Законодательные меры повышения популярности внутреннего туризма

Submitted: 2023/11/22.

Accepted: 2023/12/27.

Туризм – одна из наиболее динамичных отраслей народного хозяйства. Как показывает опыт многих стран, туризм может стать одним из важнейших факторов стабилизации и роста национальной экономики, «двигателем» прогресса и сектором, обеспечивающим занятость и благосостояние существенной доли граждан страны. По имеющимся данным, туризм обладает ярко выраженным мультипликативным эффектом: доход, который приносит 1 турист, в 1,2-4 раза превышает средства, израсходованные им на товары и услуги в месте нахождения [10, с. 82].

В данной связи анализ и переосмысление новых форм и принципов организации и регламентации туристической деятельности представляется нам весьма актуальным. Особенно важно изучать туризм с позиции динамики законотворчества – т. е. эволюции законов, подзаконных актов и иных нормативных документов, касающихся компетенции и структуры туристических ведомств, форм и методов управленческой деятельности в туризме, а также в смежных областях. По мнению ряда исследователей [10], [8], [4], [5], [13] и др., в текущем виде российское законодательство, регламентирующее туристические практики, не всегда отвечает актуальным требованиям отрасли. Многие из проблем укореняются именно в недостатках законодательного массива.

Следует сказать, что законодательство, регламентирующее туристическую деятельность, сформировалось в России еще в 1990-е гг. Центральным нормативным актом рассматриваемой нами проблемной области выступает Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»; кроме того, правоотношения, складывающиеся в туризме, регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом «О защите прав потребителей» и иными нормативно-правовыми актами.

Среди нерешенных на сегодняшний день проблем можно отметить следующие: гражданско-правовое регулирование договорных отношений в сфере туризма, в особенности – отсутствие единой позиции о природе услуг, оказываемых тураген-том/туроператором и отсутствие законодательной дефиниции понятия «туристский договор»; отсут- ствие разграничения обязанностей и ответственности туриста, турагента и туроператора; отсутствие правовых норм, обязывающих туристов страховать жизнь и здоровье [8, с. 52]. Кроме того, регламентация туристической деятельности основывается на принципах и механизмах федеративного, централизованного управления, которые, дойдя до местного уровня власти, подвергаются диффузии и не имеют ярко выраженного воздействия. Отсутствуют налаженные схемы взаимодействия между бизнесом, государством и общественностью, а также между различными уровнями власти.

Обсуждаются проблемные аспекты размещения хостелов в многоквартирном доме [1, с. 257]; предпринимаются попытки разграничить паломничество и религиозный туризм [7]; ведутся споры в области перспектив социального туризма – туризма, направленного на незащищённые слои населения [3, с. 165].

В свете отрицательной динамики отечественной туристической отрасли, наблюдаемой за последние два года, а также с учетом прогнозов о сокращении туристических потоков «извне», особую важность приобретают вопросы стимулирования внутреннего туризма – в том числе посредством законодательных инструментов. На сегодняшний день «туристские предпочтения россиян пока не лежат внутри государственных границ» [2, с. 32], и несовершенство законодательства является одной из причин игнорирования российских дестинаций гражданами страны. Налицо необходимость целостного пересмотра парадигмы национальной туристской политики [4, с. 58].

Впервые о смене векторов туристского потока в национальном масштабе на официальном уровне было сказано в распоряжении Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 № 2129р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года». Текст Стратегии содержит указание на важность институционального развития внутреннего туризма, усиления социальной роли туризма. Изменился и подход к пониманию самого термина «туризм»: так, в Законе № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» ту- ризм определялся лишь в качестве практики временных выездов граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства, тогда как в Стратегии смысловые границы данной категории были существенно расширены: «сложный межотраслевой комплекс, один из приоритетов социально-экономической, экологокультурной политики государства, … важнейший фактор обеспечения духовного и экономического единства многонационального народа» [9, с. 28].

