Законодательное обеспечение жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Бурятия

Создание условий для успешного функционирования семьи и воспитания ребенка в семье – основная цель семейной политики. Одним из путей ее достижения является социальная защита семьи и детей.

Статистика свидетельствует, что перестройка российской экономики, формирование рыночных отношений в первую очередь отразились на положении семьи. По экспертным оценкам, значительное число российских семей с детьми имеет среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Не уменьшается количество детей в домах ребенка, не сокращается процент матерей, лишенных родительских прав, стабильно высоким остается число родителей (законных представителей), привлеченных к уголовной ответственности за жестокое обращение с детьми, печальны цифры суицида среди детей. Так, в 2002 г. вследствие лишения родительских прав осталось без родительской опеки 416 детей. В 2008 г. лишены родительских прав 711 человек, остались сиротами 856 детей, отобрано без лишения родительских прав 43 ребенка. В 2009 г. 661 человек лишен прав на 913 детей, отобраны при непосредственной угрозе жизни 38 детей [7].

На решение этих и других проблем направлены усилия как специальных государственных структур, так и всех других социальных институтов общества. Ярким подтверждением тому служит Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г., в котором акцентировано внимание на демографической проблеме, необходимости решения вопросов поддержки семьи, материнства и детства.

Введение в России нового института контроля за соблюдением прав ребенка является еще одним подтверждением того, что власть, общество готовы решать возникающие проблемы в сфере защиты детей. Должность уполномоченного по правам ребенка учреждена Указом Президента РФ в сентябре 2009 г., к концу 2010 г. уполномоченные появляются во всех регионах Российской Федерации, во многих субъектах они действуют уже давно. В нашей республике также принят указ президента РБ «Об уполномоченном по правам ребенка в Республике Бурятия».

В рамках Конвенции ООН о правах ребенка, которая вступила в силу в нашей стране более 20 лет назад, приняты и принимаются федеральные законы, направленные на защиту детей, формируется законодательство на региональном уровне.

Правовую основу организации и осуществления деятельности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Семейный Кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Об опеке и попечительстве» и другие правовые акты РФ.

Так, федеральный закон от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ определил задачи и полномочия органов опеки и попечительства, их ответственность, установил правовой статус опекунов и попечителей, их права и обязанности, ответственность. Принятие этого закона, по данным органов опеки и попечительства муниципальных образований республики, позволило улучшить ситуацию, связанную с защитой прав и законных интересов несовершеннолетних. Вместе с тем еще остается много не урегулированных вопросов в отношении сирот.

Формы жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены в Семейном кодексе Российской Федерации:

• 1)    передача в семью на воспитание (усыновление/удочерение);

• 2)    передача под опеку или попечительство;

• 3)    передача в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью;

• 4)    при отсутствии такой возможности передача в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.

В соответствии с этим положением выстроен весь институт жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Следует отметить, что в республике в основном сформирована нормативная правовая база социальной защиты как семьи и детей в целом, так детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в частности.

В 2008 г. был принят закон Республики Бурятия от 4 марта 2008 г. «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству, обеспечению прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, на отдых и оздоровление в Республике Бурятия и наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия отдельными государственными полномочиями» № 137-IV, который устанавливает правовые основы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в Республике Бурятия.

В настоящее время деятельность по опеке и попечительству в Республике Бурятия осуществляют 35 специалистов, т.е. в среднем на одного специалиста органа опеки и попечительства приходится 6460 детей в возрасте от 0 до 17 лет. Между тем нагрузка на специалистов существенно возросла, в связи с этим полагаем целесообразным установить единый для всех субъектов норматив числа специалистов по опеке и попечительству в зависимости от численности населения на федеральном уровне.

В Республике Бурятия проживает 226 101 детей в возрасте от 0 до 17 лет, из них 6274 дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, что составляет 2,8% общего числа детей, большая их часть устроена на воспитание в замещающие семьи [7].

Так, в течение 2009 г. специалистами по опеке и попечительству выявлено и учтено 1538 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По сравнению с 2007 г. данный показатель уменьшился на 21,4%. Из числа выявленных детей 982 ребенка устроены в семью, 361 ребенок – в государственные учреждения, 94 ребенка возвращены родителям, 26 детей поступили на обучение в учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования на полном государственном обеспечении [7].

В соответствии с федеральным законодательством формируется государственный банк данных Республики Бурятия о детях, оставшихся без попечения родителей.

Безусловно, основной формой жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во все времена считалась семья.

