изобличити у питање политичке целисходности његовог рада и онда и довести до поновног отварања питања политизације уставног суда (Петров, 2008, стр. 77 наведено према Симовић, 2010, стр. 214). Са друге стране, Стојановић (2016) истиче да када устав не установљава други правни основ одговорности, осим повреде устава и када ту повреду ближе не квалификује, основ одговорности не може да се шири на повреду духа устава , јер би тај основ био потпуно неодређен и несигуран, те би у резултату довео до конфузије политичког и правног процењивања (стр. 69‒70).

Осим класичне повреде устава, постоје устави који предвиђају квалификовану повреду устава, као услов за подизање оптужбе против шефа државе. Такав је случај у Немачкој, у Мађарској и у Словачкој, где се помиње намерна повреда устава као услов за покретање питања о одговорности шефа државе, док се у Албанији захтева постојање тешке повреде устава (Симовић, 2010, стр. 213). Уставни суд Италије карактеристичан је, између осталог, по томе што решава по тужбама поднетим против председника републике за велеиздају или кршење устава (Стојановић, 2016, стр. 41). Кривично дело велеиздаје по свим формалним елементима може се третирати као основ кривичне одговорности. Међутим, како у политичкој историји није било случајева осуде за велеиздају, различите интерпретације наводе на закључак да се ту крије идеја политичке одговорности шефа државе (Пејић, 2025, стр. 24‒25).

Основ оптужбе представља свака повреда устава коју шеф државе чини у вршењу надлежности. Осим повреде устава, Устав Македоније (1991, чл. 87, ст. 1) и Ustav Slovenije (1991, чл. 109) утврђују, као разлог за подизање оптужбе против шефа државе, и повреду закона приликом обављања функције, с тим да словеначки председник може бити оптужен само због теже повреде закона (Симовић, 2010, стр. 213). „Произлази да се основ правне одговорности председника Републике, било да је заодевен у речник кривичног права, било да је одређен на шири начин, као одговорност за повреду устава, налази у непоштовању когентних норми устава, односно изричитих обавеза – забрана и налога – које устав прописује. Те обавезе се могу поделити у две алтернативне групе. Једне проистичу из надлежности председника које припадају категорији везаних аката, а друге из осталих одредаба устава чије је поштовање израз оданости уставу. Конкретизација когентних одредаба устава у кривичним и другим законима олакшава доказивање садржине обавеза, али сама по себи није неопходна за њихово постојање“ (Маринковић, 2021, стр. 7).

3.    Улога уставног суда у поступку утврђивања одговорности шефа државе у упоредном праву

У уставним системима у којима уставни суд располаже пуним капацитетом да одлучује о оптужбама против шефа државе, он ће о томе и донети коначну одлуку. У неким уставима експлицитно је утврђено и дејство одлуке уставног суда: престанак мандата шефа државе, престанак дужности по сили устава, разрешење функције итд. Дакле, могуће је да устав предвиди престанак мандата шефу државе еx constitutione , уколико уставни суд утврди његову одговорност, као што је то случај у Хрватској (Ustav Republike Hrvatske, 2014, чл. 105, ст. 5) и у Македонији (Устав Републике Северне Македоније, чл. 87, ст. 4), или да сам уставни суд изрекне санкцију у својој одлуци, као што је то случај у Словенији. Према Ustavu Slovenije (1991), Уставни суд може одузети функцију шефу државе уколико је оптужба основана. Дакле, у Словенији је одвојена радња оцењивања основаности оптужбе од одлуке о одузимању функције. За разлику од ове три наведене државе, у Србији и у Црној Гори, уставни суд одлучује само о постојању повреде устава, а одлуку о санкцији шефу државе (разрешењу) доноси парламент (Дмичић & Пилиповић, 2013, стр. 35‒36).

4.    Улога Уставног суда у поступку утврђивања одговорности шефа државе у Србији

Уставом из 2006. године, установљена је нова надлежност Уставног суда у вези с разрешењем председника Републике4 (Марковић, 2007, стр. 37). Ако се постави питање разлога додељивања Уставном суду ове надлежности, одговор се може пронаћи у самом основу одговорности председника Републике ‒ повреди Устава,5 будући да је Уставни суд заштитник Устава, без обзира на то ко Устав повређује (Марковић, 2007, стр. 37‒38).