Государственная и правовая поддержка крайне важна для внутреннего туризма. Недостаток поддержки и несовершенство законодательства в области внутреннего туризма можно привести к следующим рискам: (1) снижение конкурентоспособности отечественного туристского продукта на внутреннем рынке и для зарубежных туристов; (2) моральное и физическое устаревание инфраструктуры и снижение качества туруслуг; как результат первых двух рисков – (3) резкое снижение туристских потоков, что влечет за собой снижение уровня налоговых отчислений; (4) негативные изменения в структуре занятости, а на территориях, где в туризме задействована существенная доля населения – социальная напряженность [10, с. 83].

Среди наиболее важных мер по популяризации внутреннего туризма можно отметить следующие: (1) трансформационное инновационное развитие туристического сектора; (2) налаживание кооперации между различными институциями в сфере туризма (органы, отвечающие за местный туризм, за региональный туризм, национальный и международный туризм); (3) повышение доступности туристического продукта; (4) защита прав и интересов основных участников процесса воспроизводства и потребления туристического продукта; (5) поддержка инициатив, направленных на повышение узнаваемости и брендирования внутристра-новых туристических дестинаций; (6) интеграция туристической деятельности в смежные сферы социально-экономической деятельности [5, с. 193]; (7) обновление соответствующего сегмента законодательного массива. Модернизация законодательства, при этом, является первоочередной задачей, ведь новые законы и положения смогут сформировать очертания новых систем развития внутреннего туризма.

Совершенствование системы законодательства о туризме как комплексного института административного, гражданского и бюджетного права позволит отрасли функционировать более динамично, в духе инновационного развития и в рамках передовых мировых стратегий.

Ключевым противоречием, которое наблюдается в современном российском законодательстве о туризме, выступает то, что буква закона не отражает все многообразие туристических услуг и видов туризма. В отсутствие четких типологий туристической активности и дефиниций различных видов туризма невозможно раскрыть весь потенциал внутреннего туризма в стране и реализовывать эффективные стратегии по его стимулированию. Многие разновидности, сущностные черты и параметры современного туризма, к сожалению, игнорируются российским законодателем.

Современный туризм являет собой сложную социально-экономическую формацию, для которой характерно колоссальное видовое многообразие. Классифицировать туристические практики можно по критерию направленности туристских потоков, социально-возрастных характеристик туристов, по цели путешествий, по видам транспорта, по источникам финансирования путешествий, по срокам пребывания в туристической дестинации. Практически каждый год возникает новый вид туризма, что обусловлено внедрением цифровых инструментов в рекреационные практики, актуализацией экологических направлений туризма, популяризацией альтернативных духовных и медитативных практик, физического и ментального оздоровления (йога-туры, ретриты, детокс-туры и проч.).

Безусловно, видовое разнообразие современного туризма требует адекватного правового регулирования, учитывающего особенности конкретных целей, задач и типов туризма [11, с. 64]. В связи с вышеизложенным нам представляется важным выделить три основные задачи, стоящие перед законодателем в данной области: во-первых, унифицировать понятийный аппарат в части определения туризма, исключить термин «путеше-

ствие» как синонимичного туризму и изъять некорректную и устаревшую терминологию; во-вторых, представить и законодательно зафиксировать подробную классификацию видов туризма, включая инновационные, описать каждый из типов туризма и достичь единообразия в понимании их особенностей; в-третьих, на основании вышеуказанных терминологических категорий, классификаций и описаний выработать отраслевые сегменты нормативной правовой базы по каждому из выделенных видов туризма. Подобный подход, можно понадеяться, повысит эффективность государственного управления отраслью и позволит направить туристические потоки на дестинации, расположенные внутри страны.

На данный момент Закон об основах туристской деятельности содержит лишь типологию туристских поездок, основанную на критерии постоянной локализации туриста (внутренний туризм – туристические поездки, совершаемые в пределах территории страны лицами, постоянно проживающими в России; выездной туризм – туризм лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну; въездной туризм – туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в России). Можно предположить, что подобная классификация видов туризма исходит в первую очередь из макроэкономических соображений: параметры налогового резидентства позволяют, к примеру, рассчитывать вклад отрасли в валовый внутренний продукт. Иные классификационные основания не учитываются Законом, либо приводятся в усеченном виде.