Среди форм семейного устройства приоритет отдается усыновлению. Введение материального стимулирования родителей, взявших на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безусловно, увеличило количество граждан, изъявивших желание усыновить ребенка. Показатель усыновленных детей по России равен 11%, в Белгородской области на усыновление передано 35% детей числа оставшихся без попечения родителей, в Московской – 19%, в Костромской и Ярославской – по 14%, в нашей республике – чуть более 6%. За 2009 г. в Республике Бурятия усыновлено (удочерено) 97 детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из них 84 ребенка усыновлено (удочерено) российскими гражданами.

В декабре 2010 г. был принят республиканский закон «О единовременном пособии гражданам, усыновившим (удочерившим) на территории Республики Бурятия детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в соответствии с которым органами государственной власти Республики Бурятия гарантируется дополнительная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства в виде единовременного пособия гражданам, усыновившим (удочерившим) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Наряду с усыновлением и опекой Семейный кодекс РФ закрепил в законодательстве такую форму устройства ребенка, как приемная семья.

Между тем беспризорные, больные дети, нуждающиеся в уходе, помещались в семьи еще во времена царствования Екатерины II. Каждой семье выплачивалось пособие. Такое устройство называлось патронажем, в основном на патронаж передавались маленькие дети – воспитанники приютов. Условия передачи несовершеннолетнего в семью определялись губернскими управами и лицами, берущими на воспитание ребенка [6].

Нормативное определение «приемной семьи» приводится в п. 1 ст. 152 Семейного кодекса РФ, согласно ему «приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем на срок, указанный в этом договоре».

Аналогичная формулировка содержится и в п. 2 Правил создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье, утвержденных постановлением Правительства РФ «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» от 18 мая 2009 г. № 423. Вместе с тем приемная семья отличается от института опеки и попечительства над ребенком и института усыновления.

Государственная поддержка приемных семей в республике осуществляется в соответствии с законом Республики Бурятия «О материальном обеспечении и мерах социальной поддержки приемной семьи в Республике Бурятия» от 27 сентября 2001 г. № 813-II. На содержание каждого приемного ребенка семье ежемесячно выплачиваются денежные средства.

Существует еще одна проблема социальной защиты детей-сирот. Известно, что социальные сироты, которые сегодня составляют значительную долю общего числа составе детей-сирот, в связи с поздним выявлением и изъятием из семьи зачастую поступают в школу с опозданием на один-два года или не обучаются совсем. Когда таким детям исполняется 18 лет, все выплаты им и родителям прекращаются незвисимо от того, окончили они или нет общеобразовательную школу. В 2009 г. была законодательно закреплена норма по сохранению и выплате денежных средств одному из лиц, ранее являвшихся приемными родителями, на оплату труда и содержание ребенка, достигшего возраста 18 лет, обучающегося по очной форме в общеобразовательном учреждении, но не более чем до достижения им 23 лет, а также при условии их совместного проживания. Кроме того, данным законом установлены меры социальной поддержки, предоставляемые приемным семьям по оплате электрической энергии и коммунальных услуг в размере 30% при воспитании в них трех и более детей с учетом родных и усыновленных. Органы местного самоуправления в Республике Бурятия оказывают дополнительную помощь приемным семьям.

Сегодня в республике насчитывается более 500 приемных семей, в которых воспитывается 770 детей [7].Финансирование названного закона из республиканского бюджета возросло с 1 млн рублей в 2002 г. до 97 млн рублей в 2009 г.

Мониторинг этого направления деятельности показывает, что общий уровень развития детей, взятых в приемные семьи, значительно выше, чем сверстников, воспитывающихся в интернатных условиях. В настоящее время в вузах обучается 9 человек, начальное профессиональное образование получает 22 ребенка, создали свои семьи 3 человека. Можно сказать, что в республике сложилась своя модель приемной семьи, результатом этого становится успешная социализация детей. О стабильности приемных семей свидетельствует тот факт, что 52 ребенка осталось в семьях и после совершеннолетия. 12 детей были усыновлены приемными родителями. Практика последних лет подтвердила высокую социальную эффективность института приемных семей: семейные отношения благотворно влияют на эмоциональное и интеллектуальное развитие детей. Практически все приемные дети, как правило, успешно учатся, инициативны. Наблюдается положительная динамика в улучшении состояния их здоровья, развитии и социальной адаптации.