Поступак за разрешење председника Републике може да покрене Народна скупштина Србије, на предлог једне трећине народних посланика (Устав, 2006, чл. 118). Поступак почиње онда када председник Народне скупштине достави Уставном суду акт о покретању поступка одлучивања о повреди Устава од стране председника Републике. Уколико Уставни суд утврди да је поступак за разрешење председника Републике покренут у складу са Уставом и законом, акт Народне скупштине којим се покреће поступак одлучивања о повреди Устава доставља се на одговор председнику Републике, у року који Уставни суд одреди. Након истека рока за одговор, председник Уставног суда заказује расправу, на коју позива председника Републике и председника Народне скупштине. Потребно је истаћи да је у поступку одлучивања о повреди Устава од стране председника Републике, Уставни суд ограничен само на одлучивање о повредама одредаба Устава које су наведене у акту Народне скупштине о покретању поступка. Одлуку о повреди Устава од стране председника Уставни суд мора да донесе у року од 45 дана од дана подношења акта Народне скупштине (Закон о Уставном суду, 2007, чл. 93‒96). До разрешења председника Републике због повреде Устава долази онда када Народна скупштина донесе одлуку гласовима најмање две трећине народних посланика (Устав Републике Србије, 2006, чл. 118).

Уставом из 2006. године, у једно политичко питање односа легислативе и егзекутиве, умеће се аполитички Уставни суд, који треба да утврди повреду Устава од стране председника Републике, а политичку санкцију због те повреде да изрекне Народна скупштина. Марковић (2007) истиче да би разрешење председника Републике требало да буде овлашћење оног органа који га је и изабрао. А пошто су га изабрали бирачи непосредно, они би требало да одлучују и о његовом опозиву (стр. 37‒38). Исто мишљење деле и Симовић и Петров, с обзиром на то да није у складу са логиком института непосредно изабраног шефа државе, да га разрешава Народна скупштина. Шта је са начелом поделе власти? (Дмичић & Пилиповић, 2013, стр. 37‒38). Међутим, с обзиром на то да се уставотворац већ определио да Народна скупштина својом политичком проценом одлучује о разрешењу председника Републике, онда је требало, по речима Симовића (2010), да цео поступак остане искључиво у њеној надлежности (стр. 222). Марковић (2007), опет наводи да уколико се то овлашћење додељује Парламенту, оно би у целини (покретање поступка, утврђивање повреде Устава разрешење због повреде Устава) требало да остане у његовој надлежности, односно у надлежности Народне скупштине, као што је случај с одговорношћу председника САД пред Конгресом (стр. 37‒38).

Посебно је критиковано то што упркос постојању одлуке Уставног суда, којом је он утврдио повреду Устава од стране председника Републике, Народна скупштина не разрешује председника Републике, јер за такву одлуку нема две трећине гласова народних посланика (Марковић, 2007, стр. 39). Дакле, чак и када би, хипотетички, Уставни суд утврдио да постоји правна одговорност председника, политичка већина у парламенту може бити против разрешења. То је разлог зашто се овај уставни механизам може сматрати симболичним покрићем за механизам власти који допушта председнику да излази изван својих уставних овлашћења (Пејић, 2025, стр. 30). Сувишно је и разматрати колико се на тај начин углед Уставног суда, као коначног и најкомпетентнијег арбитра у вези с питањима повреде начела уставности може довести у питање, будући да он, уместо одлуке, даје мишљење које формално и не обавезује Народну скупштину која коначно одлучује (Марковић, 2007, стр. 39). Осим тога, не разрешавајући дужности председника Републике, Народна скупштина повређује уставну одредбу према којој су одлуке Уставног суда коначне, извршне и општеобавезујуће (Устав, 2006, чл. 166, ст. 2), али доприноси и слабљењу ауторитета и легитимитета председника Републике, који наставља да обавља своју функцију упркос постојању чињенице која га дискредитује (Симовић & Орловић, 2023, стр. 637). Такође, с обзиром на то да коначну одлуку доноси двотрећинска парламентарна већина, може се оправдано рећи да је политичка одговорност председника Републике (прикривено) уведена на мала врата . Како истиче Пејић (2025, стр. 57), наведено представља додатни аргумент у прилог потреби да се овај аспект поделе власти врати његовом правном смислу, те да се Уставном суду или Врховном суду повери надлежност за одлучивање о правној (кривичној) одговорности шефа државе. Са друге стране, супротно дејство производи одлука Уставног суда којом се утврђује да председник Републике није повредио Устав. У том случају његова одлука обавезује Народну скупштину, будући да председник Републике не може бити разрешен дужности (Симовић & Орловић, 2023, стр. 635). Тиме се поступак окончава, јер Народна скупштина не може разрешити председника Републике противно одлуци Уставног суда (Дмичић & Пилиповић, 2013, стр. 37–38).