Для того, чтобы существенно повлиять на внутристрановые туристические потоки, требуется разработать подробные классификации туризма, основанные на его целях и содержательном наполнении туристической активности. Речь идет о таких видах туризма, как оздоровительный, медицинский, культурно-познавательный, профессиональный и научный, деловой, спортивный, экологический, виртуальный, событийный, агротуризм, круизный, полярный, охотничий и рыболовный. Рассмотрим некоторые из перечисленных видов туризма подробнее.

Агротуризм. Одно из немногих направлений внутреннего туризма, которые действительно находятся в фокусе внимания законодателей и чиновников, выступает сельский туризм. Уже в 2017 г. на уровне Правительства Российской Федерации прозвучали заявления о необходимости принятия мер по развитию сельского туризма. Принят, кроме того, отдельный Федеральный закон ФЗ № 138 «О развитии сельского хозяйства»; на стадии обсуждения находятся несколько дополнительных нормативно-правовых документов, в которых будут представлены меры и инструменты поддержки развития агротуризма. Можно отметить, помимо прочего, целевую программу «Аналитическая и информационная поддержка комплексного развития сельских территорий» (2021 г.). Среди прочих мер по развитию сельского туризма программа предусматривала проведение всероссийского конкурса проектов в области сельского туризма.

Некоторые вопросы популяризации внутреннего агротуризма регламентирует Стратегия устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2030 г. Так, в тексте документа представлены условия и порядок предоставления и распределения субсидий и грантов на развитие сельского туризма. Во исполнение Стратегии принимаются акты на региональном и местном уровнях. Эффективной законодательной мерой являются поправки в Лесной и Земельный кодексы, снимающие ограничения на строительство в лесу на лесных землях объектов рекреационной инфраструктуры. Ростуризм, кроме того, обсуждает инициативы, направленные на легализацию размещения гостевых усадеб для размещения туристов на участках индивидуального жилищного строительства [6, c. 62]. В области агротуризма, безусловно, формируется создается современная законодательная основа, соответствующая передовым мировым практикам [6, с.58].

Кибертуризм . В нашей стране виртуальный туризм , как правило, находится на периферии внимания органов власти, турагентов, туроператоров и самих туристов. В законодательном массиве этот вид туризма также не обозначен. Законодатель видит в туризме исключительно «физическое» путешествие. Кибертуризм или виртуальный туризм, в свою очередь, также обладает чертами туристической деятельности и, следовательно,

СЕРВИС plus           2023 Том 17 №4                  135

НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ

должен рассматриваться в качестве одного из видов туризма. Кибертуризм можно определить как туристическую деятельность, опосредованную современной компьютерной техникой и коммуникационными сетями, которая позволяет получить максимально реалистичный опыт посещения «желаемой дестинации из числа реально существующих без фактического перемещения в нее» [2, с. 33]. Чертами, отличающими кибертуризм от реального, выступает отсутствие возможности необходимости знакомиться с объектами, находящимися на пути следования, минимизация расходов личных ресурсов (временных и финансовых); инклюзия, отсутствие ограничений для маломобильного населения; возможность посещения регионов и объектов, недоступных в офлайн-путешествии; относительная безопасность. Кибертуризм может и должен стать одним из популярных видов внутреннего туризма – особенно в такой географически протяженной стране, как Россия. Для этого нужно зафиксировать в законодательстве соответствующую категорию, описать ее и на этом базисе принимать отраслевые меры по развитию виртуального туризма. Кроме того, развивать законодательство в области кибертуризма нужно с целью регламентации вопросов защиты интеллектуальной собственности, конфиденциальности данных, обеспечения безопасности виртуальных туристических платформ, лицензирования контента, защиты авторских прав, и предотвращения злоупотреблений виртуальными технологиями.