Как известно, попечительство является наиболее распространенной формой опеки. Действие закона Республики Бурятия «О ежемесячной выплате денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка» от 5 июля 2005 г. № 1248-III распространяется на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), родители которых неизвестны или не в состоянии лично осуществлять их воспитание. С 1 января 2010 г. для стимулирования и поддержки граждан, ставших опекунами (попечителями), в качестве дополнительной меры социальной поддержки, из средств республиканского бюджета сохранены выплаты денежных средств опекунским семьям на содержание ребенка, достигшего совершеннолетия, но продолжающего очное обучение в общеобразовательном учреждении.

В настоящее время в республике 86,9% детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывается в опекунских и приемных семьях.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» № 423 в настоящее время сложилась республиканская система служб сопровождения замещающих семей.

Подготовка кандидатов в замещающие родители осуществляется государственным учреждением «Республиканский центр по работе с семьей и детьми» при Республиканском агентстве по делам семьи и детей, а также районными службами сопровождения замещающих семей. В службах сопровождения замещающих семей организована школа подготовки замещающих родителей, где кандидаты в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители проходят подготовку. По нашему мнению, службы сопровождения семей следует создавать не только для приемных семей, но и для многодетных.

В 2008 г. в республике создан первый Межрайонный центр сопровождения замещающих семей, работает 8 служб семейного устройства и сопровождения замещающих семей на базе детских домов, социально-реабилитационных центров несовершеннолетних, центров помощи семье и детям, школ. Планируется создание новых служб сопровождения замещающих семей во всех районах республики.

Еще одной формой жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей является передача в организации для таких детей всех типов при отсутствии возможности устроить их в семьи.

Под устройством детей, оставшихся без попечения родителей (в соответствии со статьей 155.1 Семейного кодекса РФ), в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимается помещение таких детей под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы. В 2005 г. был принят закон Республики Бурятия «О содержании интернатных учреждений образования, детских домов, домов ребенка». С его принятием улучшилось ресурсное обеспечение школ-интернатов, детских домов, в частности, и дома ребенка «Аистенок». Специалисты организаций стараются максимально приблизить условия пребывания детей в учреждениях к семейным и способствовать всестороннему развитию детей. Вместе с тем необходимо отметить, что система интернатного воспитания не обеспечивает полноценную интеграцию в общество выпускников домов-интернатов и детских домов.

В течение последних лет в соответствии с законом Республики Бурятия «О Программе социальноэкономического развития Республики Бурятия на 2008–2010 гг. и на период до 2017 г.» осуществляется модернизация системы государственных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем слияния, преобразования в центры по семейному устройству таких детей и сопровождению замещающих семей. Благодаря принимаемым мерам по реорганизации подведомственных детских домов и переориентированию их деятельности на развитие семейных форм жизнеустройства воспитанников число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содержащихся в детских домах, значительно сократилось. Сегодня в республике работает 19 государственных учреждений социального обслуживания семьи и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (595 детей); 7 детских домов, межрайонный центр замещающей семьи «Радуга» (380 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

Итоги прошлых лет подтвердили эффективность реализации государственной стратегии, направленной на развитие семейных форм устройства детей, введение эффективных систем мотивации и стимулирования граждан по принятию в семьи детей-сирот, их поддержку за счет федерального и республиканского бюджетов в виде выплаты единовременных пособий при устройстве ребенка в семью, компенсации затрат на содержание детей в приемной и опекунской семьях, заработной платы приемным родителям.

Республиканским агентством по делам семьи и детей, специалистами в районах отработано много новых и действенных технологий по профилактике социального сиротства.

Проводимая в республике масштабная работа по оказанию помощи семьям, находящимся на ранней стадии кризиса, у которых еще достаточно большой реабилитационный потенциал дает свои положительные результаты. Здесь хотелось бы отметить, что для сокращения числа детей, оставшихся без попечения родителей необходима своевременная поддержка семей, которые находятся в предкризисном положении, в трудной жизненной ситуации. В настоящее время размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Представляется целесообразным установить на федеральном уровне для всех субъектов Российской Федерации единый размер ежемесячного пособия на ребенка и обеспечить его выплату из средств федерального бюджета. Также необходимо законодательно определить содержание понятия «жестокое обращение с несовершеннолетними», наказание за которое предусмотрено статьей 156 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, практика показывает, что «право каждого ребенка жить и воспитываться в семье», закрепленное в Семейном кодексе и с 2001 г. реализуемое в республике в соответствии нормативными правовыми документами, находит подтверждение в успешном развитии семейных форм жизнеустройства детей-сирот, что способствует их успешной социализации и адаптации, интеграции в самостоятельную жизнь.