Премда је рок који је остављен Уставном суду за одлучивање релативно кратак, значај подигнуте оптужбе против председника Републике, која може да резултира његовим разрешењем, оправдава одређивање тако кратког рока ради релативно брзог отклањања дилеме да ли је председник Републике повредио Устав. Устав је само наложио

Иако постојеће уставно решење оставља простор за евентуалну опструкцију поступка од стране Уставног суда, у теорији се указује да би, с обзиром на значај који овај орган има у правном систему и чињеницу да је већ укључен у однос одговорности председника Републике, било оправдано размотрити могућност да му буде поверена коначна реч у поступку утврђивања одговорности. Наравно, под претпоставком да је основ одговорности дефинисан довољно прецизно да би се о њему могло одлучивати у поступку правног карактера. Може се, стога, закључити како је пропуштена шанса да се новим Уставом (2006) ово питање регулише на прикладан начин, узимајући у обзир упоредну праксу, као и постојеће теоријске концепције (Трипковић, 2009, стр. 311).

5.    Закључак

Премда ретко остваривана у пракси, изузетно значајна надлежност уставног суда јесте његова могућност одлучивања о оптужбама против шефа државе. Уставноправни основ одговорности шефа државе готово је у свим анализираним земљама уопштен и недовољно прецизиран. На носиоцима власти, који имају надлежност да одлучују о одговорности шефа државе, јесте да тумаче ове уопштене одредбе.

Упоредноправна анализа показује да европски уставни системи не познају јединствен модел учешћа уставног суда у поступку утврђивања одговорности шефа државе. Разлике се огледају како у самом присуству уставног суда у овом поступку, тако и у обиму овлашћења која су му поверена. Управо од тих овлашћења зависи степен правне природе поступка утврђивања одговорности шефа државе, односно могућност да се овај поступак заштити од претераног политичког утицаја.

Када је реч о уставноправном решењу у Републици Србији, може се закључити да је, упркос настојању уставотворца да успостави правну одговорност председника Републике, постојећи механизам његове одговорности у завршној фази сведен на политичко питање, јер о повреди Устава коју је утврдио Уставни суд политичку санкцију разрешења изриче Народна скупштина. Ако се уставотворац определио да Народна скупштина својом слободном политичком проценом одлучује о разрешењу председника Републике, онда је читав поступак требало да остане искључиво у њеној надлежности. Овакво решење доводи до нормативне недоследности у односу између Народне скупштине и Уставног суда. Уместо да Уставни суд буде искључиви заштитник Устава, будући да је њему поверена функција контроле рада Народне скупштине, Народна скупштина је та која у овом случају преузима контролну функцију и даје коначну реч у поступку за разрешење председника Републике, иако се Уставни суд пре тога изјаснио о његовој одговорности за повреду Устав. Позитиван аспект постојећег модела може се огледати у томе што би независан Уставни суд, формиран према стручним, а не политичким мерилима, требало да осујети претварање, у основи, правне одговорности председника Републике у чисто политичку одговорност. Ипак би најлогичније и најисправније решење било да одлука Уставног суда обавезује Народну скупштину, те да у случају уставносудског утврђивања повреде Устава од стране председника Републике он буде и разрешен од стране Народне скупштине, или чак да, по угледу на суседне земље, мандат шефа државе престане по сили Устава ( ex constitutione ).

Без обзира на то што у Републици Србији још увек није дошло до покретања поступка утврђивања одговорности председника Републике, где би постојеће уставноправне одредбе могле да заживе, још увек постоји прилика да се уочени нормативни недостаци отклоне у поступку будуће уставне ревизије. На тај би се начин успоставио доследнији и правно утемељенији модел одговорности шефа државе, у којем би улога Уставног суда била јасније и сврсисходније дефинисана.

Изјава о непостојању сукоба интереса

Аутор изјављује да нема сукоб интереса.

Финансирање

Рад представља резултат истраживања које финансира Министарство науке, технолошког развоја и иновација по Уговору евиденционог броја 451-03-34/2026-03/200254 од 5. фебруара 2026. године.

Изјава о доступности података

Оригинални доприноси представљени у раду укључени су у сам рукопис/додатни материјал, а додатна питања могу се упутити аутору.

Информисани пристанак свих учесника у истраживању/одобрење надлежног одбора

Није применљиво.

Nićiforović Anđela

University of Priština, Head Office in Kosovska Mitrovica, Faculty of Law, Kosovska Mitrovica, Serbia

THE CONSTITUTIONAL CONCEPT OF THE RESPONSIBILITY OF THE HEAD OF STATE