Полярный туризм . Полярный туризм представляет собой такую разновидность туризма, целью которой является посещение и исследование арктических и субарктических территорий. Подобная туристическая активность проходит в условиях специфических климатических и природных условий, присущих полярным областям. Полярный туризм подразумевает участие туристов в экспедиционных поездках, ориентированных на изучение биоразнообразия, геологических особенностей и климатических процессов. Данный вид туризма также может включать в себя познавательные программы, связанные с исследованием культуры и истории коренных народов, проживающих в этих удаленных областях.

Косвенно вопросы полярного туризма регулируются в принятом в 2020 г. Федеральном Законе «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации». Номинально туризм в регионе входит в семантический спектр понятия «предпринимательская деятельность» и, следовательно, подпадает под сферу действия данного нормативного акта. Тем не менее, в Законе нет непосредственного указания на полярный туризм или смежные категории.

Следует отметить такой документ, как Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации до 2035 г., где постулируется необходимость принятия следующих мер: (1) государственная поддержка в реализации проектов по строительству круизных судов арктического ледового класса; (2) строительство и развитие компонентов туристской инфраструктуры на арктических территориях, (3) формирование туристско-рекреационных кластеров в российской Арктике; (4) стимулирование культурно-познавательного, этнографического и экологического туризма на арктических территориях [12, c. 21]. При этом, как показывает компаративный анализ российской нормативноправовой системы и законодательства других «арктических» стран (Норвегии, США), законы, регламентирующие экстремальный – в т.ч. полярный – туризм в нашей стране находятся в недоработанном и несовершенном состоянии, а многие важные положения, отражающие уникальную специфику полярного туризма, отсутствуют в принципе.

Многие из существующих подзаконных актов также не содержат чётких формулировок о туристической активности и иной деятельности в Арктике, и порой противоречат друг другу [13, с. 54]. В данной связи современные российские ученые-правоведы предлагают, во-первых, кодифицировать разрозненные нормативно-правовые акты в единый Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Арктике», а во-вторых – подробно описать специфику и условия полярного туризма – особенно по части страхования, медицинской помощи, экстремальных ситуаций. Требуется учесть возможный негативный эффект, оказываемый человеком на экосистему Арктики и

установить требования к охране образа жизни и культуры коренных народов, проживающих в местах, которые могут потенциально стать новыми туристическими дестинациями.

Таким образом, проведенное исследование позволяет прийти к следующим выводам:

• 1)    В условиях сокращения туристических потоков «извне» особую важность приобретают вопросы стимулирования внутреннего туризма – в том числе посредством законодательных инструментов. При этом российское законодательство, регламентирующее внутренний туризм, не всегда отвечает актуальным требованиям отрасли.

• 2)    Современный туризм – комплексный социально-экономический феномен, с присущим ему видовым многообразием. Практически каждый год возникает новый вид туризма, что требует адекватного правового регулирования, учитывающего особенности конкретных целей, задач и типов туризма.

• 3)    Требуется унифицировать понятийный аппарат в части определения туризма, изъять некорректную и устаревшую терминологию; законодательно зафиксировать подробную классифика-

• цию видов туризма, включая инновационные, описать каждый из типов туризма. На основании классификаций и описаний нужно выработать отраслевые сегменты нормативной правовой базы по каждому из выделенных видов туризма.

• 4)    Одно из немногих направлений внутреннего туризма, которые действительно находятся в фокусе внимания законодателей и чиновников, выступает сельский туризм. В области агротуризма формируется современная законодательная основа, соответствующая передовым мировым практикам.

• 5)    Кибертуризм, напротив, находится на периферии внимания органов власти, турагентов, туроператоров и самих туристов. В законодательном массиве этот вид туризма также не обозначен. Законодатель видит в туризме исключительно «физическое» путешествие.

• 6)    Следует выработать нормативные положения, регламентирующие полярный туризм. При написании законов и подзаконных актов требуется учитывать специфические климатические и природные условия, присущих полярным областям.